近代北京城市土地管理制度變遷的影響因素分析及啟示

賈彩彥

(華東政法大學(xué)，上海，201620)

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近代北京城市土地管理制度變遷的影響因素分析及啟示

賈彩彥

(華東政法大學(xué)，上海，201620)

近代北京開始了緩慢的城市化，城市土地管理制度出現(xiàn)了變革。從影響制度變革的因素來看，人口的增長和近代工商業(yè)的發(fā)展確實是制度變革的基礎(chǔ)，但近代工業(yè)發(fā)展不足、相關(guān)制度不完善也阻礙了制度的實施。西方技術(shù)、文化的傳播，主要人物的偏好也是影響因素之一，但傳統(tǒng)行政中心的特質(zhì)、政治權(quán)利結(jié)構(gòu)的變化、中央政府的力量均使北京的變革體現(xiàn)出了自己的特點。

城市土地；管理制度；因素；比較

近代城市化中，不同類型的城市均出現(xiàn)了城市土地管理制度的變革。作為傳統(tǒng)行政中心的古老城市北京，與青島、上海、南通等近代崛起的城市相比，其變革要緩慢得多，也有其獨特性。那么是什么因素影響著這個古老城市的近代變革？對城市的發(fā)展又產(chǎn)生了怎樣的影響？

一、近代北京的城市化及其特點

(一)近代北京的城市化

人口自民國后出現(xiàn)了緩慢增長。清代近代意義上的人口統(tǒng)計，一次是1906-1908年間的人口統(tǒng)計，一次是1909-1911年的人口統(tǒng)計，其中1908年為705604人，1911年為783053人。①從民國1912年起，出現(xiàn)了穩(wěn)定增長。

表1 1912-1927年北京市人口數(shù)

數(shù)據(jù)來源：北京市地方志編纂委員會：《北京志·綜合卷·人口志》，北京出版社2004年版，第23頁。資料來源于歷年內(nèi)外城警察戶口統(tǒng)計。

城市用地規(guī)模擴大。相關(guān)研究表明至1913年北京城的城市核心區(qū)面積約47. 1平方公里 ，城鄉(xiāng)過渡帶面積為35.3平方公里，1913 -1955年間，城市核心區(qū)平均每年向外擴展0. 2平方公里，②盡管緩慢，但也表明城市用地面積的擴張。

(二)近代北京城市化的特點

雖然近代北京有了較為緩慢的城市化的過程，但與其他租借地城市、設(shè)有租界的城市和自開商埠興起的工商城市相比，仍然體現(xiàn)出了不同的特點，這種不同的特點使得它的制度變革也不同于其他城市。

1.工業(yè)化和貿(mào)易不是城市化的主要動力。無論是以南通為代表的自開商埠城市也好，還是以上海為代表的租界、華界并存的通商口岸城市也好，近代工業(yè)的發(fā)展是促進近代城市化的主要動力。在南通，以張謇等為代表的民族資本家對近代農(nóng)工商業(yè)的投資促進了“近代第一城”的崛起；上海的通商開放，吸引了大量的國內(nèi)外投資，例如按照統(tǒng)計1911年，所有的中國企業(yè)——包括外國人的和中國人的，有四分之一以上設(shè)在上海，到了1933年，這一比例上升到將近一半。大量近代工業(yè)企業(yè)的興起與國內(nèi)外貿(mào)易的繁榮使近代上海迅速成為國際大都市；北京作為傳統(tǒng)政治中心，并沒有南通、上海那樣發(fā)展工商業(yè)的優(yōu)越的地理位置，也一直不是通商口岸城市，僅因政治需要設(shè)立了東交民巷使館區(qū)，而這個區(qū)域與它以外的區(qū)域又是相對隔絕自成體系的，因而在受西方文化的沖擊上也相對較小。而且自與之毗鄰的天津成為通商口岸之后，吸引了大量的資金投往天津，北京之前建立在朝貢貿(mào)易基礎(chǔ)上的陸上對外貿(mào)易中心的地位也被天津所取代。北京對外來人口的吸引力主要是其政治文化中心的地位，大量流動人口的構(gòu)成中很大一部分是官吏、教師、學(xué)生及服務(wù)的仆役、車夫等，這種特殊地位，使得北京城的發(fā)展始終與政府的意圖密切相關(guān)。如甲午前政府中守舊勢力的排斥阻礙著城市的轉(zhuǎn)型，甲午尤其是庚子之后，在朝廷上下對“憲政”的籌劃中，城市的近代轉(zhuǎn)型才在城市管理機構(gòu)的變革及一些市政建設(shè)的展開中開始。

2.北京城市的近代化是在政府的主導(dǎo)和推動下自主展開的。以青島為代表的租借地城市，近代由一個小漁村發(fā)展成為近代城市，這種城市化是在當(dāng)局的大力推動下實現(xiàn)的，但由于是由殖民政府主導(dǎo)，故而這種轉(zhuǎn)型幾乎是西方文化的移植。如出于建設(shè)“模范殖民地”的目的，德國進行了一定的資金投入和技術(shù)支持，在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上出臺了一系列土地管理法規(guī)，為青島的后續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，是一種較為徹底的變革。而北京在近代無論是清政府時期，還是北洋政府時期，均為政治中心，是在中央政府的主導(dǎo)和推動下自主緩慢開始城市化和近代化進程的。清末，中央政府在國內(nèi)、外形勢的壓力下開始實行“新政”，對城市的管理也從以稅賦和穩(wěn)定為主轉(zhuǎn)變?yōu)橛幸庾R的改造城市空間、興辦近代市政設(shè)施，北洋政府時期，在政府的支持下，成立了市政公所，并在朱啟鈐的領(lǐng)導(dǎo)下進行了一系列的市政建設(shè)和一些城市規(guī)劃，出臺了一系列包括土地管理法規(guī)在內(nèi)的城市管理法規(guī)，但由于政府的不穩(wěn)定性等原因，使得這種變革帶有不連續(xù)性和不徹底性的特點。

