論加強(qiáng)行政問責(zé)對(duì)我國(guó)法治進(jìn)程的意義

摘 要 現(xiàn)代社會(huì)，民主與法治是社會(huì)普遍認(rèn)可的價(jià)值觀念，也是多數(shù)國(guó)家在組建政府時(shí)基本的價(jià)值取向。作為政府規(guī)范化管理的制度保障，行政問責(zé)制度有助于貫徹憲法作為國(guó)家根本大法的尊嚴(yán)，建設(shè)法治政府，構(gòu)建合理的社會(huì)政治生活秩序，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，并對(duì)我國(guó)的行政立法實(shí)踐有重要的指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞 行政問責(zé) 法治 立法

作者簡(jiǎn)介：李國(guó)平，中共長(zhǎng)春市委黨校法學(xué)教研部，教師，副教授，研究方向：行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.361

現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家政治制度建設(shè)越來越完善，政府在各個(gè)方面均影響著公民的衣食住行。公權(quán)力的日趨強(qiáng)勢(shì)，使得通過立法對(duì)政府進(jìn)行制約及監(jiān)督變得重要起來。目前世界各國(guó)都采取依法治國(guó)的方針，平衡國(guó)家權(quán)力與公眾權(quán)力。通過對(duì)行政事務(wù)的立法及問責(zé)制度的實(shí)施，政府權(quán)力擁有者受到約束，人民擁有合理的法理依據(jù)保障自身權(quán)益，迫使行政人員審視自身行為，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，這是行政命令、道德約束等寬泛的制度及社會(huì)公約所不能達(dá)到的。

一、行政問責(zé)的概念解釋

行政問責(zé)制是各國(guó)普遍采取的民眾監(jiān)督政府的管理體制，其本質(zhì)是通過公眾對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督與責(zé)任追究，達(dá)到制止政府公權(quán)力濫用、保護(hù)公眾權(quán)益的目的。我國(guó)相關(guān)的法律文件及行政文件中，對(duì)行政問責(zé)制的概念及內(nèi)涵并沒有明確的說明，相關(guān)專家也有不同的解釋。在筆者看來，行政問責(zé)制的闡釋沒有離開一些基本的問題：?jiǎn)栘?zé)主客體是誰、問責(zé)涉及的方面有哪些、問責(zé)如啟動(dòng)并實(shí)施等。由此推斷出，行政問責(zé)的含義是：相關(guān)問責(zé)主體對(duì)國(guó)家行政單位及其工作人員的工作進(jìn)行監(jiān)督，若未能正確履行相關(guān)責(zé)任義務(wù)，依法追究責(zé)任，相關(guān)單位及工作人員必須承擔(dān)相應(yīng)后果。行政問責(zé)制度迫使行政單位必須正視自身的責(zé)任，并承擔(dān)相應(yīng)的后果。

二、行政問責(zé)研究在國(guó)內(nèi)外的現(xiàn)狀

相比之下，我國(guó)的相關(guān)研究仍有追趕空間。我國(guó)最早的行政問責(zé)起源于2003年非典期間，溫家寶總理針對(duì)疫情，對(duì)相關(guān)單位提出了嚴(yán)厲的批評(píng)。此后，我國(guó)才開始對(duì)行政問責(zé)進(jìn)行詳細(xì)的研究，熱烈討論行政問責(zé)的法理基礎(chǔ)、行政問責(zé)的現(xiàn)狀及制度缺陷、行政問責(zé)的實(shí)踐建議等方面；我國(guó)政府也逐級(jí)制定相關(guān)文件并下發(fā)執(zhí)行。

然而，我國(guó)的行政問責(zé)制度仍存在一些問題，行政監(jiān)督法制化任重道遠(yuǎn)：由于尚未建立起成體系的行政問責(zé)框架，相關(guān)文獻(xiàn)及政策文件仍然呈現(xiàn)散亂無章的狀態(tài)，沒有進(jìn)行深入整體的研究，并形成高階法規(guī)；部分地方法規(guī)未能考慮上位法規(guī)，制定政策與法律沖突；問責(zé)缺乏統(tǒng)一的流程等系列問題仍然存在。國(guó)家立法缺席行政問責(zé)領(lǐng)域，造成我國(guó)行政問責(zé)具有隨意性、不規(guī)范性，甚至需要依賴外界輿論推動(dòng)公共事件解決。因此，總結(jié)各級(jí)政府的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)、梳理行政問責(zé)的邏輯關(guān)系，完善行政問責(zé)制度，對(duì)我國(guó)政治生活、法制建設(shè)具有非常重要的指導(dǎo)意義及實(shí)踐意義。

