依法治國背景下基層社會(huì)矛盾沖突治理研究
——以浙江省慈溪市為例

□孫百南

（中共浙江省慈溪市委政法委，浙江慈溪 315300）

○“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與和諧社會(huì)

依法治國背景下基層社會(huì)矛盾沖突治理研究
——以浙江省慈溪市為例

□孫百南

（中共浙江省慈溪市委政法委，浙江慈溪 315300）

主持人：葉新，潘晶安

當(dāng)前我國正處于改革深化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，各類原因引發(fā)的基層社會(huì)矛盾沖突多發(fā)高發(fā)，且呈現(xiàn)出新的特征。針對當(dāng)前基層社會(huì)矛盾沖突治理存在的問題，應(yīng)突出源頭預(yù)防，切實(shí)防止和減少基層社會(huì)矛盾沖突的發(fā)生；突出前端治理，建立健全信息化的社會(huì)矛盾沖突預(yù)警機(jī)制；突出依法化解，著力推動(dòng)社會(huì)矛盾沖突化解工作的法治化進(jìn)程；突出社會(huì)治理創(chuàng)新，綜合施策化解社會(huì)矛盾沖突；突出基層基礎(chǔ)建設(shè)，著力提高基層預(yù)防化解社會(huì)矛盾沖突的能力和水平。

依法治國；基層；社會(huì)矛盾沖突；治理；慈溪市

當(dāng)前我國正處于改革深化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，各類原因引發(fā)的基層社會(huì)矛盾沖突多發(fā)高發(fā)，并出現(xiàn)傳統(tǒng)方式難以有效預(yù)防和化解的局面，不利于社會(huì)大局穩(wěn)定。依法有效化解各類矛盾糾紛沖突，已成為基層黨委、政府基層社會(huì)治理過程中必須認(rèn)真對待的重要任務(wù)和重大課題。黨的十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新社會(huì)治理”“創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制”，黨的十八屆四中全會(huì)提出“全面推進(jìn)依法治國”“促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這些執(zhí)政新理念的提出，明確了未來一段時(shí)期社會(huì)治理的工作方向和工作要求，同時(shí)也為當(dāng)前有效治理基層社會(huì)矛盾沖突提供了新思路、新方法。以“法治”和“治理”方式妥善處理當(dāng)前基層社會(huì)矛盾沖突，是貫徹落實(shí)黨中央相關(guān)精神的有力舉措，也是創(chuàng)新基層社會(huì)治理、夯實(shí)基層基礎(chǔ)的內(nèi)在要求和重要抓手，更是當(dāng)前預(yù)防和化解社會(huì)矛盾沖突，維護(hù)基層穩(wěn)定和諧的迫切需要。

一、當(dāng)前基層社會(huì)矛盾沖突的新特征

（一）“多元化”特征更加明顯，成因出現(xiàn)新變量。一是“主體多元”，即矛盾沖突主體由過去人民內(nèi)部階層和社會(huì)群體之間，到現(xiàn)在逐漸涵蓋社會(huì)群體、企業(yè)、基層組織、政府部門，觸及到了社會(huì)的各個(gè)層面。二是“訴求多元”，即由過去單純經(jīng)濟(jì)利益上的要求，到現(xiàn)在涵蓋政治參與、文化消費(fèi)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的新要求。三是“成因多元”，即涵蓋了客觀因素、主觀因素，現(xiàn)實(shí)問題、歷史遺留問題，經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)因素，頂層設(shè)計(jì)、基層執(zhí)行等方面的因素。特別是近年來，受經(jīng)濟(jì)下行和“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代到來的影響，社會(huì)矛盾沖突出現(xiàn)了一些新變量，因勞資糾紛、涉眾涉企型債權(quán)債務(wù)糾紛引發(fā)的社會(huì)矛盾沖突出現(xiàn)較大增長。如涉金融借款糾紛案件、涉案標(biāo)的大幅增長；涉及房地產(chǎn)行業(yè)社會(huì)矛盾沖突增多，資金鏈斷裂導(dǎo)致“爛尾樓”出現(xiàn)，房價(jià)下降和不能按時(shí)交房導(dǎo)致“房鬧”事件不斷出現(xiàn)；新興互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式與傳統(tǒng)商業(yè)模式之間的矛盾沖突開始顯現(xiàn)，“網(wǎng)絡(luò)約車”和實(shí)體市場的招商返租、退鋪退租沖突糾紛高發(fā)頻發(fā)。此外，隨著群眾的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)逐漸增強(qiáng)，反映水、空氣等環(huán)境污染問題集中突出，一些涉及環(huán)評的重大項(xiàng)目極易引起廣泛關(guān)注，“鄰避效應(yīng)”凸顯。總之，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的大背景下，人們的思想觀念、價(jià)值取向更加多元，由發(fā)展差距、收入差距、價(jià)值觀念等變化引發(fā)的新矛盾、新問題將明顯增多。