二、近代北京城市土地管理制度的變革

(一)傳統(tǒng)的城市土地管理制度

1.無專門的城市土地管理機構(gòu)。清時期無專門的城市土地管理機構(gòu)，職涉城市土地管理的機構(gòu)主要有：

負責(zé)工程修建的工部營繕清吏司、都水清吏司。凡京師壇廟、宮殿、衙署、城垣、營房等工程的修建，均由營繕?biāo)矩撠?zé)，而河道、溝渠、橋梁、道路等的修建由都水司負責(zé)。

值年河道溝渠處。此機構(gòu)與工部互為協(xié)調(diào)關(guān)系，主要負責(zé)查勘河道溝渠后，交由工部辦理修葺事務(wù)。

督理街道衙門。主要負責(zé)外城各街巷道路的維修，居民修建房屋查勘給照，查核官溝掏挖等事宜。

皇城和宮城的主管機構(gòu)則為內(nèi)務(wù)府，配合國家機構(gòu)進行相關(guān)管理的則是順天府和大興、宛平兩個京縣。

2.主要以稅賦為中心進行管理。中央主管房地交易的部門為戶部，地方又設(shè)布政使進行直接管理，并通過保甲、官牙進行間接管理。在相應(yīng)的規(guī)則上，既有《大清律例》和相關(guān)條例明文規(guī)定相關(guān)規(guī)則，對契稅的繳納、契紙的使用、房牙的職責(zé)作出規(guī)定，也有傳統(tǒng)的民間土地交易習(xí)俗進行約束。并根據(jù)土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的不同，對旗地、民地分設(shè)專門部門進行管理。

在土地契約管理上，設(shè)立了一系列保證契稅征收的制度，契約也開始標(biāo)準(zhǔn)化，雖然民間契約仍在使用，但頒布了標(biāo)準(zhǔn)化的官方契紙，列明需要填明的事項，采用契尾和循環(huán)編號，粘貼于契紙之后；對官牙征收契稅的職責(zé)在示文中列明，如嘉慶時期的示文“凡民間置買田房成交后，該牙眼同填寫官發(fā)契稿，催令依限納稅，如有私相買賣，不經(jīng)該牙，希圖漏稅者，該牙查明稟報，以憑按例究辦。須至稿者?！雹?/p>

實施契約繳稅登記、注銷登記、查驗制度。不僅繳納契稅時進行登記，還對契約進行查驗保證契稅的征收，并實施注銷制度，以備解決產(chǎn)權(quán)糾紛。如一份旗契內(nèi)容：“從前置買此地，原有跟隨紅契，普保(原業(yè)主)在本佐領(lǐng)處驗明原契，采用圖記，所以原契涂銷，存在本佐領(lǐng)處，可以調(diào)查。”這種制度一直到清末都一直存在，如宣統(tǒng)二年(1910年)的一份契約載：“計附蔡姓原買印契一紙，尾全；又上首陳買眉姓杜典印契一紙，尾全；又上上首老典契二紙；又批銷廢典契三紙，共七紙付執(zhí)?！雹?/p>

(二)近代的變革

1.土地管理機構(gòu)逐漸專業(yè)化。北京專門的市政管理直至清末才逐漸開始，城市土地管理被納入市政管理的范疇。在清定都北京時，內(nèi)務(wù)府營造司，負責(zé)宮城的維修，八旗都統(tǒng)衙門負責(zé)內(nèi)城市政工程及房地產(chǎn)管理，外城則由督理街道廳負責(zé)。光緒三十一年(1905)年，清成立內(nèi)、外城巡警總廳，管理官署及民房的規(guī)劃、建造、改良等，但在清政府的風(fēng)雨飄搖中，并沒有進行大規(guī)模的市政改造和建設(shè)。至民國2年(1913年)，外城巡警總廳改為京師警察廳，隸屬于內(nèi)政部，1914年北洋政府又設(shè)立京都市政公所，自此房地的管理由京都市政公所和京師警察廳共同管理，負責(zé)發(fā)給房地轉(zhuǎn)移憑單和房地收用。此種體制一直持續(xù)到1928年北平市政府成立后設(shè)北平市土地局，專業(yè)化的城市土地管理機構(gòu)才確立起來。

2.土地產(chǎn)權(quán)管理憑證逐漸標(biāo)準(zhǔn)化、土地登記制度確立、對土地產(chǎn)權(quán)的交易管理也從直接干預(yù)更多地變?yōu)橐?guī)范交易中介的行為。1914年市政公所設(shè)立后，頒行《京都市政公所發(fā)給房地轉(zhuǎn)移憑單規(guī)則》規(guī)定房地產(chǎn)權(quán)憑證的申領(lǐng)程序及格式，同時頒行了《驗契條例》對契紙進行查驗。在采用近代化的土地測量技術(shù)的基礎(chǔ)上，對土地登記的管理也法制化，不僅設(shè)立了專門的土地登記機構(gòu)，而且于1918年頒布《房地轉(zhuǎn)移登記暫行規(guī)則》，1922年頒行《不動產(chǎn)登記條例》，對土地登記的程序及要求進行了規(guī)定。另外一個明顯的變化是自清末始，對于土地交易的管理更多地體現(xiàn)在對于牙行等土地交易中介行為的規(guī)范性管理上，這也從一個側(cè)面說明土地交易日益頻繁，土地交易開始更多地委托交易中介進行。