三、加強(qiáng)行政問責(zé)對(duì)我國(guó)法治進(jìn)程的意義

行政問責(zé)制度，立足于國(guó)家依法行政的基本路線，是建設(shè)服務(wù)型政府、推進(jìn)依法治國(guó)的重要體現(xiàn)。它能夠?qū)?guó)家公權(quán)力的行使提供規(guī)范，保證民眾權(quán)利的最大化產(chǎn)生積極的作用。完善相關(guān)問責(zé)制度，保證國(guó)家行駛在科學(xué)、規(guī)范的行政管理道路上。中國(guó)中央政府及黨中央對(duì)于行政問責(zé)體系的發(fā)展與完善提出了明確的要求，規(guī)定要“依法實(shí)行問責(zé)制，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”、“健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度”；2006年，國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》更是明確指出，將正式建立及推行行政問責(zé)制度。

行政問責(zé)制度對(duì)我國(guó)法治進(jìn)程的重要意義，具體體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）加強(qiáng)行政問責(zé)是貫徹憲法的要求，是憲法作為國(guó)家根本大法，其尊嚴(yán)的體現(xiàn)

憲法是我國(guó)的根本大法，對(duì)關(guān)于國(guó)家權(quán)利歸屬于人民、人民監(jiān)督政府的規(guī)定，以及依法治國(guó)的原則，為我國(guó)行政問責(zé)制度提供了憲法依據(jù)?！稇椃ā返谖鍡l規(guī)定，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各黨政和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！薄稇椃ā返谒氖粭l規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利，對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利……”這就規(guī)定了公眾與政府的權(quán)利義務(wù)關(guān)系：政府機(jī)關(guān)向人民負(fù)責(zé)，民眾將公權(quán)力授權(quán)給政府，并對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。政府機(jī)關(guān)及工作人員作為行政主體，其所作所為均不得超出法律規(guī)定的范疇，違者將面臨法律的嚴(yán)厲制裁。

（二）加強(qiáng)行政問責(zé)是建設(shè)法治政府的要求

依法治國(guó)是人類發(fā)展過程中重要的政治成果之一，經(jīng)過系列理論及實(shí)踐的完善，已經(jīng)成為民主世界普遍的價(jià)值觀。英國(guó)學(xué)者戴西認(rèn)為，法制有三個(gè)層次。第一個(gè)層次，法制對(duì)政府特權(quán)、自由裁量權(quán)占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的地位，社會(huì)事務(wù)以法律為優(yōu)先準(zhǔn)則；第二個(gè)層次，法律面前人人平等，社會(huì)任何層級(jí)的自然人及法人皆要依從于法律，任何層級(jí)的自然人及法人擁有同樣的法律地位；第三個(gè)層次，憲法是國(guó)家的根本法，個(gè)人的權(quán)利來源于憲法。

1959年，各國(guó)知名法學(xué)家在德里聚會(huì)并發(fā)表宣言，正式確立了對(duì)“法治”概念的表述。宣言認(rèn)為，法治的原則在于對(duì)行政權(quán)力的約束，并為此提供完善的法理及制度保障。立法機(jī)關(guān)要建立和維持保證人類尊嚴(yán)的法理依據(jù)。法治的原則即是法律至上，即使是政府機(jī)關(guān)也不例外，并且其權(quán)利的行使也應(yīng)當(dāng)以法律為準(zhǔn)繩，不超出法律規(guī)定的界限。相應(yīng)的，公眾對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督應(yīng)有法可依、依法行事，對(duì)公權(quán)力濫用、不當(dāng)行為的問責(zé)也屬于這一范疇，因此也應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)法理依據(jù)。

當(dāng)前世界，自由民主的理念深入人心，公民對(duì)自身權(quán)利義務(wù)的認(rèn)識(shí)也不斷深化，他們更加注重對(duì)政府行政的正當(dāng)性提出要求，這也促使行政理念更加偏向依法行政。關(guān)于行政問責(zé)方面，相關(guān)的法律法規(guī)尚待完善，相應(yīng)的法律文本仍未制定，公權(quán)力的監(jiān)督及追責(zé)仍然未成體系化，這正是目前我國(guó)法治進(jìn)程需要解決的問題。

