基于PPP模式的地下綜合管廊項目合同柔性問題

汪 霄，高申遠(yuǎn)

(南京工業(yè)大學(xué) 土木工程學(xué)院， 江蘇 南京 211816)

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基于PPP模式的地下綜合管廊項目合同柔性問題

汪 霄，高申遠(yuǎn)

(南京工業(yè)大學(xué) 土木工程學(xué)院， 江蘇 南京 211816)

以PPP模式推進地下綜合管廊建設(shè)成為現(xiàn)階段城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱點，但在我國關(guān)于地下空間權(quán)屬的相關(guān)頂層設(shè)計尚不完善，綜合管廊項目收費機制缺失帶來的不確定性成為了推進PPP模式在地下綜合管廊建設(shè)中應(yīng)用的重大障礙。本文將合同柔性的概念引入地下綜合管廊PPP項目的實施過程，介紹了合同柔性在建設(shè)工程領(lǐng)域的研究成果，闡述了綜合管廊PPP項目采購階段實現(xiàn)合同柔性的合作環(huán)境、運作方式、合同框架等基礎(chǔ)條件，對地下綜合管廊PPP項目的合同柔性重點政府補貼機制提出了激勵性、保障性和動態(tài)可調(diào)性的設(shè)計原則，建議現(xiàn)階段通過設(shè)計建設(shè)與運營相分離的政府補貼機制來提高地下綜合管廊PPP項目隨市場變化的調(diào)節(jié)能力。

地下綜合管廊； PPP； 合同柔性； 政府補貼

地下綜合管廊是一種可以容納給排水、電力、通信、燃?xì)獾榷喾N管線于一體的市政基礎(chǔ)設(shè)施，是城市地下管道的綜合走廊。與發(fā)達國家和地區(qū)相比，我國地下綜合管廊的建設(shè)才剛剛起步，進入2014年之后，相關(guān)政策密集出臺并不斷加碼，同時隨著國內(nèi)政府和社會資本合作(PPP)模式在各領(lǐng)域的推廣，PPP模式與地下綜合管廊的結(jié)合將成為推進我國地下空間開發(fā)的新著力點。將PPP模式應(yīng)用于綜合管廊的建設(shè)需要考慮兩者各自的特點和適應(yīng)性，更需要從合同管理的角度來保障項目的順利運行。本文試著從合同柔性的視角，解決綜合管廊PPP項目收費機制缺失在特許經(jīng)營期內(nèi)帶來的不確定性問題，推進PPP模式在綜合管廊建設(shè)中的應(yīng)用。

1 PPP模式在地下綜合管廊項目中的適用性分析

1.1 地下綜合管廊的投融資特點

(1)間接經(jīng)濟效益明顯。綜合管廊隔絕了其內(nèi)管線與土壤、水的直接接觸，大大延長了管線的使用壽命，使得管線的擴容和維修更加便捷經(jīng)濟，能有效避免對地面進行反復(fù)開挖所造成的經(jīng)濟損失。綜合管廊建設(shè)能有效保證淺層地下空間的集約開發(fā)，使得周邊土地和建筑物的價值增值。以珠海橫琴建設(shè)的33.4 km的地下綜合管廊為例，總投資約為20億元，通過集約建設(shè)而節(jié)約出的40多萬m2的土地所創(chuàng)造的經(jīng)濟效益超過80億元。

(2)社會、環(huán)境效益顯著。綜合管廊被稱為城市的“生命線”，能有效預(yù)防管線漏水、爆炸等事故，增強城市的防災(zāi)抗災(zāi)能力，保障社會效益。對于城市環(huán)境，綜合管廊將城市復(fù)雜的管線系統(tǒng)納入其中，進行統(tǒng)一的運營和維護，能有效減少“井蓋吃人”、“馬路拉鏈”、“空中蜘蛛網(wǎng)”等事件的發(fā)生，提升道路美觀，改善城市形象。

(3)短期投資大運營費用高。據(jù)測算綜合管廊的建筑安裝費和設(shè)備購置費約為8000萬元/km，廊內(nèi)管線的鋪設(shè)費用為4000萬元/km，不考慮綜合管廊的外部收益，其鋪設(shè)成本比傳統(tǒng)管線直埋方式高出近一倍。綜合管廊建成后所需的人工、設(shè)備更新、水、電等運行維護費用，同樣是一筆不容忽視的費用。

