廣西基層政府部門預算信息公開問題研究

楊鳳英

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廣西基層政府部門預算信息公開問題研究

楊鳳英

（廣西大學，廣西 南寧，530005）

該文以政府行為外部性與道德風險為理論基礎，對廣西區(qū)以下的市、縣（區(qū)）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級基層政府部門預算信息公開化的狀況及存在的問題進行分析。分析發(fā)現：政府預算制度的完善與信息傳遞的有效性對政府部門，尤其是對具有行政遵從性的基層政府部門預算信息公開具有很強的正面推動作用。

廣西基層政府；部門預算；信息公開

1 政府部門預算信息公開的內涵

1.1政府部門預算

部門預算是政府預算三種分類方式之一[1]。目前，對部門預算的認知依舊缺乏權威、統一的規(guī)定。但學術界對政府部門預算基本形成的普遍認知是：部門預算是編制政府預算的一種制度和方法，由政府各個部門編制，反映政府各部門所有收入和支出情況的政府預算。即部門預算就是各預算部門以本部門為基本單位、為本部門編制的預算，是國家各預算部門預算活動的真實反映[2]。其內容具有充分的指明意義,如“誰是花錢的主體、錢從哪里來、花往哪里去，具體花了多少等等”?？梢姡块T預算對部門資金的使用具有很強的引導與監(jiān)督作用。

1.2基層政府部門預算信息公開的內容

各級財政部門和預算部門對政府財政信息公開范圍應當包含除涉密信息外的所有財政資金的使用情況、財稅政策、管理制度和使用安排等等內容?！邦A算信息公開是政府信息公開的重要內容，也是財政部門政府信息公開的核心所在”[3]。如表１，財政信息公開目錄標明了廣西自治區(qū)本級、市縣政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）信息公開的主要內容，主要有各級政府、部門的本年預算，上年度決算和“三公”經費等，政府預算信息公開是地方政府財政信息公開的主體內容。此外，自治區(qū)本級及市縣政府將其他財政信息如政府性基金、國有資本經營和社會保險基金等納入政府預決算信息公開范圍?？h級以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門則將對關系基層民生的各項專項資金的管理與使用等情況進行公開。

表１ 廣西財政信息公開目錄

資料來源：[4]

1.3基層政府部門預算信息公開化的意義

預算信息公開化是以財政資金預算為源頭，貫穿整個財政資金使用過程及其結果的預算信息公開化。公開化主要涵蓋兩個層面，“第一個層面是部門預算對權力機關即人大的公開化，第二個層面是部門預算對全體社會公眾的公開化[5]”。這種多方面的信息公開化的直接目的是實現有效的社會監(jiān)督，根本目標是引導政府部門向陽光政府、效率政府與服務型政府角色轉換?？梢姡A算信息公開對于推動政府職能轉變、促進經濟社會發(fā)展，建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府具有重要意義。

首先，基層政府財政信息公開更加貼近民生。基層政府部門是各項事項執(zhí)行的最末端，接觸的社會事務層面更為具體，如地方公共服務、地方教育、醫(yī)療教育、社會保障等惠及民生的各項服務，直接體現社會建設的效果。其次，預算信息公開化是實現“間接民主”的有效方式，部門信息公開化程度越高，越有利于民眾參與監(jiān)督，減少政府“制定公共政策、行使公共服務職能、出現缺陷的副產品[6]”。再次，政府層級越下移，信息不對稱現象愈發(fā)嚴重，基層政府信息公開化不失成為解決信息不對稱現象的更好選擇。與此同時，基層部門預算信息公開化也是破解基層政府部門財政困境的有效手段。從財政支出端考慮，越為基層的政府其財政組織能力越為薄弱，更多的是依靠上級政府的財政撥款。而財政支出層層下撥，財政資金在各級政府之間的腐敗與截留現象一直是中央政府、公眾以及財力薄弱的基層政府關注的問題。預算信息陽光化為解決該問題提供可參考途徑，在一定程度上可有效改觀基層政府有“苦”不能言的局面，對基層政府而言更是促進其財權與事權合理化發(fā)展、緩解基層財政困難的有效方式。

2 廣西基層政府部門預算信息公開化存在的問題

目前，廣西已形成了以廣西壯族自治區(qū)政府信息公開統一平臺為依托的信息公開門戶網站，該平臺的信息由各級各部門審核和發(fā)布。平臺內專設財政信息專欄，基本涵蓋自治區(qū)及以下市、縣（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級基層政府部門財政信息公開化情況。查閱發(fā)現，廣西區(qū)級政府部門基本做到了本部門預算信息及“三公”經費預算、轉移支付等相關預算信息的公開。但市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級政府部門在信息公開的口徑、范圍、程度以及公開效果等方面表現不一，主要問題表現在如下幾個方面：