（二）“趨利性”更加明顯，訴求出現(xiàn)新動(dòng)向。隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的大變革，民眾的個(gè)體意識(shí)、財(cái)產(chǎn)意識(shí)和維權(quán)意識(shí)逐步強(qiáng)化，現(xiàn)實(shí)感日益增強(qiáng)，更重視和維護(hù)自身權(quán)益。以2014年為例，經(jīng)筆者調(diào)查，如表1所示，社會(huì)矛盾沖突數(shù)量占比較大，均由各類利益訴求引發(fā)，而且，利益訴求開始出現(xiàn)新動(dòng)向，表現(xiàn)為從要求權(quán)益的維護(hù)和政策落實(shí)等方面，逐漸轉(zhuǎn)向要求進(jìn)行政策的制訂，利益訴求指向頂層政策設(shè)計(jì)；從注重現(xiàn)實(shí)利益，逐漸轉(zhuǎn)向注重長遠(yuǎn)保障；從限于基本的生活需求和個(gè)人基本權(quán)益，逐漸轉(zhuǎn)向公共利益訴求，比如環(huán)保類信訪問題比例逐年升高。

（三）“網(wǎng)絡(luò)輿情化”更加明顯，網(wǎng)上網(wǎng)下互動(dòng)交織成為新常態(tài)。隨著網(wǎng)絡(luò)媒體尤其是微博、微信等新型自媒體的廣泛應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)逐漸成為群眾利益維權(quán)的“新平臺(tái)”，重大社會(huì)矛盾沖突的“策源地”，且網(wǎng)絡(luò)的“聚光燈效應(yīng)”和“放大效應(yīng)”，會(huì)使事件影響迅速擴(kuò)散放大，一個(gè)小問題、小糾紛在多種因素參與和催化下，會(huì)演化成為一個(gè)大事件、大風(fēng)波。如慈溪市網(wǎng)民多達(dá)95.4萬人，慈溪市有影響力的論壇、微博賬號、微信公眾號多，慈溪論壇注冊會(huì)員35萬人，日發(fā)帖量超過2.5萬個(gè)。近年來，群眾運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)表達(dá)訴求的意識(shí)和能力不斷增強(qiáng)，一些當(dāng)事人將網(wǎng)絡(luò)作為主渠道來表達(dá)訴求，通過網(wǎng)上炒作發(fā)動(dòng)，網(wǎng)上網(wǎng)下互動(dòng)，給社會(huì)穩(wěn)定帶來了新的挑戰(zhàn)和壓力。

（四）復(fù)雜性、牽連性更加明顯，矛盾化解出現(xiàn)新難題。當(dāng)前，新舊矛盾和不同領(lǐng)域、不同區(qū)域、不同觀念、不同人群之間的矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜交織在一起的現(xiàn)象尤為突出。如近年來，由于流動(dòng)人口子女入學(xué)政策與教育、計(jì)生、社保等政策相關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致部分流動(dòng)人口子女無法在其父母務(wù)工地上學(xué)，流動(dòng)人口集體上訪增多；涉房地產(chǎn)類矛盾，多牽涉到建筑、裝修、銀行等多行業(yè)多領(lǐng)域，一旦房地產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)不穩(wěn)定因素，“城門失火、殃及池魚”效應(yīng)凸顯。又比如征地拆遷類矛盾沖突，多與干部腐敗、村務(wù)管理混亂等問題交織；網(wǎng)約車問題中，還夾雜傳統(tǒng)出租車公司與司機(jī)之間的矛盾，情況均十分復(fù)雜，新難題層出不窮，化解難度不斷加大。

（五）組織性、仿效性更加明顯，維權(quán)行為出現(xiàn)新情況。近年來，因非正常死亡、涉眾型經(jīng)濟(jì)糾紛、征地拆遷、醫(yī)患糾紛、“房鬧”等問題引發(fā)的群體性事件不斷增多，集體訪批次和人數(shù)增幅較大，群體性事件已成為基層社會(huì)矛盾沖突尖銳化的典型表現(xiàn)形式。利益群體“抱團(tuán)維權(quán)”，呈現(xiàn)出組織策劃嚴(yán)密、活動(dòng)日趨隱蔽、反偵能力增強(qiáng)等特點(diǎn)，而且各類利益群體之間相互串聯(lián)，在表達(dá)訴求方式上相互效仿，使用一些非正當(dāng)甚至非法的方式，向黨委、政府施壓，以鬧謀利、以鬧求決的心態(tài)非常明顯，嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序。

二、當(dāng)前基層社會(huì)矛盾沖突治理存在的問題

從實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度看，與社會(huì)矛盾沖突的新變化相比，基層社會(huì)矛盾沖突治理的思想認(rèn)識(shí)、理念思路、體制機(jī)制、方式手段等方面還存在不少問題，歸納起來看，主要有以下四方面。

（一）依法化解社會(huì)矛盾沖突的社會(huì)共識(shí)有待增強(qiáng)。

從群眾層面來看，隨著我國民主法治建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，群眾的維權(quán)意識(shí)在不斷增強(qiáng)，但重維權(quán)輕法治的現(xiàn)象依然較為嚴(yán)重。

一是依法維權(quán)意識(shí)存在不足。表現(xiàn)為部分群眾的法律素養(yǎng)依然不高，一些與現(xiàn)代法治社會(huì)相適應(yīng)的法治觀念、司法理念、政策規(guī)定尚不能在較短時(shí)間內(nèi)被普遍接受。如國家信訪事項(xiàng)“六不受理”政策實(shí)施已一年有余，部分群眾對法院作出公正判決的案件，仍沒完沒了地信訪、纏訟；部分群眾碰到矛盾糾紛后或習(xí)慣以最“原始”的極端方式來解決，或首先尋求網(wǎng)絡(luò)媒體夸大炒作給有關(guān)方施壓，導(dǎo)致一些矛盾激化；部分群眾遇到一些小矛盾、小糾紛后，不再滿足于調(diào)解解決，非要司法介入，增大了司法部門的工作量。

