創(chuàng)新林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)制提高執(zhí)法能力

文/ 童慶輝

創(chuàng)新林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)制提高執(zhí)法能力

文/ 童慶輝

三明位于福建中部，全市土地總面積2.29萬平方公里，轄12個縣（市、區(qū)）是全國集體林區(qū)改革試驗(yàn)區(qū)，是全省生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。2005年—2009年，三明市各縣（市、區(qū)）先后成立了林業(yè)執(zhí)法大隊(duì)，并承擔(dān)整合后的原分散在市林業(yè)局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和所屬事業(yè)單位的林業(yè)行政處罰職能。目前，三明市林業(yè)行政執(zhí)法運(yùn)作模式主要有四種類型：一是“獨(dú)立查處型”，即所有林業(yè)行政案件直接由執(zhí)法大隊(duì)辦理，林業(yè)站只協(xié)助辦理案件；二是“全面查處型”，即執(zhí)法大隊(duì)和林業(yè)站均辦理案件；三是“管理型”，即執(zhí)法大隊(duì)不辦理案件只負(fù)責(zé)執(zhí)法管理，案件以鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分轄區(qū)由林業(yè)站辦理；四是“森林公安型”，即執(zhí)法大隊(duì)和林業(yè)站均不辦理案件，行政案件交由森林公安統(tǒng)一辦理。執(zhí)法運(yùn)作模式存在多樣，主要問題是執(zhí)法人員編制不足或被其他占用（2015年調(diào)查，全市林業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)定編337人，在編271人，借出108人，借入71人，實(shí)際在崗234人），林業(yè)站在崗人員缺少、執(zhí)法人員整合困難，安于現(xiàn)狀、對執(zhí)法機(jī)制建設(shè)缺乏系統(tǒng)研究等因素影響，一定程度影響執(zhí)法效率。

尤溪縣林業(yè)行政執(zhí)法采取了林業(yè)站建立林業(yè)行政執(zhí)法中隊(duì)機(jī)制模式。2012年以來，縣林業(yè)行政執(zhí)法大隊(duì)共受理林業(yè)行政案件1277起，立案、查處、結(jié)案1222起。其中2012年受理398起，立案、查處、結(jié)案398起，2013年受理307起，立案、查處、結(jié)案307起，2014年受理221起，立案、查處、結(jié)案221起，2015年受理249起，立案、查處、結(jié)案249起；2016年1—10月受理102起，立案、查處、結(jié)案102起。林業(yè)行政案件的查處率和結(jié)案率均達(dá)100%，未發(fā)生行政復(fù)議和行政訴訟案件。林業(yè)行政案件發(fā)生率呈逐年下降趨勢。林業(yè)行政執(zhí)法工作經(jīng)驗(yàn)先后被推薦在國家、省、市林業(yè)執(zhí)法工作會議上做典型交流，并得到了國家林業(yè)局的充分肯定。建議在適宜地區(qū)基層林業(yè)站大力推廣，以加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)。

一、林業(yè)站建立林業(yè)行政執(zhí)法中隊(duì)機(jī)制模式優(yōu)勢分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站是林業(yè)綜合執(zhí)法的重要組成部分，在林業(yè)站建立執(zhí)法中隊(duì)，林業(yè)行政案件以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為轄區(qū)由執(zhí)法中隊(duì)查處辦理，主要優(yōu)勢呈現(xiàn)在：

1、林區(qū)治安動態(tài)熟悉。中隊(duì)執(zhí)法人員工作生活在基層與林業(yè)站包村人員或鄉(xiāng)村林業(yè)管理人員長期相處，相互學(xué)習(xí)及時交流，對村情、林情、林區(qū)治安動態(tài)熟悉。

2、打擊破壞森林資源行動迅速。中隊(duì)執(zhí)法人員可以與護(hù)林員密切配合，森林資源保護(hù)“聯(lián)防、聯(lián)動、聯(lián)戶”效果好，及時掌握信息，及早了解案情，第一時間打擊，避免大案要案發(fā)生。