(4)收費機制缺失投資回收難。綜合管廊建成后其直接的受益者為各類管線單位，而間接受益者是享受管線服務(wù)的單位和居民，乃至整個城市。但我國對地下空間開發(fā)利用的權(quán)屬、責(zé)任等在法律層面尚不明確，無法建立從受益終端獲取管廊建設(shè)成本和收益的收費機制。國內(nèi)已建成的綜合管廊項目中有少數(shù)制定了收費策略，以原先管線直埋的成本收取入廊費，以管線在綜合管廊中所占空間收取運營維護費，但收取的費用僅夠維持日常運營或彌補很小一部分的建設(shè)投資，表1為國內(nèi)部分地下綜合管廊收費情況統(tǒng)計。

表1 國內(nèi)部分地下綜合管廊收費情況表

1.2 PPP模式在綜合管廊項目中的應(yīng)用

1.2.1 關(guān)于PPP、地下綜合管廊的述評

PPP(Public Private Partnership)模式直譯為公私伙伴關(guān)系，在我國被稱作政府與社會資本合作，是一種交易雙方通過建立長期的伙伴關(guān)系，實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給方式，國內(nèi)外的研究主要集中在PPP模式的定義、關(guān)鍵成功因素、風(fēng)險管理、績效管理等方面，而我國現(xiàn)階段已進入了PPP模式的操作期，在實踐中改進相關(guān)理論。關(guān)于綜合管廊的研究則集中在管廊建設(shè)的必要性、技術(shù)規(guī)范、融資模式、管理方法等方面，而從合同管理角度對PPP模式在綜合管廊開發(fā)中的應(yīng)用的研究相對匱乏。

1.2.2 PPP模式在綜合管廊項目中的優(yōu)勢

應(yīng)用PPP模式能較好地解決綜合管廊開發(fā)中融資渠道、風(fēng)險分擔(dān)和運營效率三方面的問題。第一，拓寬融資渠道，為社會資本提供了進入綜合管廊建設(shè)的途徑，緩解了地方政府在國家宏觀經(jīng)濟下行和地方政府債務(wù)泛濫下的財政壓力；第二，優(yōu)化項目風(fēng)險，合理轉(zhuǎn)移部分原本由政府承擔(dān)的風(fēng)險至社會資本，讓雙方承擔(dān)自己最有能力控制的風(fēng)險并使得總體風(fēng)險最小化；第三，提高運營效率，PPP模式本質(zhì)上是一種高效的資源配置的方式，政府和社會資本雙方通過合理分配風(fēng)險來提高公共產(chǎn)品或服務(wù)供給效率，最大化綜合管廊的建設(shè)效益。

1.3 政策支持下采用PPP模式的必然性

綜合管廊項目的規(guī)劃具有超前性且收費機制缺失，相較于地鐵、橋梁、公路等具有較好現(xiàn)金流的經(jīng)營性項目，社會資本在綜合管廊項目中的投資回報充滿不確定性，使得進入綜合管廊建設(shè)的社會資本將相對有限，但是綜合管廊建設(shè)的綜合效益突出，所以相關(guān)支持政策不斷出臺。財建[2014]839號文中指出中央財政對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補助；財金[2015]158號文中明確對中央財政PPP示范項目中的新建項目，財政部將在項目完成采購確定社會資本合作方后，按照項目投資規(guī)模給予一定獎勵。綜合PPP模式本身的資源配置優(yōu)勢和政策支持的背景，PPP模式仍是。目前推進綜合管廊建設(shè)最有效的途徑

2 合同柔性在地下綜合管廊PPP項目中的應(yīng)用

2.1 建設(shè)工程項目合同柔性化的趨勢

隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，交易的內(nèi)涵不斷擴大，合同標(biāo)的、質(zhì)量、價款形式等內(nèi)容越發(fā)復(fù)雜，通過訂立不可更改的硬性條款以杜絕事后機會主義的剛性合同已無法適應(yīng)日益復(fù)雜化的交易。Mandelbaum[1]將柔性定義為系統(tǒng)有效地響應(yīng)環(huán)境變化的能力，即應(yīng)對外部環(huán)境不確定性的工具。建設(shè)工程項目因其投資大、周期長、技術(shù)復(fù)雜等特點具有較多的不確定性，Carlos[2]將柔性的概念引入工程項目管理領(lǐng)域，提出合同柔性能對不確定性進行快速反應(yīng)并拓展項目的策略空間，是一種潛在的契約策略。嚴(yán)玲等[3]在考慮項目交易屬性的基礎(chǔ)上，將合同柔性分為合同條款柔性和合同執(zhí)行過程柔性。本文中的合同柔性是指合同條款能快速且經(jīng)濟地應(yīng)對項目不確定性，給予項目后期調(diào)整和價值增值的空間，提高項目績效。合同柔性概念的引入為推進綜合管廊PPP項目的實施提供了新的視角。