二是利益訴求目標(biāo)容易非理性化。部分群眾無視法律法規(guī)的規(guī)定，過度維權(quán)，訴求的目標(biāo)既不合理又不合法，嚴(yán)重偏離實(shí)際，成為部分矛盾沖突長期無法得到根本化解的重要原因。比較典型的如一些非正常死亡賠償糾紛，訴求者提出的賠償要求要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于法律法規(guī)規(guī)定的賠償標(biāo)準(zhǔn)。

三是信“訪”信“權(quán)”不信“法”的現(xiàn)象依然較為嚴(yán)重。受長期以來我國政府管理“大包大攬”、群眾訴求表達(dá)渠道少等因素影響，群眾在表達(dá)利益訴求過程中，多傾向于首先求助和依賴政府來解決。比如慈溪市某4S店購車者維權(quán)事件中，部分車主多次聚集到市行政中心門前拉橫幅、喊口號，通過向政府施壓，以促使政府有關(guān)部門盡快介入；部分群眾骨子里依然有“官就是法”的封建意識(shí)，表達(dá)利益訴求多傾向于選擇信訪的方式，錯(cuò)誤地認(rèn)為級別越高、官越大，事情就越好解決。

從政府層面來看，一些干部用法治思維和法治方式解決新時(shí)期基層社會(huì)治理問題的認(rèn)識(shí)和能力仍顯不足，法治政府建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。

一是依法治理的認(rèn)識(shí)還不到位。在維護(hù)穩(wěn)定是“根本大局、第一責(zé)任”的政治任務(wù)和政績考核壓力下，突破法律底線，“花錢買平安”在不同程度上仍然存在；有的還在靠行政手段推動(dòng)，用老套路解決，造成“治標(biāo)不治本”，“按下葫蘆浮起瓢”，進(jìn)而形成“越鬧收益越大”的不良氛圍，引發(fā)其他群體仿效。

二是依法治理的體制機(jī)制還不夠完善。部分政策在制定和執(zhí)行過程中變化過快，使得政策的剛性約束大大削弱，也在一定程度上影響了政府管理決策的權(quán)威性和公信力。

三是依法治理的能力仍顯不足。少數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)和干部面對日益棘手、復(fù)雜多樣的社會(huì)矛盾沖突，有的依法化解經(jīng)驗(yàn)不足，應(yīng)對方法措施少；有的自身法治意識(shí)不強(qiáng)，“擺平就是水平、就是能耐”的不良思想認(rèn)識(shí)在基層依然存在；有的干部遇事找法、辦事依法、解決問題靠法的能力不足，說外行話、辦離譜事，無形中造成矛盾的激化，影響了政府的公信力，導(dǎo)致了法治弱化。

（二）社會(huì)矛盾沖突“源頭防范、前端治理”的理念有待強(qiáng)化。從基層工作的實(shí)踐來看，重“末端處理、事后處置”，輕“前端治理、源頭預(yù)防”的社會(huì)治理理念和做法并未明顯扭轉(zhuǎn)。

一是利益分配機(jī)制還不夠健全完善。近年來，群眾對社會(huì)保障、就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)要求越來越高，但政府相對應(yīng)的管理和服務(wù)能力還與之不相適應(yīng)，分配機(jī)制還不夠健全，改革進(jìn)入深水區(qū)引發(fā)的利益調(diào)整，在不同程度上引發(fā)社會(huì)各階層、各群體之間的矛盾沖突。

二是群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制不夠完善。目前基層有效、便捷的表達(dá)渠道還不夠多樣，部分群眾訴求受體制機(jī)制等多因素的影響，遭遇部門間相互推諉，合法權(quán)益得不到應(yīng)有的保護(hù)，成為引發(fā)社會(huì)矛盾沖突的一大“燃點(diǎn)”。

三是重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估“流于形式”的現(xiàn)象還不同程度存在。慈溪市穩(wěn)評工作雖起步較早，但成效還不夠明顯，問題還比較多。一些部門單位認(rèn)為穩(wěn)評會(huì)影響項(xiàng)目建設(shè)，主動(dòng)要求評估的積極性和主動(dòng)意識(shí)不強(qiáng)；對重大活動(dòng)關(guān)注得不夠；事后才開展評估的比較多；評估與決策分離、評估與風(fēng)險(xiǎn)防范化解相背離的“兩張皮”現(xiàn)象仍有存在，導(dǎo)致重評估不重應(yīng)用，對穩(wěn)評發(fā)現(xiàn)的涉穩(wěn)問題防范化解不主動(dòng)，措施落實(shí)不到位。