2.1信息公開方式不統一，不規(guī)范

從整體上看，自治區(qū)及各級政府部分對預算信息公開均缺乏完整的、自上而下的、統一范式。市、縣、鄉(xiāng)基層政府與同級政府部門預算信息公開方式、內容差異明顯，越末端的基層部門，差異越大。由于中央政府對地方政府預算信息公開的各項規(guī)定存在較為明顯的模糊地帶，直接導致地方政府產生理解性差異和管理性偏差，一定程度上影響地方政府信息公開的準確性。如“三公”經費的統計口徑和統計方法是怎樣的？如何把握“三公”經費等預算信息的公開尺度？對預算中信息安全和信息公開的具體界限又是什么？這些都沒有一個至上而下的規(guī)定和統一?；鶎诱懊^過河”的預算信息公開方式導致各級政府間信息公開混亂，細化程度不一現象比比皆是。與此同時，同級政府部門間缺乏有效的可比性，也容易產生一系列后續(xù)問題。

2.2信息公開過于籠統，缺乏完整性

部門預算公開一般應由財政撥款收支總表，一般公共預算支出表（按功能分類）、一般公共預算基本支出表（按經濟性質分類）、“三公”經費支出表、政府性基金預算支出表、部門收支總表、部門收入預算總表、部門支出總表及相關說明組成。但有些基層部門卻只籠統公開了收支預算總表和公共預算支出表等個別報表，對報表的相關說明也只是淺顯說明數字金額的總構成等基本信息，信息公開過于籠統。其次，基層政府部門信息公開不到位，越基層的部門信息公開化程度越低。按要求，縣級以下政府部門在全面公開預決算信息的基礎上，應另行公開本部門與民生緊密相關的如醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、“三農”等各項專項支出。但很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的信息公開很不到位，一方面，是作為導航性的信息公開目錄內容形式化，表象化，不能很好地體現信息公開的實質性內容；另一方面，信息公開化程度遠不夠。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門僅僅公布了一張簡單的部門預算收支總表和預算說明，專項資金根本未提交。這種籠統的資金匯總模式根本無法進行信息解讀，公開的層面過于淺顯。

2.3信息公開缺乏普適的可讀性，信息公開形式性較強

信息公開的目的是為了提升財政資金運作的透明化，使人民群眾更好地實行監(jiān)督，這就要求信息公開在規(guī)范性的同時滿足普適的可讀性。但目前，預算信息的公開依舊存在專業(yè)性太強的問題，普通大眾尤其是知識文化水平不是很高的民眾根本不知 “怎么看、從哪里開始看”、“如何理解”這些專業(yè)性極強的報表，民眾“監(jiān)督力”很難形成。另一方面，相關說明附件的引導力不足，使得信息公開更加浮于形式。一是信息公開的條款、法規(guī)不十分明確，普通民眾對此沒有一個統一的認知渠道，不知道每級政府和部門信息公開的確切職責在哪個度，其公開的做法是否達到條款、法規(guī)的要求；二是說明附件過于簡潔，沒有發(fā)揮相應的解讀引導作用，其說明更多的是對總體金額的一個簡單列明、收支增減情況的籠統解釋。而公眾同樣很難從這些概括性的解釋中對報表進行解讀。特別是信息公開程度越弱的基層政府部門，其信息公開程度更為簡單，民眾監(jiān)督起來更加費勁。

2.4預算信息公開監(jiān)督機制薄弱

目前，廣西各級政府和部門對信息公開都形成了共識，即預算信息要公開。但具體怎么公開，公開到哪個度，細化到什么點，大家都沒有一致性的認知，也沒有統一性的規(guī)范。直接導致的結果是各級政府、各部門特別是最為基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的信息公開各有特色，公開程度參差不齊?；鶎硬块T預算信息公開內容不完整，時滯性較長，公開不及時等問題層出不窮。此外，各級部門預算信息公開更多限于年初與年終預決算信息的公開，缺乏長效的過程化監(jiān)督管理。新《預算法》第八十八條規(guī)定了“各級政府財政部門負責監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預算的編制、執(zhí)行”，第九十條規(guī)定“政府各部門負責監(jiān)督檢查所屬各單位的預算執(zhí)行，及時向本級政府財政部門反映本部門預算執(zhí)行情況，依法糾正違法預算的行為”，說明財政部門有權對政府各部門的預算情況進行監(jiān)督，但監(jiān)督的力量依舊是薄弱的，部門預算信息的公開審查權更多落在各政府部門自身當中，有點“既是裁判長又是運動員”意味，這顯然是不合理的。這也從側面反應出預算信息公開缺乏實質性監(jiān)督機制與審查標準。