2.2 合同柔性核心要素的介紹

國內(nèi)外大量文獻都討論了合同柔性對提升項目績效的作用，但對建設(shè)工程項目中合同柔性的要素并未形成統(tǒng)一的結(jié)論。Steven、Levin[4,5]等認(rèn)為合同柔性主要體現(xiàn)在價格柔性上，指出可調(diào)節(jié)的價格機制能給承包商帶去動態(tài)激勵。杜亞靈等[6]對合同柔性進行了概括，主要包含價格柔性、合同中的重新談判機制、爭議解決機制、激勵機制四個方面。馮珂等[7]基于案例分析了中國PPP項目特許權(quán)協(xié)議，提出了在PPP項目中七種動態(tài)調(diào)節(jié)措施：政府補貼機制、收益分配機制、價格調(diào)整機制、特許期調(diào)整機制、退出機制、再談判機制和再融資機制。文獻中對于合同柔性的表現(xiàn)形式雖然各不相同，但其本質(zhì)都是通過前期合同條款的設(shè)計為項目后期不確定性的處理留下空間。

2.3 合同柔性應(yīng)對不確定性的作用機理

合同柔性通過以下三種途徑發(fā)揮效用。第一，使項目參與方能以較低的成本對外部的不確定性進行快速反應(yīng)；第二，通過在合同中設(shè)計關(guān)于產(chǎn)品或服務(wù)的價格、特許經(jīng)營期限、補貼等的動態(tài)調(diào)整條款，起到激勵作用；第三，賦予不完備合同再談判的能力，擴展策略空間以實現(xiàn)項目的價值增值。PPP項目涉及的利益關(guān)系更加復(fù)雜且具有長期合作特征，決策時所依據(jù)的信息再完備，處理工具再先進，在特許經(jīng)營期中仍會受到外部不確定性的影響。分析大量失敗的PPP項目，其合同中對于后期不確定性的處理條款過于簡單和剛性，未給項目留出事后調(diào)整的余地，所以合同柔性在PPP項目中具有更廣闊的應(yīng)用空間。

2.4 綜合管廊PPP項目中合同柔性點分析

英法等歐洲國家、日本、臺灣等地相關(guān)頂層設(shè)計相對完善，把綜合管廊作為公共物品，法律中明確了管廊建設(shè)運營費用的分擔(dān)原則和計算方法，財政資金起主導(dǎo)作用，綜合管廊的建設(shè)并不以盈利為目的(見表2)。在我國的綜合管廊PPP項目中，政府方追求管廊建設(shè)帶來的正外部性效益，社會資本方追求的是經(jīng)濟利益，而國內(nèi)的綜合管廊項目卻由于頂層設(shè)計不完善缺少保障項目收益的收費機制，為項目配置土地等可經(jīng)營性資源在法律上存在障礙，國辦發(fā)[2015]61號文中指出“在地下綜合管廊運營初期不能通過收費彌補成本的，地方人民政府視情給予必要的財政補貼”，所以地下綜合管廊PPP項目合同柔性應(yīng)注重設(shè)計柔性的政府補貼機制，解決建設(shè)運營過程中項目回報有限性和社會資本逐利性的矛盾，增強社會資本進入綜合管廊項目的信心。

表2 歐洲、日本、臺灣等綜合管廊建設(shè)運營費用來源

3 采購階段地下綜合管廊PPP項目合同柔性注入的條件

3.1 營造透明、公平、信任的合作環(huán)境

PPP項目合同柔性的注入應(yīng)選擇在項目采購階段，此時能以最低的簽約成本最大化合同柔性的效用。合同柔性的注入依賴于項目參與方之間的信任，交易雙方若缺乏初始信任，則傾向于簽訂剛性的合同，以較高的締約成本來彌補事后機會主義可能導(dǎo)致的損失，初始信任對于柔性合同的形成具有顯著的正向影響[8]。項目參與方應(yīng)致力于構(gòu)建透明、公平、信任的合作環(huán)境，政府方應(yīng)對管廊項目進行充分的物有所值和財政承受能力論證，保證綜合管廊項目采用PPP模式的可行性，重視資格預(yù)審，建立交易雙方的初始信任。社會資本方應(yīng)根據(jù)自身在管廊項目中融資、建設(shè)、運營的實際能力參與采購，雙方要做到有能力兌現(xiàn)自己的承諾。