四是基層矛盾糾紛排查預(yù)防預(yù)警工作還不夠規(guī)范和深入。受基層工作任務(wù)重、人員少且素質(zhì)不高等多方面因素的影響，基層矛盾糾紛排查工作存在不到位的現(xiàn)象，一些易激化的糾紛苗頭和易引發(fā)群體性事件的重大矛盾沖突無法及時(shí)掌握和有效化解；部分矛盾沖突雖發(fā)現(xiàn)了苗頭，但沒有意識(shí)到問題的嚴(yán)重性，一些地方為提高矛盾糾紛調(diào)處成功率，甚至還存在“捂”“藏”現(xiàn)象，造成小矛盾拖成了大問題。此外，“網(wǎng)格化管理，組團(tuán)式服務(wù)”的基層社會(huì)治理網(wǎng)雖早已覆蓋到了慈溪市所有村（社區(qū)），但從目前的實(shí)施情況看，還存在網(wǎng)格長能力不足、工作資源整合不充分、矛盾糾紛排查化解不到位的現(xiàn)象，網(wǎng)格功能的發(fā)揮與制度設(shè)計(jì)的預(yù)期目標(biāo)相比還有差距。

（三）依法化解社會(huì)矛盾沖突的大調(diào)解工作格局有待完善。慈溪市社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解工作的基本框架雖已建立，但仍存在條塊結(jié)合不夠緊密、重“屬地責(zé)任”輕“主管責(zé)任”等問題。

一是大調(diào)解的工作合力仍需要進(jìn)一步提升。從市級層面來看，受多方面因素的影響，市一級社會(huì)矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)處中心尚未建立，由此造成市級層面政法、綜治、信訪等職能部門和其他政府部門、群團(tuán)組織的專群調(diào)解資源和力量無法形成強(qiáng)大合力。從鎮(zhèn)級層面看，鎮(zhèn)級調(diào)委會(huì)成員一般由綜治、司法、國土、勞保、計(jì)生等多部門組成。在實(shí)際工作開展當(dāng)中，除重大矛盾糾紛外，一般糾紛仍以司法所為主，其他部門的參與意識(shí)不強(qiáng)、積極性不高，使得在調(diào)處涉及其他部門的專業(yè)類糾紛時(shí)，基層司法所時(shí)常處于“單打獨(dú)斗”的被動(dòng)局面。

二是化解矛盾沖突的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性工作機(jī)制尚需進(jìn)一步健全完善。在部門間信息共享機(jī)制建設(shè)上，缺乏有效的交流協(xié)調(diào)和共享互通，影響了社會(huì)矛盾沖突化解的效能；在部門協(xié)同管理上，部門間聯(lián)席會(huì)議制度、協(xié)商民主化解矛盾糾紛機(jī)制、協(xié)調(diào)會(huì)紀(jì)要月報(bào)制度、信息通報(bào)制度和協(xié)助配合制度還有待進(jìn)一步落實(shí)到位。“屬地管理”和“誰主管誰負(fù)責(zé)”銜接還不夠順暢，由于“權(quán)力清單、責(zé)任清單”不盡明確，在矛盾沖突化解穩(wěn)控工作中，往往導(dǎo)致屬地單位或主管部門“急”，而其他地方和配合部門“緩”的局面。此外，人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解各自為政的現(xiàn)象依然存在，且聯(lián)調(diào)聯(lián)動(dòng)主要還是人民調(diào)解與其他調(diào)解形式之間的互動(dòng)，各地各部門、各調(diào)解組織、各調(diào)解形式的資源、力量整合機(jī)制和相互銜接機(jī)制還未有效形成。

三是人民調(diào)解的“效能”發(fā)揮不足。由于訴訟的時(shí)間偏長、執(zhí)行率較低、經(jīng)濟(jì)成本偏高等因素，群眾更樂意采用調(diào)解的方式來化解矛盾糾紛，但慈溪市的情況卻是，2010年以來，人民調(diào)解的數(shù)量明顯下降，而調(diào)解后經(jīng)司法確認(rèn)的案件和民商事案件卻大幅度上升（見下表）。究其原因，主要在于當(dāng)前慈溪市許多調(diào)解組織的社會(huì)認(rèn)知度低，權(quán)威性和專業(yè)性不足，部分人民調(diào)解的適用范圍依然狹窄，難以滿足當(dāng)下社會(huì)矛盾化解的需求。

2011-2014年慈溪市人民調(diào)解工作和法院受理民商事案件情況

四是行業(yè)性、區(qū)域性的預(yù)防和化解渠道依然不夠多樣。目前，全市僅有消費(fèi)者協(xié)會(huì)、市交通事故糾紛處理中心等7家行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解委員會(huì)，盡管在調(diào)解相關(guān)社會(huì)矛盾糾紛中起到了重要作用，但是與近年來在環(huán)境污染、校園學(xué)生傷害、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、征地拆遷、涉房糾紛等方面社會(huì)矛盾沖突增多的情況相比，與全市近10萬家市場主體和300多家社會(huì)團(tuán)體的現(xiàn)狀和實(shí)際需求相比，行業(yè)性、區(qū)域性調(diào)解組織數(shù)量依然偏少。

（四）社會(huì)矛盾沖突預(yù)防化解的基層基礎(chǔ)工作有待加強(qiáng)。基層基礎(chǔ)是預(yù)防和化解社會(huì)沖突的重要保障條件，但從目前慈溪市的實(shí)際情況看，基層基礎(chǔ)工作還存在一些薄弱環(huán)節(jié)。