3.提出現(xiàn)代房產(chǎn)稅的概念，創(chuàng)設(shè)了房捐。1913年北京政府頒布《劃分國家稅地方稅法(草案)》，草案共5章13條，涉及有印花稅、契稅、房屋稅(房捐)，這是我國歷史上第一次在法律條文中正式采用房屋稅(房產(chǎn)稅)的概念。近代北京正式采用房捐之名征稅是在1927年南京國民政府成立之后，但事實上自1924年用于充作警餉而征收的警捐，由于是以各戶的房屋類型和間數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)進行征收，實質(zhì)相當(dāng)于掛著“警捐”之名的房捐。其征收標(biāo)準(zhǔn)為城區(qū)每戶每年 5-20 元。由于政局動蕩停征后，1927 年 6 月，北洋政府恢復(fù)征收警捐。最初的繳納標(biāo)準(zhǔn)是樓房每間 0.2 元，瓦房 0.1 元，灰房 0.05 元，自產(chǎn)自住者減半。次年三月，市政府將樓房分為三級，每間征收 0.2 元、0.3 元、0.4 元；瓦房分為三級，每間征收 0.1 元、0.2 元、0.3元；灰房分為兩級，每間征收 0.1 元或 0.05 元。自產(chǎn)自住者減半的規(guī)定同時取消。⑤

4.確立土地有償征用制度。近代北京在修建道路時土地的征用，市政公所開始采用的是勸導(dǎo)、倡議大家捐助和適當(dāng)給予補助的集資修路的辦法，1915年京師警察廳制定《北京房地收用暫行章程》，1918年又修訂了《北京房地收用暫行章程》，確立了土地征收的范圍和征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

5.土地使用監(jiān)管制度逐漸確立。1914年的香廠規(guī)劃中，市政公所采用了招標(biāo)的方式對土地進行租讓開發(fā)，頒布了《香廠地畝招標(biāo)簡章》，規(guī)定了對于招標(biāo)地段予以公示的制度，并規(guī)定了招標(biāo)的基本流程、租讓雙方的權(quán)利義務(wù)等。為了保證土地的合理開發(fā)，對于土地租讓后的使用也進行了規(guī)定，包括中標(biāo)人須提交建筑規(guī)劃進行審批、土地開發(fā)的時間及違約的懲處措施、土地的轉(zhuǎn)租等。

6.頒行進行土地價格調(diào)控的相關(guān)制度。在近代北京城市化中，城市土地價格問題并不像其他近代城市，如上海、香港等那樣突出，在民國北洋政府時期，土地方面的稅收仍主要是契稅和以警捐之名征收的房捐，但契稅的征收是為了加強對土地產(chǎn)權(quán)管理和征收田賦之用，并非為了對土地價格進行調(diào)控。至于房捐，其前身本為警捐，是為了解決警察的薪水而設(shè)立的，用途也是用于警餉。不過在市政公所進行市區(qū)改造的實踐中，對于土地的轉(zhuǎn)租價格和土地放領(lǐng)的價格都進行了相應(yīng)的規(guī)定。

在香廠開發(fā)中，市政公所允許土地進行轉(zhuǎn)租，但同時規(guī)定根據(jù)轉(zhuǎn)租時增租價的高低不同，對增足額征收不同比例的注冊費，對于土地轉(zhuǎn)租價起到了一定的調(diào)整作用。而且根據(jù)土地位置，規(guī)定土地放領(lǐng)價格，對不同等級的土地價格起到指導(dǎo)作用。如在1921年規(guī)定“凡毗連使館界各地方”每畝2000元，“凡已連前門大街各街巷”每畝20000元，“凡已修馬路之大街或交通橫街”每畝1500元，“凡已修馬路之街巷”每畝1000元，“凡未修馬路之沖要街巷”每畝800元，“凡未修馬路而不甚沖要之街巷”每畝600元。⑥在這些規(guī)定中，土地的放領(lǐng)價格以位置、基礎(chǔ)設(shè)施的差異而不同，如有無修馬路就成為一項重要的價格基礎(chǔ)。

7.近代意義的土地規(guī)劃的采用。傳統(tǒng)的北京城市規(guī)劃是以皇權(quán)為中心，城市布局是以中軸線為核心的對稱結(jié)構(gòu)，街道整齊規(guī)范，呈棋盤狀，宮城和皇城呈封閉狀位于城市的中心。清末民初，隨著北京城的城市化和工商業(yè)的發(fā)展，一些新的商業(yè)中心自發(fā)地形成，同時對于城市規(guī)劃提出了新的要求。京都市政公所成立后，用近代化的規(guī)劃理論和技術(shù)進行了城市空間形態(tài)的改造，實施了一些局部規(guī)劃。這些基本規(guī)劃包括開辟新的商業(yè)區(qū)、確立新市區(qū)規(guī)劃及開辟城市公共空間等。

三、影響近代北京城市土地管理制度變革因素的分析

近代北京城市土地管理制度出現(xiàn)了從傳統(tǒng)到近代的變革，在歷史的制度變遷中，哪些因素在發(fā)揮著作用？是什么因素促進了變革又是哪些因素阻礙了變革呢？

(一)人口的增長和近代工商業(yè)的發(fā)展是制度變革的基礎(chǔ)，但近代工業(yè)的缺乏使得城市資本積累匱乏，又阻礙了制度的實行和完善

20世紀(jì)初期北京人口的增長和外國商品的涌入，促進了北京商業(yè)的發(fā)展，形成了一些新的商業(yè)中心，舊有的以皇城為核心、內(nèi)外城分割的城市空間結(jié)構(gòu)已不能滿足商業(yè)發(fā)展的需求，客觀上需要打破原有的城市空間布局，進行交通規(guī)劃和新的商業(yè)區(qū)的開辟。如清末的商業(yè)主要集中在外城的前門一帶，1903年位于北京內(nèi)城的王府井東安市場形成就已打破原有的內(nèi)城不得經(jīng)商的禁令和格局；民國之初西單商業(yè)區(qū)形成并成為內(nèi)城最重要的商業(yè)區(qū)。商業(yè)的繁榮需要更為合理的城市規(guī)劃，因而既有新的商業(yè)區(qū)的開辟，如香廠，又有老城改造，如正陽門的改造，在這種變革中，近代化的分區(qū)和規(guī)劃制度及土地征收、交易管理的一些法規(guī)和條例逐漸頒布實施，形成近代化的管理制度。