（三）加強(qiáng)行政問責(zé)是知道我國(guó)法制實(shí)踐的需要

1. 我國(guó)行政問責(zé)法規(guī)各自為政，缺乏有效統(tǒng)一的總攬性法律：

一個(gè)國(guó)家的法律法規(guī)體系是扎根于其獨(dú)特的政治土壤中、并反作用于社會(huì)環(huán)境的。行政問責(zé)制度涉及的主體及客體數(shù)量龐大，牽涉到國(guó)家的政治體系、法律體系、公民意識(shí)等種種因素，互相制約，不能簡(jiǎn)單替代。然而，我國(guó)學(xué)界及實(shí)踐中，多數(shù)人傾向于建立一部囊括所有的《行政問責(zé)法》，來規(guī)范當(dāng)前我國(guó)的行政問責(zé)制度。從國(guó)外的政治實(shí)踐及我國(guó)其他立法經(jīng)驗(yàn)來看，制定一部全面的、包括所有責(zé)任類型的行政問責(zé)法律，是非常不現(xiàn)實(shí)的。在立法過程中，有必要對(duì)各種問責(zé)主客體做出取舍，根據(jù)我國(guó)的法制進(jìn)程、政治環(huán)境及公民參政議政的意識(shí)，建立起符合我國(guó)客觀情況的法律體系。

同時(shí)，在我國(guó)立法實(shí)踐上，已經(jīng)制定的相關(guān)文件中，各地對(duì)行政問責(zé)的主客體，問責(zé)的范圍、流程所作出的規(guī)定，存在兩極分化的現(xiàn)狀：要么各地政府并沒有制定統(tǒng)一的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，要么調(diào)理雷同，不顧及本地的實(shí)際情況。并且目前的法規(guī)中，對(duì)于行政問責(zé)的程序正義性，少有做出明確規(guī)定。

以上面臨的所有問題，都在于我國(guó)沒有一部總覽全局的高階法律，為各地規(guī)章制度進(jìn)行約束和示例。以此為基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)章制度進(jìn)行修正和調(diào)整，才能真正指導(dǎo)我國(guó)的行政問責(zé)實(shí)踐。

例如，我國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的人民民主專政國(guó)家。我國(guó)的行政問責(zé)主題及問責(zé)對(duì)象相對(duì)于其他國(guó)家，更有特殊性。相關(guān)的法律界定應(yīng)該符合我國(guó)的政治生活的實(shí)際，順應(yīng)國(guó)情。一般來說，行政問責(zé)的客體應(yīng)當(dāng)是各級(jí)行政部門及相關(guān)工作人員。而在我國(guó)，我國(guó)的各級(jí)黨委不僅負(fù)責(zé)制定政策，同時(shí)負(fù)責(zé)執(zhí)行政策，還實(shí)現(xiàn)了對(duì)各級(jí)政府崗位的實(shí)際上的控制。很多地區(qū)，政府和黨委是一套人馬兩套牌子，政府多數(shù)情況下服從黨委。特殊的政治現(xiàn)實(shí)，要求行政問責(zé)的范圍還應(yīng)擴(kuò)大到黨內(nèi)擔(dān)任行政職務(wù)的人員中間，這對(duì)于完善我國(guó)的行政監(jiān)督、保持黨內(nèi)優(yōu)良作風(fēng)具有非常重要的意義。

2. 我國(guó)行政問責(zé)受制于公眾輿論，缺乏中立有效的制度保障：

行政問責(zé)超前性地為政府決策、執(zhí)行、結(jié)果進(jìn)行約束和定義，政府工作人員據(jù)此為自身行為作出解釋，并為自身正當(dāng)性進(jìn)行辯護(hù)，也據(jù)此承擔(dān)過失帶來的責(zé)任。然而，目前我國(guó)的現(xiàn)狀是，我國(guó)行政問責(zé)程序的不健全，導(dǎo)致行政問責(zé)盲從民意，不能理性大型公眾性事件，民間及輿論對(duì)事件的傾向及關(guān)注，能輕易左右政府的處理意見，并對(duì)事件走向產(chǎn)生嚴(yán)重影響，動(dòng)搖了政府的公正性及公信力。我國(guó)在單個(gè)公眾事件處理中表現(xiàn)出的漏洞，使我國(guó)行政問責(zé)制度的建立顯得尤為重要。