一是基層組織體系建設(shè)還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)服務(wù)管理中心在功能定位、資源整合、運(yùn)行體系等方面還存在不少問題。少數(shù)基層黨組織軟弱渙散，在推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾、促進(jìn)和諧工作上的領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮不夠；在村務(wù)決策、村集體“三資”管理、征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)、耕地和資源保護(hù)等村級組織權(quán)力運(yùn)行方面還存在不規(guī)范的情況。基層干部的素質(zhì)也有待提高，有的村干部作風(fēng)不正，形象不佳，民主意識(shí)不強(qiáng)，工作透明度不高，漸漸從失去黨員群眾的信任到成為黨員群眾的信訪投訴對象?？v觀近幾年來的信訪情況，不難發(fā)現(xiàn)，信訪問題特別是集體上訪現(xiàn)象突出的村，往往是村級班子出現(xiàn)問題的村。

二是基層矛盾糾紛化解工作隊(duì)伍的能力和素質(zhì)依然不高。當(dāng)前，基層一線矛盾沖突化解任務(wù)比較繁重，但基層矛盾糾紛化解工作隊(duì)伍的力量、能力和素質(zhì)還與之不相適應(yīng)，基層隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理、穩(wěn)定性較差、法律政策和業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)等問題還比較突出。目前，全市共有專職調(diào)解員600余名，僅占全市調(diào)解隊(duì)伍人數(shù)的14%。由于綜治維穩(wěn)工作比較辛苦，很難留住人才，隊(duì)伍的穩(wěn)定性較差。

三是基層工作的激勵(lì)和保障措施尚有待進(jìn)一步完善。村治保調(diào)解干部、群防群治隊(duì)伍、保安大隊(duì)等人員是慈溪市村級矛盾沖突化解的主要力量，平時(shí)加班加點(diǎn)比較多，特別是處理突發(fā)事件需連續(xù)作戰(zhàn)，但其工資待遇多年來一直偏低，與日益增強(qiáng)的工作強(qiáng)度、工作難度不匹配，無法激發(fā)基層隊(duì)伍的工作熱情和干勁。一些鎮(zhèn)（街道）因經(jīng)費(fèi)保障不足，“一案一檔一獎(jiǎng)”補(bǔ)助無法兌現(xiàn)，影響矛盾糾紛化解的效能。此外，發(fā)生重大社會(huì)沖突案事件和群體性事件之后，還缺少必要的責(zé)任查究制度。

三、加強(qiáng)基層社會(huì)矛盾沖突治理工作的對策

在全面推進(jìn)依法治國的大背景和當(dāng)前改革、轉(zhuǎn)型、發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，運(yùn)用法治思維和法治方式，創(chuàng)新社會(huì)治理，切實(shí)預(yù)防和減少基層社會(huì)矛盾沖突的發(fā)生，是維護(hù)當(dāng)下社會(huì)大局穩(wěn)定的重要前提。

（一）更加突出源頭預(yù)防，切實(shí)防止和減少基層社會(huì)矛盾沖突的發(fā)生。

一是以不斷拓寬暢通民意表達(dá)渠道來切實(shí)推進(jìn)民主協(xié)商制度建設(shè)。以實(shí)在管用的方式，建立民眾與政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的互動(dòng)參與機(jī)制。進(jìn)一步發(fā)揮市長信箱、效能直通車網(wǎng)上反饋平臺(tái)、市81890平臺(tái)作用，深化開展以下訪、巡防、回訪為主要內(nèi)容的“圓桌夜談”，繼續(xù)辦好電視臺(tái)、廣播電臺(tái)中的相應(yīng)品牌欄目，維護(hù)好網(wǎng)絡(luò)論壇“民生直通車”專欄，確保各類民意表達(dá)渠道暢通。進(jìn)一步加強(qiáng)官方微博、微信平臺(tái)建設(shè)，激發(fā)自媒體在推動(dòng)政府信息公開、加強(qiáng)輿論引導(dǎo)等方面的正向作用。積極通過各種途徑，加強(qiáng)與群眾的溝通交流，對群眾關(guān)心關(guān)注的問題，及時(shí)答疑釋惑，并不斷為群眾表達(dá)意見建議、反映問題、行使監(jiān)督權(quán)等提供方便，特別對關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題和涉及群眾切身利益的現(xiàn)實(shí)問題，要與社會(huì)各界進(jìn)行廣泛協(xié)商，納群言、集民智、增共識(shí)，不斷增加民眾參與度。

二是以建立科學(xué)有效的群眾利益協(xié)調(diào)保障機(jī)制來維護(hù)社會(huì)公平正義。一方面，政府部門要深入基層，廣開言路，全面了解群眾的利益需求和利益訴求，確保出臺(tái)的民生政策、實(shí)施的民生工程真正代表民意、體現(xiàn)民意；更加注重平衡社會(huì)各方利益，消除社會(huì)資源分配不公，逐步縮小貧富差距，防止社會(huì)矛盾沖突的產(chǎn)生和激化。另一方面，要緊緊抓住改革進(jìn)入深水區(qū)的關(guān)鍵時(shí)刻和有利時(shí)機(jī)，不斷建立和完善群眾利益協(xié)調(diào)機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制，積極通過養(yǎng)老保障、就業(yè)援助、生活補(bǔ)助、教育培訓(xùn)、貧困基金等補(bǔ)償手段妥善解決一些歷史遺留難題，為社會(huì)弱勢群體提供基本生活保障；積極通過社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫和社會(huì)互助等機(jī)制和措施，確保社會(huì)各群體、各階層共享發(fā)展成果，維護(hù)好社會(huì)公平正義。