城市的空間改造和道路等公共設(shè)施的建設(shè)，需要城市財政資金的支持。在20世紀(jì)初的前30年，增加的稅種有30余種，包括有房捐、驗契費等，但主要的財政收入仍是商業(yè)稅收。

表2 1925年京都市政公所收入

數(shù)據(jù)來源：京都市政公所編《市政通告》(1925年)第407頁。

如上表中所述，商業(yè)稅收占到2/3以上，土地出售收入所占比例很低，這也是北京不同于其他近代城市的特點之一。在這些收入中支出除了用于公共工程建設(shè)外，還要用于維持社會治安等公共服務(wù)。至1930年代，北京市的財政收入中最主要的是營業(yè)稅與地契和轉(zhuǎn)讓費，故而財產(chǎn)稅和營業(yè)稅是最主要的財政收入來源，但在營業(yè)稅中主要是妓捐、樂戶捐、戲藝捐、車捐等服務(wù)業(yè)，而這些服務(wù)業(yè)主要的消費者是富裕階層，在當(dāng)時富裕階層較少的情況下，整個財政收入是有限的，因而在城市的整個收入中由于工業(yè)的不發(fā)達，財政資金的積累不足，用于公共工程建設(shè)的資金極為有限。如即使到1931年，北京市的財政支出中用于公共工程的僅占12%，64%用于公共安全。

表3 1931-1932年北京市政府支出

資料來源：史明正：《走向近代化的北京城》，北京大學(xué)出版社1995年版，第49頁。

由于資本積累不足，盡管市政公所在20世紀(jì)初期進行了城市改造和規(guī)劃，也頒行了土地有償征收的相應(yīng)條例，但大規(guī)模的城市規(guī)劃并沒有展開，也阻礙了北京近代化的進程。

(二)政治權(quán)利結(jié)構(gòu)的變化，影響著制度結(jié)構(gòu)的變化

作為政治權(quán)利中心的北京，政治深刻地影響著制度變革。近代的北京經(jīng)歷了義和團運動的沖擊和八國聯(lián)軍的入侵，以及北洋政府的確立。自晚清至北洋政府成立之前，清政府的社會控制力減弱，無暇顧及社會公共領(lǐng)域，政府權(quán)利的弱化為社會力量發(fā)揮作用創(chuàng)造了空間。因而在清末，紳商等在道路、治安等的維護方面發(fā)揮了重要作用，如清皇室外逃期間，北京市的基本秩序的維護是由地方士紳等出面成立的“安民公所”來修葺毀壞的街道、保護人民財產(chǎn)、維持社會治安，清廷也通過進行表彰等鼓勵、引導(dǎo)士紳在道路修建等方面發(fā)揮作用。這個傳統(tǒng)到了北洋政府時期也仍然存在，如前文所述登載于《內(nèi)務(wù)公報》1914第10期的一則《京都市政公所勸導(dǎo)倡修道路公啟并簡章》中就言明：“ 本街富紳巨室一家獨資或數(shù)家合資修理道路不受補助暨捐讓修路用地者，核其捐額達一千元以上即按照褒揚條例咨由內(nèi)務(wù)部呈請大總統(tǒng)給予匾額并金質(zhì)或銀質(zhì)褒章，如捐額不及一千元者另行咨部酌給獎勵?！边@種民間力量的介入在中國歷史上一直存在，士紳是公共事務(wù)的重要參與者，也為政府和民眾所認(rèn)可，實際上在城市管理中一直作為一種非正式力量發(fā)揮著重要作用。在近代南通，以張謇為代表的地方士紳對當(dāng)?shù)氐挠绊懞涂刂埔h大于南通當(dāng)?shù)卣@也是和清末地方政府的弱化有關(guān)的。

隨著北洋政府的成立，中央政府權(quán)力再次集中，對于城市公共領(lǐng)域的控制加強，同時近代工商業(yè)的發(fā)展和人口的增長對于近代交通和城市規(guī)劃的需求，既需要大量的資金支持，又需要專業(yè)的技術(shù)和人才，進行市政建設(shè)管理的機構(gòu)逐步專業(yè)化，職能也逐漸集中于某一機構(gòu)，如建立了市政公所，并頒行條例、法規(guī)進行土地管理，正式的制度也逐漸占了主導(dǎo)地位。

(三)文化、意識形態(tài)的變革，推動了北京城市土地管理制度的變革

明清兩代一直作為帝都的北京，在規(guī)劃之初就是作為皇權(quán)的中心來規(guī)劃的，整個城市規(guī)劃和布局以皇城為中心，城墻的矗立，皇城的基礎(chǔ)設(shè)施的配置、皇城所處的中心位置均圍繞著體現(xiàn)封建等級秩序和維護封建等級秩序的目的而設(shè)計。如張申度所述：“前工業(yè)社會中的封建都城的設(shè)計經(jīng)常是為了達到宇宙和社會的完美和諧，從而證明統(tǒng)治者絕對權(quán)威地位的合理性?！雹叱鞘械目臻g布局既是統(tǒng)治秩序的體現(xiàn)，又是維護封建統(tǒng)治秩序的物質(zhì)保障。