3、林業(yè)行政處罰結(jié)果落實(shí)效果好。林業(yè)行政執(zhí)法，缺乏強(qiáng)制手段，遇到一些刁蠻、無賴的管理對象，缺乏有效手段將處罰決定落實(shí)到位時，往往可以通過林業(yè)站的管理職能來協(xié)調(diào)落實(shí)林業(yè)行政處罰結(jié)果，促進(jìn)案件及時結(jié)案。

4、執(zhí)法成本較低。林業(yè)站現(xiàn)有的辦公設(shè)施與基礎(chǔ)條件基本上可以滿足中隊(duì)執(zhí)法需要，可減少執(zhí)法基礎(chǔ)設(shè)施投入。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為轄區(qū)，執(zhí)法區(qū)域范圍小，執(zhí)法行動迅速，案件辦理成本相對較低。

5、林業(yè)管理與執(zhí)法力量優(yōu)勢互補(bǔ)。當(dāng)案件查處執(zhí)法人員不足時林業(yè)站可派人員彌補(bǔ)，當(dāng)林業(yè)站工作人員不足時執(zhí)法中隊(duì)可派執(zhí)法人員彌補(bǔ)，執(zhí)法人員和林業(yè)站工作人員既能掌握林業(yè)的業(yè)務(wù)技能，又能熟悉執(zhí)法的業(yè)務(wù)技能，為推進(jìn)森林資源保護(hù)打、防、管、控并舉起到良好促進(jìn)作用。

6、行政案件與刑事案件無縫對接。在巡查中發(fā)現(xiàn)違法行為可能涉嫌犯罪的直接向轄區(qū)森林公安派出所報告，由森林公安直接立案查處，實(shí)現(xiàn)行政案件與刑事案件的無縫對接。

7、加強(qiáng)基層林業(yè)行政執(zhí)法是林業(yè)發(fā)展必然趨勢。隨著林業(yè)育林金全面取消，今后，非法木材運(yùn)輸案件將會大量減少，盜、濫伐林木、非法移植林木、違法侵占林地、破壞野生動植物、違反野用火等執(zhí)法工作重點(diǎn)更多轉(zhuǎn)向源頭。

二、創(chuàng)新林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)制，提高執(zhí)法能力

（一）林業(yè)站建立林業(yè)行政執(zhí)法中隊(duì)機(jī)制模式

縣林業(yè)局高度重視并取得縣委、縣政府支持，合理調(diào)整現(xiàn)有執(zhí)法人員、配置林業(yè)綜合行政執(zhí)法力量，經(jīng)縣編制委員會批準(zhǔn)，核定執(zhí)法機(jī)構(gòu)編制名額（約每6萬畝林地配1人），為全額撥款的事業(yè)單位?？h林業(yè)局將法律賦予的林業(yè)行政處罰權(quán)，集中歸并委托給林業(yè)行政執(zhí)法大隊(duì)統(tǒng)一行使。林業(yè)行政執(zhí)法大隊(duì)為縣林業(yè)局直屬機(jī)構(gòu)，內(nèi)設(shè)綜合股、法制股和每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)一個執(zhí)法中隊(duì)，執(zhí)法中隊(duì)和林業(yè)站合署辦公，中隊(duì)配單獨(dú)的執(zhí)法業(yè)務(wù)辦公室、詢問室和檔案室等，采取“一帶三”管理模式。即：林業(yè)站長兼任林業(yè)行政執(zhí)法中隊(duì)中隊(duì)長，帶好林業(yè)站人員、執(zhí)法中隊(duì)人員和鄉(xiāng)村護(hù)林員三支隊(duì)伍開展轄區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)林業(yè)工作。每個中隊(duì)設(shè)一名專職副中隊(duì)長，負(fù)責(zé)林業(yè)行政執(zhí)法工作。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為基本單位劃分中隊(duì)轄區(qū)，轄區(qū)內(nèi)經(jīng)省政府批準(zhǔn)設(shè)立的林業(yè)檢查道路站由相應(yīng)執(zhí)法中隊(duì)管理，執(zhí)法中隊(duì)按轄區(qū)行使行政處罰權(quán)。每個執(zhí)法中隊(duì)與林業(yè)站合配執(zhí)法車1輛，并配有電腦、打印機(jī)、數(shù)碼攝像機(jī)、執(zhí)法記錄儀和GPS衛(wèi)星定位儀等辦案所需的基本設(shè)備。