例如，我國(guó)行政問責(zé)制度中，設(shè)置了審計(jì)監(jiān)督這一選項(xiàng)，目的是保證政府支出的透明公開。然而實(shí)際情況卻是：審計(jì)表面化，貪腐類事件時(shí)有發(fā)生，審計(jì)結(jié)果遭到公眾質(zhì)疑卻缺乏有效跟進(jìn)手段。行政問責(zé)制度的缺失阻礙了公眾的知情權(quán)。而遠(yuǎn)期發(fā)生的三鹿奶粉事件，及近期發(fā)生的天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事件、長(zhǎng)江客輪傾覆事件等，政府前期反應(yīng)遲緩，后由于強(qiáng)大的輿論壓力，才對(duì)涉事官員進(jìn)行了處理，對(duì)于政府應(yīng)負(fù)的責(zé)任、負(fù)責(zé)的原因，沒有具體的說明，無法有效引導(dǎo)公眾情緒，說服力不夠。

綜上，我國(guó)行政問責(zé)尚未形成體系化的制度，在立法及司法實(shí)踐中，概念模糊、隨性而動(dòng)的現(xiàn)象屢見不鮮，缺少相應(yīng)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。而由于我國(guó)特殊的行政體系，管理人員同時(shí)是運(yùn)動(dòng)員和裁判，因此依靠政府自身的自覺難以實(shí)現(xiàn)問責(zé)制度的確立。必須以各級(jí)人大等立法主體為先導(dǎo)，考慮中國(guó)實(shí)際情況，對(duì)行政立法實(shí)行有針對(duì)性的引導(dǎo)，才能實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)的制度化、法理化，實(shí)現(xiàn)我國(guó)公眾對(duì)公權(quán)力的理性監(jiān)督。因此，加強(qiáng)行政問責(zé)法制話，是我國(guó)行政實(shí)踐的迫切需求，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（四）加強(qiáng)行政問責(zé)是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，構(gòu)建社和諧社會(huì)的需要

近年來我國(guó)政治理論的一項(xiàng)重要突破，即為建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家及和諧社會(huì)。法治區(qū)別于人治，作為國(guó)家重要力量的各級(jí)政府，必然要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，使政府運(yùn)行在法律的框架內(nèi)，遏制權(quán)利濫用。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，是指當(dāng)產(chǎn)生沖突及矛盾時(shí)，各方處理手段能有有法可依、依法執(zhí)行，處理方式公開公正，處理流程合理合法，后續(xù)保障救助制度完善。行政問責(zé)法治化的意義，就在于為制約公權(quán)力、減少民眾損失提供了法理保障，對(duì)約束行政機(jī)關(guān)及工作人員、提高行政能力及大眾服務(wù)能力，創(chuàng)造社會(huì)和諧起到合理引導(dǎo)、規(guī)范制約的作用。

四、結(jié)語

雖然我國(guó)在行政問責(zé)立法的時(shí)間上，相對(duì)西方處于落后的態(tài)勢(shì)，但由于我國(guó)政府擁有強(qiáng)力的執(zhí)行能力，在其主導(dǎo)下，我國(guó)的行政問責(zé)立法正在成為后起之秀。政府有意識(shí)地對(duì)法制建設(shè)進(jìn)行引導(dǎo)和建設(shè)，在我國(guó)更習(xí)慣“人治”、“德治”的政治環(huán)境中，將行政問責(zé)從運(yùn)動(dòng)層面，推廣到制度層面，以保障我國(guó)政府與公眾的良性互動(dòng)，保護(hù)政府有法可依，執(zhí)法必依，家長(zhǎng)政府公信力，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)。

整體而言，加強(qiáng)行政問責(zé)對(duì)我國(guó)法治進(jìn)程具有重要的意義。其體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)法治理念的上升，在當(dāng)前反腐倡廉、陽光理政的氛圍下，有助于維護(hù)社會(huì)公平公正的環(huán)京，保護(hù)公民權(quán)益不被侵犯，建設(shè)真正的法治國(guó)家。我們必須加快立法步伐， 建設(shè)完整的行政問責(zé)體系， 明確行政問責(zé)政府及公眾的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范行政問責(zé)的流程管理，并著力提高政府人員的責(zé)任感及道德意識(shí)；除此之外，與行政問責(zé)立法相關(guān)的配套設(shè)施，包括信息公開、公務(wù)員績(jī)效考評(píng)機(jī)制等，也應(yīng)相應(yīng)制定，以實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的行政問責(zé)法制化、 制度化。

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