3 促進基層政府部門預算信息公開的建議

基于上述分析，基層政府部門預算信息公開化最大的瓶頸是缺乏完善的制度安排，主要體現在基層政府各部門信息公開缺乏統一的規(guī)范，容易造成政府與公眾之間信息的不對稱。這種不對稱一方面會使基層部門在信息接收上產生偏差，提高了基層部門的遵從成本，產生了政府行為的外部性，另一方面則影響公眾對信息的理解，削弱公眾監(jiān)督的效率，弱化預算信息公開化的目標要求。所以要從降低政府行為在制度安排中的外部性、弱化委托代理問題兩個方面出發(fā)，提出促進基層政府部門預算信息公開化的建議。

3.1實施有章可循的信息公開條例

信息公開的統一標準和規(guī)范是實現信息公開的必要條件，信息公開的主體部門行動的前提是知道該怎么做。這就需要有一個自上而下的、清晰明確的統一標準進行指導。另一方面，讓參與監(jiān)督的民眾知道政府部門實行信息公開的規(guī)范指導是什么、怎么做，這才能形成有效的民眾監(jiān)督力。所以，應詳細制定各級政府部門預算信息公開的標準和原則，每一級政府部門信息公開的具體內容、格式、時間和范圍等都應該做詳盡說明，做到信息公開有章可循。

3.2實現內容詳實的預算信息公開材料

內容詳實的預算信息公開材料主要包括兩個方面的內容，一是材料公開的完整性，二是材料公開的詳細性。完整性是指每一級的政府部門所公開的部門預算信息材料所包含的報表和附件必須統一完整，各部門對有余缺部分的報表也應當做詳細說明，盡可能豐富預算信息公開的內容。詳細性是指預算信息公開的相關報表的內容應當盡量細化至“項”或到“目”，并對相關金額進行詳細說明。

3.3融入通俗易懂的預算信息公開原則

預算信息公開的目的是實現財政信息的可視化，預算信息公開的很大一個目標要讓公眾看得懂政府部門所公開的預算信息。實現可視化一個重要的途徑是政府所公開的信息通俗易懂，老百姓可以切切實實看得明白。所以，部門預算信息公開應當在盡量詳實的基礎上，充分發(fā)揮部門預算說明材料的作用，在說明材料中對每張報表的作用、收支來源、以及報表中各項資金的使用和增減情況等進行通俗化的解釋說明，而不是像現有說明材料一樣，僅簡單列明資金的總額及增減等情況。

3.4建立多方制約的預算信息公開監(jiān)督機制

預算信息公開監(jiān)督事務繁雜多樣，這就需要一個有效的制約機制對其監(jiān)督權力進行制衡。具體包括以下兩個方面：一是列明各部門的監(jiān)督責任，具體包括部門預算信息是否滿足完整性、詳細性以及及時性等規(guī)范，對不及時公開的責任人以及沒有做好信息公開監(jiān)督的相關責任人施以一定的批評和處分；二是將預算信息公開的質量融入到部門和個人績效考核當中，對個人和部門形成多方面的制約，切實建立起有效的部門預算信息公開監(jiān)督機制。

[1]鄧淑蓮.部門預算透明度：指標、問題與建議[J].中國行政管理，2012(9).

[2、5]姜光寶.政府信息公開視野下的部門預算改革[D].江西財經大學，2013.

[3]廣西財政廳課題組.預算信息公開問題研究[J].經濟研究參考，2011（17）.

[4]廣西壯族自治區(qū)政府信息公開統一平臺[EB/OL].http://xxgk.gxzf.gov.cn.

[6]李郁芳，鄭杰.論政府行為外部性的形成[J].學術研究，2004（06）.

On the Departmental Budget Information Disclosure of Grass-roots Government of Guangxi

YANG Feng-ying

(Guangxi University, Nanning, Guangxi 530005)

Based on the externality of government behavior and moral hazard theory, this paper analyzes the situations of budget information disclosure of governments at all levels (below provincial level) in Guangxi. The results show that the improvement of government budget system and the effectiveness of information transfer can help to promote the budget information disclosure especially positive for those local governments.

grass-roots government of Guangxi; departmental budget; information disclosure

F812.3

A

1674-3083（2016）04-0072-04

2016-07-13

楊鳳英（1992-），女 ，廣西柳州人，在讀碩士研究生。