（二）嚴(yán)格職權(quán)劃分

明確林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)的主要職責(zé)是：依法治林，落實(shí)林業(yè)法律、法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施；負(fù)責(zé)木材和野生動植物及其產(chǎn)品的運(yùn)輸檢查、植物檢疫證件查驗(yàn)；負(fù)責(zé)查處各類破壞森林、林木、林地，非法經(jīng)營、加工、運(yùn)輸木材及其產(chǎn)品、野生動植物及其產(chǎn)品，違反規(guī)定生產(chǎn)、經(jīng)營林木種子、苗木，違反規(guī)定進(jìn)行野外用火，違反植物檢疫和病蟲害防治規(guī)定等的林業(yè)行政案件；協(xié)助林業(yè)主管部門做好林業(yè)法律、法規(guī)、政策的宣傳；協(xié)助林業(yè)行政案件舉行聽證會議有關(guān)工作和林業(yè)行政復(fù)議、訴訟案件的事務(wù)工作；承擔(dān)負(fù)責(zé)群眾控告、舉報件調(diào)查；承擔(dān)林業(yè)主管部門交辦的其他工作。對案情復(fù)雜、社會危害大、查處難的林業(yè)行政案件組織聯(lián)合辦案，加大查處力度。

（三）合理設(shè)定崗位

林業(yè)執(zhí)法大隊(duì)將林業(yè)檢查站、林政稽查隊(duì)歸并在內(nèi)，人員從林業(yè)內(nèi)部從事林政執(zhí)法現(xiàn)持有執(zhí)法證的人員中經(jīng)考核、競聘上崗、擇優(yōu)錄用。林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)設(shè)大隊(duì)長1名，主持執(zhí)法大隊(duì)全面工作；副大隊(duì)長1—2名，協(xié)助大隊(duì)長工作；各執(zhí)法中隊(duì)設(shè)中隊(duì)長1名，副中隊(duì)長1—2名，其中：轄區(qū)內(nèi)設(shè)有經(jīng)省政府批準(zhǔn)的林業(yè)道路檢查站的增設(shè)1名副中隊(duì)長。人員崗位設(shè)置側(cè)重基層中隊(duì)，中隊(duì)人員規(guī)模根據(jù)其轄區(qū)工作量大小配備。執(zhí)法大隊(duì)副股級以上職務(wù)由縣林業(yè)局任免，一般工作人員由執(zhí)法大隊(duì)聘任；除重大決策外，一般性工作和一般工作人員由執(zhí)法大隊(duì)指揮、調(diào)度。

（四）保障經(jīng)費(fèi)供給

林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)實(shí)行“收支兩條線”管理。執(zhí)法罰沒等款項(xiàng)收入全額上繳縣財政，費(fèi)用由縣財政撥付。執(zhí)法大隊(duì)實(shí)行財政二級預(yù)算，即縣林業(yè)局的下一級核算單位。人員工資、獎金、福利及經(jīng)常性費(fèi)用等每月核撥，工資由縣財政局統(tǒng)發(fā)，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由執(zhí)法大隊(duì)專題申請解決，實(shí)行“罰繳”分離。