3.2 構(gòu)建長期、伙伴式的PPP運作方式

長期、伙伴式的PPP運作方式是實現(xiàn)綜合管廊PPP項目合同柔性的基礎(chǔ)，具體內(nèi)容包括：第一，項目公司應(yīng)由社會資本、政府、管線單位共同組成，公司股權(quán)主要由社會資本占有，政府可以象征性地參股而擁有項目涉及公共利益時決策的一票否決權(quán)，管線單位的參與能幫助條塊分割管理下的各方利益協(xié)調(diào)問題，有利于管廊建成后管線入廊和維護費用分擔(dān)問題的解決；第二，明確產(chǎn)權(quán)歸屬，政府擁有綜合管廊的產(chǎn)權(quán)，項目公司與政府簽訂特許經(jīng)營協(xié)議獲得經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，通過使用者付費加財政補貼來收回投資獲取合理收益。第三，項目公司負(fù)責(zé)管廊的設(shè)計、建設(shè)、運營一體化管理，可以在管廊建成后對運營維護服務(wù)進行外包，發(fā)揮社會資本的資源配置優(yōu)勢。政府應(yīng)履行監(jiān)管和績效考核的責(zé)任，合作期滿后項目設(shè)施無償提交給政府指定機構(gòu)。

圖1 地下綜合管廊PPP模式結(jié)構(gòu)

3.3 權(quán)衡法律框架的剛性與項目不確定性的柔性

簽訂剛性合同減少了事后討價還價的交易成本但卻需要較高的事前交易成本，柔性合同在簽訂時事前交易成本較低，但較多的談判和調(diào)整會增加事后的交易成本，所以一份成功的PPP合同應(yīng)該找到剛性和柔性的均衡點，使總的交易成本最小。綜合管廊PPP項目中的合同剛性表現(xiàn)為現(xiàn)行法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、合同指南為基礎(chǔ)的合同框架，例如管廊建設(shè)的質(zhì)量和數(shù)量要滿足技術(shù)規(guī)范的強制性要求，政府的補貼要經(jīng)過財政承受能力論證的評估，項目采購形式和程序不能違反政府采購相關(guān)的法律等。合同柔性部分則主要集中在如何通過設(shè)計合理的政府補貼機制提高交易雙方長期的合作效率，同時也應(yīng)涉及到特許經(jīng)營期中的爭議解決和社會資本的退出問題。

圖2 合同柔性程度與交易成本

4 地下綜合管廊PPP項目政府補貼機制的柔性化改進

4.1 政府補貼機制的柔性設(shè)計原則

合同柔性包括合同條款的柔性和基于再談判的柔性，體現(xiàn)在項目中雙方具有一致方向、共同利益，但在項目前期階段又無法預(yù)測的商業(yè)部分。綜合管廊PPP項目中的政府補貼機制的設(shè)計應(yīng)遵循以下原則：第一，激勵性原則，條款的設(shè)計能激勵社會資本不斷創(chuàng)新管理和技術(shù)，降低項目的建設(shè)運營成本，提高項目的運行效率；第二，保障性原則，起到參與約束和收益規(guī)制的作用，即政府的補貼應(yīng)能讓社會資本有獲得合理預(yù)期收益的同時又能防止社會資本獲得超額的收益，保障綜合管廊建設(shè)的公共利益；第三，動態(tài)可調(diào)原則，在特許經(jīng)營期內(nèi)政府補貼應(yīng)能根據(jù)物價、基準(zhǔn)利率和項目績效進行動態(tài)調(diào)整，具有隨市場動態(tài)可調(diào)的能力。

4.2 現(xiàn)行政府補貼方式的柔性不足

在財政部下發(fā)財金[2015]21號文中，規(guī)定了可行性缺口補助模式的計算公式，并要求確保合同內(nèi)容與財政承受能力論證保持一致。公式中的合理利潤率以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準(zhǔn)，結(jié)合不同付費方式和風(fēng)險確定，年度折現(xiàn)率參照補貼發(fā)生年份同期地方政府債券收益率確定， 財政運營補貼周期可理解為特許經(jīng)營期。在公式的設(shè)定中，綜合管廊的建設(shè)投資在特許經(jīng)營期內(nèi)隨著每年的運營一起進行補貼，過長的建設(shè)投資回報周期將增加項目的不確定性，影響社會資本參與管廊項目的積極性。其次，公式中雖然通過合理利潤率和年度折現(xiàn)率給予了社會資本取得合理收益的預(yù)期，但公式本質(zhì)卻類似于成本加成合同，對社會資本缺乏必要的激勵性。所以這樣的政府補貼方式在地下綜合管廊PPP項目中剛性有余而柔性不足。