三是以建立完善社會(huì)心理疏導(dǎo)機(jī)制來培育和增強(qiáng)民眾的社會(huì)認(rèn)同感。實(shí)踐證明，培育和增強(qiáng)民眾的心理認(rèn)同和社會(huì)認(rèn)同，能有效地防止和減少社會(huì)摩擦和沖突的產(chǎn)生。當(dāng)前，應(yīng)高度重視公眾的心理健康及心理疏導(dǎo)，建立健全以專門心理衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為主，綜合性醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、學(xué)校等設(shè)立心理治療疏導(dǎo)部門為輔的全面心理健康醫(yī)療服務(wù)體系，通過有效的心理疏導(dǎo)和心理調(diào)節(jié)，增強(qiáng)全民心理健康水平，在全社會(huì)培育形成共同的理想和精神支柱，建立合作型人際關(guān)系，緩解和消除因利益糾紛、矛盾沖突引起的不穩(wěn)定因素，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力、向心力和整合力。

四是以制度的全面落實(shí)來狠抓重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。深入推進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，抓好評估結(jié)果的運(yùn)用，切實(shí)糾正評估和決策脫節(jié)、走過場；注重運(yùn)用大數(shù)據(jù)支撐評估的科學(xué)性、準(zhǔn)確性；注重掌控輿論動(dòng)向，對決策過程和實(shí)施過程中出現(xiàn)的新情況、新問題及時(shí)作出反應(yīng)；支持和規(guī)范第三方評估機(jī)構(gòu)的參與。對穩(wěn)評排查出的重大矛盾糾紛和不穩(wěn)定問題，嚴(yán)格落實(shí)掛牌督辦、項(xiàng)目化監(jiān)控等措施，依法及時(shí)妥善化解；對可能引發(fā)大規(guī)模群體性事件、個(gè)人極端事件的，盡早做好疏導(dǎo)穩(wěn)控化解工作。

（二）更加突出前端治理，建立健全信息化的社會(huì)矛盾沖突預(yù)警機(jī)制。

一是加快建立基層社會(huì)治理“一張網(wǎng)”的網(wǎng)格體系。深入推進(jìn)“兩網(wǎng)融合”工程，盡快發(fā)揮基層網(wǎng)格在基層情況排摸、風(fēng)險(xiǎn)隱患排查、信息分析研判、矛盾糾紛排查化解等方面的功能。在工作形式上，將網(wǎng)格作為基層社會(huì)治理基本單元，整合基層現(xiàn)有的黨建、綜治、消防、食安、安監(jiān)、計(jì)生等網(wǎng)格，解決當(dāng)前基層社會(huì)治理存在的力量分散、多網(wǎng)交織的現(xiàn)狀。在網(wǎng)格運(yùn)作上，健全多渠道、多領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)機(jī)制和分層指揮、分類處理機(jī)制，完善監(jiān)督考核機(jī)制。在工作力量整合上，實(shí)行“一格多員”“一員多能”“一員多格”的網(wǎng)格管理模式，明確鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）干部全部下沉到網(wǎng)格之中。在服務(wù)管理對象上，要打破各種藩籬，網(wǎng)格內(nèi)所有機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、居民小區(qū)等應(yīng)統(tǒng)一納入，嚴(yán)防因“屬事”和“屬地”概念產(chǎn)生治理盲區(qū)。

二是建立健全網(wǎng)絡(luò)輿情的研判預(yù)警、正面引導(dǎo)和應(yīng)對處置機(jī)制。針對慈溪市網(wǎng)民數(shù)量大、網(wǎng)上炒作活動(dòng)頻繁等特點(diǎn)，加大網(wǎng)絡(luò)巡查力度，及時(shí)發(fā)布正面信息，有效引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情、疏導(dǎo)公眾情緒、化解利益矛盾。建立多部門定期、不定期網(wǎng)上輿情會(huì)商研判機(jī)制，構(gòu)筑完善的輿情信息預(yù)警機(jī)制。對一些重大輿情事件，政府和相關(guān)部門要及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，澄清不實(shí)傳言，對網(wǎng)上組織煽動(dòng)、散布謠言、激化社會(huì)矛盾沖突的不法分子，要及時(shí)果斷依法打擊處置；對網(wǎng)絡(luò)巡查中發(fā)現(xiàn)的可能誘發(fā)個(gè)人極端事件、重大群體性事件等苗頭性、傾向性信息，及時(shí)落實(shí)好防范措施。

三是進(jìn)一步完善矛盾糾紛大排查工作機(jī)制。嚴(yán)格落實(shí)矛盾糾紛排查工作，結(jié)合實(shí)情，按照定時(shí)、定量、定人、定責(zé)的要求，推進(jìn)公安、安監(jiān)、市場監(jiān)管、城管、消防等力量下沉到基層，堅(jiān)持經(jīng)常性排查、集中排查、專項(xiàng)排查相結(jié)合，堅(jiān)持部門聯(lián)排，堅(jiān)持從早從小，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和化解矛盾糾紛。嚴(yán)格落實(shí)矛盾糾紛排查調(diào)處工作協(xié)調(diào)會(huì)議紀(jì)要月報(bào)制度，建立健全分析研判和信息報(bào)送制度。進(jìn)一步健全完善矛盾糾紛排查考核體系和責(zé)任追究體系，引導(dǎo)基層工作隊(duì)伍積極作為，培養(yǎng)善于發(fā)現(xiàn)、善于總結(jié)、善于分析研判的能力，及時(shí)準(zhǔn)確掌握群眾反映的各類矛盾和問題。