清末以來，民主共和的觀念已經(jīng)廣為傳播并逐漸深入人心，改變了人們的觀念，使人們對皇權(quán)的敬畏和崇拜逐漸變淡，對平民權(quán)利日益關(guān)注。在這樣的背景下，城市空間秩序的改變也更多地體現(xiàn)為平民生活的便利性，如正陽門城門的改造。正陽門位于內(nèi)城九門城垣的正中，“取圣主當(dāng)陽，日至中天，萬國瞻仰”之意，正陽門的正門終年不開，只在皇帝出巡或到天壇、先農(nóng)壇祭祀時才開，行人車馬只能從甕城兩側(cè)的閘門進出入，而閘門“向夕即閉”，至正陽門外京漢、京奉鐵路建成，人流擁擠，正陽門成了內(nèi)外交通的瓶頸，迫切需要改變。若在皇權(quán)森嚴(yán)的社會體系中，標(biāo)志皇家威嚴(yán)和皇帝特權(quán)的城門是不能隨意為平民的方便而改造的，在民主思潮的影響下，朱啟鈐主持對正陽門進行了改造，將從前禁止大眾出入的地方改造成了交通大道。再如，社會公共活動空間的開辟。在20世紀(jì)之前，北京有許多皇家園林專供王公貴族享用，但平民的公共活動多為在定期舉行的廟會期間逛廟會，平時的活動區(qū)域也限于街邊，沒有專門的公共空間以備休閑娛樂。市政公所將前皇家園林和祭壇改造為公園，如社稷壇的開放，將這些以前只有皇帝才能用的場所變?yōu)槠胀ò傩招蓍e娛樂的場所。

可以看到，具有特殊地位的北京城，其近代空間結(jié)構(gòu)的改變是在社會文化、意識形態(tài)發(fā)生變革的背景下推動的。

(四)西方技術(shù)、市政思想的傳播和城市化經(jīng)驗的影響

近代北京城市土地管理制度的變革，是在近代技術(shù)的推動和西方城市管理的示范和西方城市化經(jīng)驗的影響下完成的。

1.專業(yè)化的市政機構(gòu)的組成人員多為專業(yè)化的技術(shù)人才。京都市政公所的組織構(gòu)造按職能分為四個處，下轄若干按專業(yè)職能劃分的科，有會計科、調(diào)查科、建筑檢查科、評估科等。從構(gòu)成人員來看，包括有2-4名工程師，4-8名建筑師，6-12名調(diào)查員等，即已有專業(yè)人才的配置。市政公所的官員很多同時是市政府的官員，這些官員的構(gòu)成相對比較穩(wěn)定。根據(jù)一份1931年的市政府官員的年齡、學(xué)歷等的資料，可以大致反映市政公所官員的構(gòu)成，如下表，在該表中，高中以上學(xué)歷及技術(shù)學(xué)校的人員構(gòu)成比例達到了77%，其中從技術(shù)學(xué)校畢業(yè)的占到了11%，高中以上學(xué)歷的占到了66%，如此高的高學(xué)歷人才的隊伍，對于近代化的土地管理制度的構(gòu)建及土地管理制度的實施奠定了基礎(chǔ)，如土地的勘測、稅收等。同時這些具有高學(xué)歷的人才很多都接受的是西方的教育，包括有建筑等，其中對近代北京的城市管理制度產(chǎn)生重大影響的市政公所的創(chuàng)辦人朱啟鈐，其本人童年時代在法國度過，后來經(jīng)常在日本、法國、英國和美國等國家游歷，對西方的城市建設(shè)和管理耳濡目染，受影響很深。在市政公所編纂的《市政通告》中就經(jīng)常宣傳西方的市政建設(shè)，如在進行大規(guī)模的公園建設(shè)時，就大力宣傳設(shè)立公園是改變不良社會風(fēng)氣的一種好辦法，“只要找一塊清凈寬敞的所在，開辟出來，再能有天然的邱壑，多年的林木，加以人工設(shè)備，專在有益人群的事情上講求講求。只要有了公園以后，市民的精神日見活潑，市民的身體日見健康，便算達到完全目的了?！雹?/p>

表4 1931年市政府官員的學(xué)歷構(gòu)成

資料來源：史明正：《走向近代化的北京城》，北京大學(xué)出版社1995年版第336頁。

2.社會上對西方城市建設(shè)的介紹和近代規(guī)劃思想的傳播。自1920年代以來，社會上出版了大量的譯著和著作介紹西方的市政建設(shè)。如世界書局在20年代末、30年代初編輯出版的ABC叢書中，有不少關(guān)于城市和城市規(guī)劃、建設(shè)和管理方面的研究著作，像楊哲明的《都市論ABC》、 《都市政策ABC》、《市政計劃ABC》、《市政管理ABC》等著作，還有《現(xiàn)代歐美市制大綱》、《市政府與市行政》、董修甲的《市政新論》等，這些著作對于西方市政思想的傳播起到了重要作用。

北平市政府為了促進城市發(fā)展，鼓勵大家關(guān)注城市建設(shè)，創(chuàng)辦了《市政評論》，為一些專業(yè)人士介紹西方的市政開辟了一個平臺。自1920年代以來，大量文章介紹了西方的市政和對中國單個城市發(fā)展的研究與思考，其中關(guān)于當(dāng)時的北京的城市空間發(fā)展方向、北京城門城墻的廢存、城市公共空間的開辟、城市管理等方面都有很多文章討論，還有的制定了《整理北京市計劃書》對于北京的城市規(guī)劃提出了自己的建議。⑨

3.西方技術(shù)的引入與應(yīng)用。近代以來，西方在道路建設(shè)、規(guī)劃、溝渠整理與治污等已經(jīng)有了新的技術(shù)問世并采用，這些技術(shù)在近代北京城市建設(shè)中被引入進來，推動了城市的近代化轉(zhuǎn)變。