在綜合管廊項目中理想的政府補貼方式應(yīng)將建設(shè)和運營兩階段進行分開補貼，在較短的時間內(nèi)完成對項目全部建設(shè)成本的補貼，運營成本則在特許經(jīng)營期內(nèi)逐年補貼。項目全部建設(shè)成本的定價機制應(yīng)帶有一定激勵性，如約定實際建設(shè)費用與中標(biāo)價相差一定百分比之內(nèi)，項目全部建設(shè)成本按中標(biāo)價取值，超出百分比之外的，超出部分應(yīng)在合同中約定分享或分擔(dān)方式。根據(jù)規(guī)制經(jīng)濟學(xué)的研究，政府對于綜合管廊運營成本的補貼應(yīng)該在最優(yōu)激勵和最少信息租金之間取得某種平衡。政府既要激勵項目公司在運營過程中提高效率又要防止項目公司隱瞞真實的年度運營成本獲得過多的信息租金，由此特許經(jīng)營期中運營費用的補貼可以以一個固定的轉(zhuǎn)移支付加上可變的線性成本分擔(dān)方案完成?？勺儾糠质琼椖抗竟嫉念A(yù)期成本和政府績效考核實際成本之間差額的一個百分比，項目公司公布的預(yù)期成本越高，補償?shù)谋壤降汀?/p>

4.4 政府補貼機制中的再談判柔性

合同是天然不完備的，事前合同柔性條款的設(shè)計也無法確保應(yīng)對所有項目后期的不確定性，所以有必要在政府補貼機制中設(shè)置交易雙方再談判的條款，一旦遇到原先合同條款調(diào)整范圍外的不確定性時應(yīng)及時觸發(fā)，調(diào)整政府補貼形式和數(shù)量。隨著地下綜合管廊建設(shè)的規(guī)模化，擴容管線的入廊和社會資本不斷創(chuàng)新管理、技術(shù)，項目公司可能獲取超額收益，或者綜合管廊項目遭遇其他不確定性以致現(xiàn)金流困難，均無法通過原先約定的政府補貼機制中的柔性條款進行調(diào)整，此時應(yīng)觸發(fā)再談判條款，交易雙方重新約定政府補貼條款中各自的權(quán)利和義務(wù)，避免公共利益的損害。

5 結(jié) 語

PPP模式在地下綜合管廊建設(shè)中的應(yīng)用有其優(yōu)越性和必要性，但政府和社會資本應(yīng)從合同柔性的視角進行政府補貼機制的設(shè)計，保證項目的成功實施。隨著頂層設(shè)計的逐步完善，最終綜合管廊項目的建設(shè)運營成本應(yīng)該納入相關(guān)管線單位的產(chǎn)品和服務(wù)中，向受益終端收取費用。此時綜合管廊PPP項目合同柔性的重點應(yīng)該由政府補貼轉(zhuǎn)向特許經(jīng)營期中的爭議解決和社會資本退出等問題。

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Contract Flexibility Problem in Utility Tunnel Based on the PPP Model

WANGXiao,GAOShen-yuan

(College of Civil Engineering, Nanjing Tech University, Nanjing 211816, China)

Using PPP model in the construction of utility tunnel is becoming a hot spot of current city municipal infrastructure construction, but the related top-level design about underground space ownership in our country is not yet perfect and the uncertainty caused by the lack of charge mechanism is still the great obstacle for promoting the application of PPP model in construction of utility tunnel. This paper introduces the concept of contract flexibility in the process of the construction of utility tunnel and the research results of contract flexibility in the field of construction project, then expounds the basic conditions of cooperation environment, operation model and contract framework in the purchase phase to realize contract flexibility. We put forward the design principles of incentive, affordable and dynamically adjustable in the mechanism of government subsidy.Finally, we advise to design of the construction and operation of separation mechanism of government subsidyto improve the adjustment ability of the project along with the market changes.

utility tunnel； PPP； contract flexibility； government subsidy

2016-01-23

2016-03-16

汪 霄(1962-)，女，安徽合肥人，教授，碩士，研究方向為工程管理(Email: 18752017937@163.com)

江蘇省住建廳科技項目(201207220002)

F294.9

A

2095-0985(2016)05-0071-05