（五）強(qiáng)化隊(duì)伍管理

1、制定完善規(guī)章制度。為了加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)隊(duì)伍管理，推進(jìn)林業(yè)綜合行政執(zhí)法，提高林業(yè)綜合行政執(zhí)法水平，各級林業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)建立《林業(yè)行政執(zhí)法服務(wù)承諾制度》、《林業(yè)行政執(zhí)法首問責(zé)任制度》、《林業(yè)行政執(zhí)法廉政建設(shè)制度》、《林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督檢查制度》、《林業(yè)行政處罰案件錯案責(zé)任追究制度》、《林業(yè)行政處罰重大案件報備制度》、《林業(yè)行政案件文書制作及歸檔管理責(zé)任制》、《林業(yè)行政執(zhí)法統(tǒng)計制度》、《林業(yè)行政案件舉報制度》、《林業(yè)行政執(zhí)法人員素質(zhì)培訓(xùn)與考試辦法》、《林業(yè)行政執(zhí)法信息公開制度》、《林業(yè)行政執(zhí)法告知制度》、《林業(yè)行政執(zhí)法合法性審查制度》、《林業(yè)行政執(zhí)法重大或復(fù)雜案件集體討論制度》、《林業(yè)行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度》、《執(zhí)法人員考核制度》等制度。

2、加強(qiáng)執(zhí)法人員考核。執(zhí)法中隊(duì)的培訓(xùn)、考核、發(fā)證和監(jiān)督等具體工作，由執(zhí)法大隊(duì)負(fù)責(zé)組織實(shí)施。林業(yè)行政執(zhí)法工作人員實(shí)行三年一聘制。根據(jù)考核情況確定獎懲標(biāo)準(zhǔn)，對連續(xù)兩年考核不稱職的，取消其執(zhí)法資格，并予以解聘。中隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)相互交流，普通隊(duì)員根據(jù)崗位需要每三年內(nèi)進(jìn)行輪崗,有效提高執(zhí)法人員工作積極性。

3、實(shí)行執(zhí)法與監(jiān)督分離。縣林業(yè)局應(yīng)當(dāng)按照林業(yè)行政處罰程序的要求建立、健全林業(yè)法制機(jī)構(gòu)或配備專職法治人員，統(tǒng)一負(fù)責(zé)行政案件的把關(guān)、審核、監(jiān)督工作，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、程序，規(guī)范執(zhí)法行為，加大執(zhí)法監(jiān)督工作力度，實(shí)行執(zhí)法與監(jiān)督分離，從根源上堵塞執(zhí)法漏洞。

4、規(guī)范執(zhí)法行為。首先是規(guī)范林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)行使，嚴(yán)格按照主管部門制定的《林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)》實(shí)施，通過細(xì)化法定自由裁量權(quán)，控制和縮小了“討價還價”的空間，從源頭上防止濫用和亂用行政處罰自由裁量權(quán)，使“人情案”、“態(tài)度案”等情形得到有效控制。二是實(shí)行執(zhí)法透明公開，對林業(yè)行政處罰依據(jù)、程序、報案途徑、處罰結(jié)果進(jìn)行公示，增強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法透明度，接受廣大人民群眾監(jiān)督。三是開展執(zhí)法“三公”主題教育。健全完善綜合執(zhí)法規(guī)章制度，加強(qiáng)執(zhí)法行為規(guī)范，執(zhí)法場所統(tǒng)一標(biāo)識、執(zhí)法人員統(tǒng)一著裝，辦公設(shè)備和執(zhí)法裝備配置齊全。四是開展網(wǎng)上辦案。

（六）提升執(zhí)法能力建設(shè)

1、建立林政資源管理與執(zhí)法信息共享平臺。為快捷迅速有效查破壞森林資源行為建立第一手信息資料，及時進(jìn)行有針對性的執(zhí)法檢查，林業(yè)執(zhí)法管理要納入大數(shù)據(jù)、云計算、3S、移動互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)智慧林業(yè)平臺；林政資源管理部門的林地審批、林木采伐、木材運(yùn)輸辦證、木材加工廠檢查情況等信息與執(zhí)法機(jī)構(gòu)信息互通；執(zhí)法人員巡查納入GPS定位，實(shí)行智能化管理管理。