道路鋪設(shè)中新技術(shù)和新材料的采用和新設(shè)備的引入。近代以來，北京城市的道路還為土路，而同時期的西方多采用礫石和碎石鋪路技術(shù)。北京的土路，干時塵土飛揚，雨時遍地泥濘，清末清政府官員在西方城市的考察以及近在咫尺的外國使館區(qū)東交民巷的示范，使得他們對西方的城市有了很深的印象，尤其是道路，故而在近代北京的道路改造中，于1904年出現(xiàn)了第一批碎石路。1915年使館區(qū)出現(xiàn)了第一條柏油路后，1920年在南門的西長安街的一段路也出現(xiàn)了柏油路，說明了技術(shù)從西方到北京使館區(qū)到北京商業(yè)區(qū)的擴散。為了鋪設(shè)道路，工務(wù)局從西方國家購買了12輛蒸汽壓路機，并為了道路的維修保養(yǎng)，一直設(shè)有一支維修隊伍。

在新式技術(shù)引進中，相關(guān)配套技術(shù)的引進和制度的實施。新式碎石路鋪就之后，傳統(tǒng)的交通工具窄小木制車輪容易在路面上壓下車轍溝，為此在20年代末的時候曾頒布法令要求車輪必須至少寬達10公分，只允許有橡膠車輪的車行走，禁止生產(chǎn)舊式木制車輪。⑩這個配套制度的實施對于道路的維護起到了顯著的效果。

4.外國使館區(qū)的示范作用。清末東交民巷使館區(qū)的建設(shè)對于近代北京城起到了直接的刺激和示范作用。在這個使館區(qū)，規(guī)劃、建筑和市政建設(shè)均采用了西方的模式，與傳統(tǒng)的北京城區(qū)形成了鮮明的對比。如傅槐隱在《東交民巷》一文中寫道：“和蘭國使館于前清光緒二十六年后，姑創(chuàng)立于東交民巷路南。層樓峻宇，畫棟雕梁，竹木交柯，花草夾道，宛然一歐洲小小公園也?！倍业琅栽O(shè)置電燈，東交民巷的御河也在民國十四年“砌為暗溝，芳草時卉，雜植其上”，各國還分別設(shè)立了郵局、醫(yī)院、消防局等公共服務(wù)設(shè)施，對于國人產(chǎn)生了很強的刺激作用，故而清政府提出“內(nèi)政始于道路”，首先進行了道路改造。

(五)中央政府對北京城市管理制度變革的主導(dǎo)

作為政治中心的北京，中央政府對它的影響要遠大于其他城市，中央政府的主導(dǎo)因素在近代北京制度的變革中起了重大的作用。

一系列近代城市管理體制的確立。清末，主要的統(tǒng)治者不得不進行變革，派員去西方進行考察、學(xué)習(xí)，并實施了一系列變革。在教育體制上，廢科舉、興教育、創(chuàng)辦新式學(xué)校，開設(shè)新的學(xué)科，對于西方文化的傳播和近代技術(shù)人才的培養(yǎng)奠定了基礎(chǔ)；在近代城市管理制度上，北京確立了司法、警察制度。1901年夏，清政府就于步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門設(shè)置了警務(wù)處左右兩翼和警務(wù)公所，旋即改為善后協(xié)巡總局，從此拉開了近代北京城市管理的惟幕。

推行地方自治。清末，各省大臣紛紛請求自治，清政府隨即采取了一系列推行地方自治的措施，先后頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》和《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》。地方自治的主要內(nèi)容之一便是關(guān)于城鎮(zhèn)的建設(shè)和規(guī)劃，而北京作為首都備受關(guān)注，在宣統(tǒng)元年就制定了《京師自治章程》，詳述了關(guān)于城市規(guī)劃、建設(shè)和管理等方面的事宜，推動了北京的城市管理制度的變革。

頒行了一系列的城市土地管理的規(guī)章制度。北洋政府時期，政府專門成立了市政機構(gòu)——市政公所。市政公所成立之后實施了一些城市改造、城市建設(shè)工程，在這個過程中，頒布了一些土地征收、交易管理、規(guī)劃以及建筑管理的規(guī)定。市政公所根據(jù) 1915 年北洋政府公布的《土地征用法》及其 1916 年的修改案，享有征地權(quán)利。1918 年京都市政公所頒布了自行制定的《征地暫行規(guī)定》，規(guī)定市政公所有權(quán)自行征地，并在香廠新市區(qū)的規(guī)劃建設(shè)中具體化為各項規(guī)則，如《標(biāo)租香廠地畝規(guī)則》、《香廠地畝轉(zhuǎn)租注冊規(guī)則》等。還對土地的使用進行管理，如 1913 年 5 月的《京師警察廳呈報建筑規(guī)則》，對于報修房屋等建筑工程，對于新建房屋所應(yīng)遵守的程序，以及違反規(guī)定的處罰辦法等都有相應(yīng)規(guī)定，1915年還訂立了《房基線辦法》并由測繪?？茰y定詳圖；在道路建設(shè)中，頒布了《京都市房基線施行規(guī)則》標(biāo)注了房屋翻造時沿街建筑物的高度和臨街后退等標(biāo)準(zhǔn)，對建筑物和土地的使用進行管理。

北京相對于其他近代城市是比較特殊的，它不是自發(fā)地由下而上地進行的變革，而是政府推動下進行的，并通過相關(guān)制度、法規(guī)的頒布在實施中具體確立了基本規(guī)則。

(六)主要人物偏好的影響

如同張謇之于南通、莊士敦之于威海、單威廉之于青島，北京的近代變革也與朱啟鈐密不可分?？梢哉f，近代北京土地管理制度的變革及城市建設(shè)幾乎離不開朱啟鈐，其個人的偏好影響了制度的變革。

既有傳統(tǒng)文化的約束又接受了西方文化的特點使得朱啟鈐的城市規(guī)劃、建設(shè)等思想具有兼具傳統(tǒng)和近代的特點。傳統(tǒng)文化背景下成長起來的朱啟鈐，同當(dāng)時的開明、有遠見的一些有志之士一樣，同樣能夠去學(xué)習(xí)西方的文化。他主政的市政公所，從文化宣傳到條文規(guī)章，均使得北京的變革呈現(xiàn)出自己的路徑和特點。