（三）更加突出依法化解，著力推動(dòng)社會(huì)矛盾沖突化解工作的法治化進(jìn)程。

一是扎實(shí)推進(jìn)法治政府建設(shè)，努力提升基層政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。全面推進(jìn)政府行為在法治軌道上運(yùn)行。加強(qiáng)“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)，著力規(guī)范重大行政決策程序，健全依法科學(xué)的制定工作機(jī)制，強(qiáng)化政府透明度和公眾參與度，創(chuàng)新行政管理方式，簡化辦事程序，提高辦事效率，重塑政府的公信力。教育引導(dǎo)各級干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部信仰法治、堅(jiān)守法治，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，堅(jiān)持依法行政，切實(shí)維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，防止用權(quán)不當(dāng)或權(quán)力濫用引發(fā)民怨民憤，產(chǎn)生社會(huì)不穩(wěn)定因素。

二是加強(qiáng)法治宣傳教育，教育引導(dǎo)群眾依法表達(dá)利益訴求和依法理性維權(quán)。廣泛借助多種媒體、媒介，大力開展國家基本法律法規(guī)的宣傳教育活動(dòng)。按照“誰執(zhí)法、誰普法”的要求，制定和落實(shí)行政普法責(zé)任制及工作督查機(jī)制，推動(dòng)把執(zhí)法、司法的過程變?yōu)槠辗ǖ倪^程。以宣傳維權(quán)、信訪、訴訟、法律救濟(jì)、法律援助以及弱勢群體權(quán)益保護(hù)等法律法規(guī)為主要內(nèi)容，重點(diǎn)強(qiáng)化房屋拆遷、土地征用、醫(yī)患糾紛、環(huán)境保護(hù)、勞資糾紛、民間借貸等社會(huì)熱點(diǎn)和矛盾多發(fā)領(lǐng)域的法治宣傳，提升群眾的法治意識(shí)，引導(dǎo)群眾通過法定程序表達(dá)合理訴求，運(yùn)用法律武器維護(hù)合法權(quán)益，切實(shí)將群眾維權(quán)引導(dǎo)至法治軌道上來。堅(jiān)持法治與德治相結(jié)合，發(fā)揮法治對道德建設(shè)的促進(jìn)作用和解決道德領(lǐng)域突出問題的積極作用。強(qiáng)化誠信道德教育，推廣信用產(chǎn)品應(yīng)用，健全公民、法人和其他組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信懲戒機(jī)制。

三是深化信訪法治化進(jìn)程，提高依法化解社會(huì)矛盾沖突的規(guī)范化水平。鼓勵(lì)群眾采取網(wǎng)上信訪，規(guī)范網(wǎng)上受理、調(diào)查、回復(fù)、查詢等辦理程序，實(shí)現(xiàn)辦理過程和結(jié)果可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價(jià)，增強(qiáng)透明度和公正性。推行信訪事項(xiàng)辦理群眾滿意度評價(jià)，提高信訪公信力。加大依法信訪宣傳力度，及時(shí)曝光一批無理纏訪鬧訪、違法聚集滋事的典型案例。對無理纏訪、鬧訪和“以訪謀利”等違法行為要果斷依法處置，特別是對策劃、煽動(dòng)、組織不明真相群眾聚眾上訪的挑頭人員和在信訪活動(dòng)中違反法律法規(guī)、嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序、影響公共安全的上訪人員，要堅(jiān)決依法嚴(yán)肅處理，防止出現(xiàn)“破窗效應(yīng)”。

（四）更加突出社會(huì)治理創(chuàng)新，綜合施策化解社會(huì)矛盾沖突。

一是加快社會(huì)矛盾調(diào)處平臺(tái)建設(shè)。整合公安、法院、司法、監(jiān)察、經(jīng)發(fā)、建設(shè)、國土、環(huán)保、勞動(dòng)、城管、交通等化解社會(huì)矛盾相關(guān)部門的工作資源和力量，成立市社會(huì)矛盾調(diào)處中心，建立市級層面“一站式”的社會(huì)矛盾調(diào)處平臺(tái)，同時(shí)與鎮(zhèn)（街道）社會(huì)服務(wù)管理中心、村（社區(qū)、企業(yè)）綜治工作站形成三級聯(lián)動(dòng)的社會(huì)矛盾化解體系。

二是積極培育和發(fā)展多元化的社會(huì)矛盾沖突化解力量。充分發(fā)揮工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等群眾組織和機(jī)構(gòu)在反映訴求、維護(hù)權(quán)益、提供服務(wù)、化解糾紛等方面的重要作用。充分發(fā)揮村（社區(qū)）法律顧問、“和諧促進(jìn)會(huì)”“老娘舅”等社會(huì)力量的作用，就地化解矛盾糾紛。針對慈溪市基層社會(huì)矛盾糾紛的多發(fā)類型和多發(fā)領(lǐng)域，盡快成立涉房類、征地拆遷類、涉眾涉企類、環(huán)境保護(hù)類、非正常死亡類等專業(yè)性調(diào)解組織，有效化解重點(diǎn)領(lǐng)域矛盾糾紛。充分發(fā)揮公證機(jī)構(gòu)在預(yù)防和減少矛盾糾紛、節(jié)約司法資源方面的突出作用，積極引導(dǎo)當(dāng)事人就重要的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系依法進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成協(xié)議。鼓勵(lì)新聞媒體關(guān)注民生、疏導(dǎo)民意，借鑒采用“錢塘老娘舅”等群眾喜聞樂見的方式化解社會(huì)矛盾糾紛。積極探索發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)糾紛解決的保障功能，鼓勵(lì)政府、企業(yè)、單位向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投保，化解訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