2、實(shí)施森林保護(hù)綜合視頻監(jiān)控系統(tǒng)。在林區(qū)重要路口、路段、木材交易貨場和木材加工企業(yè)出入口等設(shè)置視頻監(jiān)控探頭，進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，在城區(qū)建設(shè)森林資源管護(hù)指揮中心，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)分中心，進(jìn)一步提高技防水平。

3、建立執(zhí)法“聯(lián)防聯(lián)動”機(jī)制。隨著森林資源管護(hù)隊(duì)伍的不斷壯大和管理的加強(qiáng)，廣大護(hù)林員長期在林區(qū)源頭巡查，護(hù)林效果發(fā)揮作用大。林業(yè)執(zhí)法大隊(duì)要積極主動與森林資源管護(hù)隊(duì)伍聯(lián)系，建立執(zhí)法護(hù)林“聯(lián)防聯(lián)動”機(jī)制，在執(zhí)法中形成一支以專職執(zhí)法人員為骨干，護(hù)林員輔助配合相結(jié)合的林業(yè)綜合行政執(zhí)法巡查隊(duì)伍網(wǎng)絡(luò)。充分發(fā)揮護(hù)林員巡查、“耳目”作用，提高案件發(fā)現(xiàn)率和執(zhí)法效率。

4、建立森林資源保護(hù)聯(lián)席會議制度。執(zhí)法大隊(duì)與森林公安、交警大隊(duì)、檢察院生態(tài)科、法院生態(tài)庭以及林業(yè)局內(nèi)部相關(guān)部門等建立森林資源保護(hù)聯(lián)席會議制度，不定期召開林業(yè)執(zhí)法聯(lián)席會議，對集體林權(quán)制度改革中出現(xiàn)的新執(zhí)法問題進(jìn)行溝通和交流，達(dá)成共識。對案情復(fù)雜、社會危害大、查處難的林業(yè)行政案件組織聯(lián)合辦案，加大查處力度，增強(qiáng)威懾力，有力地打擊了破壞森林資源的違法行為。

5、加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)調(diào)。林業(yè)執(zhí)法大隊(duì)成立后，執(zhí)法大隊(duì)集中了林業(yè)行政處罰權(quán)，推行了綜合執(zhí)法，但是林業(yè)行政執(zhí)法種類多，有的專業(yè)性強(qiáng)，如野生動植物鑒定、林木檢疫檢查、種苗檢查、林地檢查等涉及的專業(yè)強(qiáng)，在執(zhí)法過程中需要加強(qiáng)林業(yè)相關(guān)部門的協(xié)調(diào)和密切配合，否則，執(zhí)法的效果就很難顯現(xiàn)。為加強(qiáng)執(zhí)法工作協(xié)調(diào)，建議成立林業(yè)執(zhí)法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在林業(yè)主管部門領(lǐng)導(dǎo)下，以森林公安機(jī)關(guān)和林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍為主、相關(guān)職能部門為輔的林業(yè)執(zhí)法體系，由分管林業(yè)執(zhí)法工作的領(lǐng)導(dǎo)任組長，森林公安、林業(yè)執(zhí)法、林業(yè)法制、林政資源、野動、森防、種苗、防火等相關(guān)職能部門主要負(fù)責(zé)人為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織、領(lǐng)導(dǎo)林業(yè)執(zhí)法工作，定期研究及時協(xié)調(diào)林業(yè)執(zhí)法工作中遇到的困難和問題，提高執(zhí)法合力。

6、轉(zhuǎn)變林業(yè)檢查站執(zhí)法方式。優(yōu)化檢查網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)動態(tài)巡查。根據(jù)道路交通發(fā)展與木材、野生動植物流向的實(shí)際，及時調(diào)整優(yōu)化林業(yè)道路檢查，加強(qiáng)對木材生產(chǎn)堆頭、加工企業(yè)、木材集散地和違法運(yùn)輸木材多發(fā)地段和繞道運(yùn)輸?shù)戎匾囟蔚难膊椤?/p>

（作者單位：三明市林業(yè)執(zhí)法支隊(duì)）

責(zé)任編輯/鮑曉紅