設(shè)計專業(yè)化的市政機構(gòu)。1913 年朱啟鈐任內(nèi)務(wù)總長，主持起草了《京都市政條例》，經(jīng)國務(wù)會議同意設(shè)立京都市政公所，市政公所仿照西方市政廳的組織形式，按專業(yè)分處分科，起到了技術(shù)、制度支撐作用。

注重法規(guī)、制度的相互配套。朱啟鈐不僅通過專門的刊物對市政措施進行宣傳，介紹西方的市政思想，而且通過頒布一系列規(guī)章作為實際土地開發(fā)中的標(biāo)準(zhǔn)，還頒布了相應(yīng)的衛(wèi)生、建筑等管理條例，來實施區(qū)域規(guī)劃。

在城市改造中，既注重傳統(tǒng)文化的保留，又能夠打破皇權(quán)思想的限制。在城市改造中，不僅對皇城的城門進行了改造，而且開放皇家園林作為公共空間，但他又沒有徹底摒棄傳統(tǒng)，如創(chuàng)立了專門進行古代建筑研究的營造學(xué)社，樹立了保護文物的觀念，一直到50年代初期，人民政府計劃擴建天安門廣場，修建人民英雄紀(jì)念碑。周總理指示有關(guān)部門征求朱啟鈐意見，他提出的意見中仍非常注重對傳統(tǒng)的保護:天安門廣場周圍，不要修高于天安門城樓的建筑；擴建廣場，移動華表時，要注意保護；特別是西邊的那座華表，庚子時被打壞過，底座有鋼箍，移動時要注意；廣場上東西兩面的“三座門”盡量不拆，東西“三座門”之間南面的花墻是當(dāng)初(約民國2年)為了與東交民巷外國的練兵場隔絕，經(jīng)他之手，在改建新華門的同時修建的，并非古跡，可以拆除。

(七)古老、傳統(tǒng)城市的特質(zhì)制約著制度的變革

作為古老的都城，北京兼具政治、經(jīng)濟和文化中心，既有地方政府機構(gòu)又有中央政府機構(gòu)，受到中央政府的很強的控制，缺少自由變革的空間。在近代南通，以張謇為首的地方精英領(lǐng)導(dǎo)和推動的制度變革和當(dāng)?shù)氐娜跽窍嚓P(guān)的，而北京盡管自進入近代以來就已有西方文化的傳播，但直到清政府決定實施變革以求存，近代化的市政建設(shè)才逐漸起步。古老的皇城處于天子腳下，傳統(tǒng)的文化、神圣的君權(quán)、大批有著根深蒂固的傳統(tǒng)文化觀念的官僚都成為近代文化傳播過程中的阻力，阻撓著近代技術(shù)的傳播。從世界范圍來看，古老的歐洲和近代北京類似，盡管一些技術(shù)是在歐洲發(fā)明，但確是在年輕的美國得到了推廣，如公共馬車。而美國近代城市的發(fā)展卻相對徹底，不僅體現(xiàn)在城市空間的發(fā)展還有人民生活的普遍改善上，如19世紀(jì)初的芝加哥還是一個“邊疆性質(zhì)的貿(mào)易小鎮(zhèn)，僅有一些木質(zhì)建筑物，幾條泥濘道路和幾十戶居民”，至20世紀(jì)初“芝加哥已是一個擁有150萬人口的城市，它的供水工程每天能向居民抽送5億加侖的水，它的污水排放管道總長1500多英里……占地2200多英畝的城市公園和擁有30萬冊藏書的公共圖書館為市民們提供了休閑場所和自我完善的工具。”沒有了歷史包袱的制約，近代美國城市更多地是新城市的建設(shè)。因而受傳統(tǒng)制約較重的、中央政府控制嚴(yán)密的古老的都城在轉(zhuǎn)型中面臨的約束就多。

(八)相應(yīng)配套制度的缺乏也阻礙了制度的變革

近代化的城市土地管理制度的變革，甚至是城市近代化的變革，很多都是在市政公所的主導(dǎo)下逐漸開始的，市政公所也相繼制定了一些規(guī)章制度，如《征地暫行規(guī)定》、《房地轉(zhuǎn)移登記暫行規(guī)則》、《香廠地畝招標(biāo)簡章》、《標(biāo)租香廠地畝規(guī)則》、《市政公所標(biāo)租地畝投標(biāo)開標(biāo)細則》、《香廠地畝轉(zhuǎn)租注冊規(guī)則》和《承領(lǐng)公地及房基線余地規(guī)則》等，這些規(guī)則的制定保證了市政公所主導(dǎo)的城市建設(shè)的展開，但是從城市的法規(guī)條例的層面，沒有配套的法規(guī)，也沒有長遠的規(guī)劃和統(tǒng)一的公共政策。

在城市改造中，為了保證土地開發(fā)的順利進行，市政公所也請求北洋政府通過了《土地征用法》，并以此制定了《征地暫行規(guī)定》，從法規(guī)層面上對于征地的范圍、征地補償標(biāo)準(zhǔn)等進行了規(guī)定，但是在土地規(guī)劃等方面，沒有相應(yīng)的法規(guī)，也沒有長遠的城市規(guī)劃，這樣就會使得制度的實施可能會因機構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)者的變革而難以持續(xù)，在近代之初的北京的城市規(guī)劃中，較大規(guī)模的規(guī)劃就是香廠地區(qū)的規(guī)劃。