三是著力完善多元化調(diào)解銜接機(jī)制。完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。進(jìn)一步推進(jìn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，警調(diào)、訴調(diào)、檢調(diào)有機(jī)銜接。對進(jìn)入訴訟程序的矛盾糾紛，堅(jiān)持調(diào)判結(jié)合的原則，通過加強(qiáng)法院人民調(diào)解室規(guī)范化建設(shè)，健全人民調(diào)解與訴訟調(diào)解銜接運(yùn)行機(jī)制。加強(qiáng)信訪、人社、住建、衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)等部門與人民調(diào)解的聯(lián)動(dòng)聯(lián)調(diào)，形成維權(quán)、調(diào)解、仲裁協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的工作合力，尤其加強(qiáng)“屬事”和“屬地”管理的相互銜接，充分發(fā)揮市級部門的政策優(yōu)勢和屬地政府的組織優(yōu)勢和社會(huì)關(guān)系優(yōu)勢，確保社會(huì)沖突“有人化解”和“有人穩(wěn)控”。

（五）更加突出基層基礎(chǔ)建設(shè)，著力提高基層預(yù)防化解社會(huì)矛盾沖突的能力和水平。

一是進(jìn)一步加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)和村（社區(qū)）治理體系建設(shè)。要按照創(chuàng)新社會(huì)治理，全面加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)的要求，切實(shí)抓好各項(xiàng)工作落實(shí)。突出強(qiáng)化基層黨組織在基層的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，加強(qiáng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委建設(shè)和村級黨組織建設(shè)，強(qiáng)化基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，實(shí)施村（社區(qū)）干部底線管理，規(guī)范村級組織權(quán)力運(yùn)行，重點(diǎn)強(qiáng)化對村集體“三資”管理、土地流轉(zhuǎn)、耕地和資源保護(hù)及干部廉潔自律等情況的監(jiān)督，嚴(yán)肅查處群眾反映強(qiáng)烈的“四風(fēng)”問題、腐敗問題。高度重視村（社區(qū)）換屆選舉工作，切實(shí)選好村“兩委”班子的帶頭人，搭建好團(tuán)結(jié)進(jìn)取的班子。全面深化村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)，健全社區(qū)議事協(xié)商制度和以議事協(xié)商為基礎(chǔ)的民主決策機(jī)制，凡涉及群眾切身利益的事項(xiàng)必須與民協(xié)商，認(rèn)真落實(shí)民主懇談會(huì)、民主聽證會(huì)、民主議事會(huì)等制度。

二是進(jìn)一步加強(qiáng)基層調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)。要將專業(yè)化作為基層調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)的核心戰(zhàn)斗力來抓，推進(jìn)村級專職社工和專職調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，積極探索與專業(yè)化要求相適應(yīng)的教育管理模式，努力使基層矛盾化解隊(duì)伍具有豐富的法律知識(shí)、良好的職業(yè)素質(zhì)、較高的專業(yè)水平、高尚的職業(yè)操守。建立專職調(diào)解人員薪酬動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，穩(wěn)定鎮(zhèn)、村兩級治保調(diào)解干部、群防群治隊(duì)伍、社區(qū)保安等社會(huì)矛盾排摸化解主力軍隊(duì)伍；建立村（社區(qū)）轄區(qū)內(nèi)律師、法官等法律專業(yè)人才擔(dān)當(dāng)業(yè)余調(diào)解員的工作機(jī)制，著力穩(wěn)定、壯大基層調(diào)解專業(yè)隊(duì)伍。建立培訓(xùn)機(jī)制，深化年輕干部到調(diào)解一線頂崗培訓(xùn)、掛職鍛煉制度，積極探索“以老帶新”“崗位練兵”等形式，加大后備人才的培養(yǎng)力度，著力提高基層調(diào)解員隊(duì)伍依法化解社會(huì)矛盾的能力。

三是進(jìn)一步加強(qiáng)督查督辦考核獎(jiǎng)懲制度建設(shè)。加快建立對復(fù)雜、重大社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處督查督辦制度，定期開展矛盾糾紛調(diào)處的督促檢查工作；對可能引發(fā)群體性事件和情況復(fù)雜的重大矛盾糾紛案件，實(shí)行掛牌督辦，重點(diǎn)化解，專案經(jīng)營。健全考核評價(jià)機(jī)制，將社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作統(tǒng)一列入對部門、鎮(zhèn)（街道）的綜合考核范疇，將重大社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作列入各級黨政“一把手”考核。建立健全社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作責(zé)任追究機(jī)制，對防范措施不力、處置失當(dāng)、亂作為或違紀(jì)違法引發(fā)重大社會(huì)矛盾沖突的，要嚴(yán)肅追查相關(guān)責(zé)任。

（責(zé)任編輯：潘晶安）

C916

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1674-3040（2016）05-0009-07

2016-04-19

孫百南，中共浙江省慈溪市委副書記、政法委書記。