配套、統(tǒng)一的公共政策的缺乏。城市所進行的改造和建設(shè)中，需要的財政資金沒有一個有保障的渠道。在財政支持上，近代的其他城市有的主要是依賴于土地售賣和土地稅收，如青島，通過土地優(yōu)先購買和土地稅收政策為土地制度的變革奠定了基礎(chǔ)；近代南通依賴于較為發(fā)達的工業(yè)基礎(chǔ)提供了財政支持，而北京近代工業(yè)基礎(chǔ)缺乏，城市土地稅收不足，城市財政資金很大部分用于社會服務(wù)和維持治安，使得資金的匱乏成為阻礙制度實施的因素之一。

四、比較與啟示

(一)簡單的比較

近代北京與租借地城市青島、自開商埠城市南通以及租界、華界并存的城市上海相比，其變革要緩慢得多。相對于其他幾個城市在近代的迅速崛起，北京反而相對衰退了。

從影響制度變革的因素來看，近代南通和上海的土地制度的變遷根本上是近代工業(yè)的發(fā)展促進了城市化，城市規(guī)模的擴張和城市問題產(chǎn)生了制度變革的強烈需求，從而帶來了制度變革的發(fā)生。青島在德租借之前是個小漁村，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，德當(dāng)局基于青島優(yōu)良的地理環(huán)境和想要樹立德國“樣板殖民地”的考慮，從政府層面進行了制度設(shè)計，在確定制度的框架內(nèi)發(fā)展工業(yè)、建立城市土地供應(yīng)、使用管理、土地稅收等制度，使得青島迅速發(fā)展起來，并有效防止了土地投機行為，它的制度變遷的發(fā)生靠的是政府的有力推動。而北京雖然也是在政府的推動下，開始了近代土地的局部規(guī)劃、土地使用的管理，但北京面臨的是傳統(tǒng)行政中心的轉(zhuǎn)型問題。不同于青島的從無到有的新城的建設(shè)，北京要面臨著更多的文化約束、舊有制度的阻礙、中央政府的偏好和統(tǒng)治穩(wěn)定性的約束，在近代工業(yè)比較薄弱的情況下，工業(yè)化帶動的城市化相對有限，沒有產(chǎn)生城市的迅速擴張而帶來的強烈的土地制度變革的需求，因而需求和供給的約束使得以北京為代表的傳統(tǒng)行政中心城市的變革顯得較為緩慢和不徹底。同時，盡管近代西方文化和技術(shù)的傳播，均影響了這些城市的近代變遷，但青島是德當(dāng)局的控制之下，通過強有力的文化的傳播進行推動和予以制度設(shè)計上的保障，上海的租界在西方人的管理下引入了西方的制度并直接對華界起了示范作用，南通地方政府控制力較弱，給以張謇為代表的精英階層實施制度變革提供了空間，雖然在北京也有類似于上海的租界一樣的使館區(qū)的存在，但由于中央政府層面對西方的警惕和限制，其影響是十分有限的，如意大利公使回憶認(rèn)為北京使館區(qū)：“一個外交官的山中城堡。對于婦女和孩子來說，如果只從衛(wèi)生的觀點看，這是件好事。但是大部分外交官在他們生活的這個國家內(nèi)，處于孤立狀態(tài)，……”。

因而府的穩(wěn)定性和控制力的強弱不同，變革的結(jié)果也不同，德當(dāng)局完全控制了青島并在強有力的推動下迅速實現(xiàn)了非正式制度層面的文化和正式制度層面的法律規(guī)章等的變革，而晚期的清政府本身孱弱，對北京變革的推動有限。且北京是一直未開埠的內(nèi)陸城市，城市化相對也較慢，沒有形成強烈的制度變革的訴求。

(二)啟示

近代工商業(yè)的發(fā)展是影響城市制度變革的主要因素，北京與其他城市相比變革緩慢的一個主要因素便是近代工業(yè)發(fā)展的薄弱，減少了城市土地管理制度變革的訴求，也不能為城市的有關(guān)制度的實施提供可持續(xù)的財政支持。同時，盡管強有力的政府是推動制度變革的主要力量，但在經(jīng)濟發(fā)展薄弱，政府財政匱乏時，社會力量的參與和資金的補充會成為變革實施的重要因素，因而需要給予社會力量發(fā)展和參與的空間。

注釋：

① 周進：《北京人口與城市變遷(1853-1953)》，中國社科院2011年博士學(xué)位論文，第14頁，24頁。

② 方修琦等：《近百年來北京城市空間擴展與城鄉(xiāng)過渡帶演變》，《城市規(guī)劃》2002年第4期，第57頁。

③ 張小林：《清代北京地區(qū)民房買賣管理政策研究》，《北京古都風(fēng)貌與時代氣息研討會論文集》，第392頁。

④ 曹伊清：《法制現(xiàn)代化視野中的清末房地產(chǎn)契證制度》，南京師范大學(xué)博士學(xué)位論文2006年，第39頁。

⑤ 唐博：《清末民國北京城市住宅房地產(chǎn)研究1900——1949》，中國人民大學(xué)2009年度博士論文，第142頁。

⑥ 北京市地方志編纂委員會：《北京志·市政卷·房地產(chǎn)志》，北京出版社2000年版，第304頁。

⑦ 張申度為斯坦因哈德所著的《中國帝制時代的城市規(guī)劃》所寫的書評，載于《亞洲研究雜志》第51卷第2期(1992年5月)第393頁。

⑧ 《市政通告》第2卷(1914年)，第9～10頁。

⑨ 張武：《整理北京市計劃書》，《市政月刊》，民國十七年(1927年)第3期。

⑩ 史明正：《走向近代化的北京城》，北京大學(xué)出版社1995年版，第84頁。

[責(zé)任編輯：申鳳敏]

國家社會科學(xué)基金項目“近代中國城市化中城市土地管理制度的構(gòu)建及思想演變”(10CJL005)。

賈彩彥，經(jīng)濟學(xué)博士，華東政法大學(xué)商學(xué)院副教授，主要研究方向：城市經(jīng)濟，經(jīng)濟史。

F092.6

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1002-6924(2016)11-145-153