論欠發(fā)達(dá)地區(qū)利益在地方立法中的表達(dá)與實(shí)現(xiàn)

肖　萍

(南昌大學(xué) 立法研究中心，江西南昌 330047)

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論欠發(fā)達(dá)地區(qū)利益在地方立法中的表達(dá)與實(shí)現(xiàn)

肖萍

(南昌大學(xué) 立法研究中心，江西南昌 330047)

摘要：欠發(fā)達(dá)地區(qū)乃至發(fā)展中國家面對先發(fā)展起來的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份和發(fā)達(dá)國家，在自身的發(fā)展過程中如何做到既能夠有效利用包括立法在內(nèi)的各種手段以維護(hù)自身的正當(dāng)利益，又要破除地方保護(hù)主義，實(shí)乃一個(gè)地區(qū)一個(gè)國家甚至全世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題。在新常態(tài)背景下，地方立法應(yīng)兼顧欠發(fā)達(dá)地區(qū)的利益，使之在發(fā)展中在維護(hù)自身正當(dāng)利益的前提下，能夠穩(wěn)步快速發(fā)展，而不陷入地方保護(hù)主義的泥沼。需要在批判地方保護(hù)主義的同時(shí)，設(shè)置一個(gè)暢通的、規(guī)范化的表達(dá)渠道，即為欠發(fā)達(dá)地區(qū)在地方立法或者區(qū)域立法乃至國家立法中表達(dá)自身正當(dāng)利益提供一個(gè)法治化的平臺(tái)，切實(shí)做到用立法來保證欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方立法；地方保護(hù)主義；欠發(fā)達(dá)地區(qū)利益；表達(dá)；實(shí)現(xiàn)

在人類社會(huì)漫長的發(fā)展過程中，利益追求貫徹始終。欠發(fā)達(dá)地區(qū)乃至發(fā)展中國家面對先發(fā)展起來的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份和發(fā)達(dá)國家，在自身的發(fā)展過程中如何做到既能夠有效利用包括立法在內(nèi)的各種手段以維護(hù)自身的正當(dāng)利益，又要破除地方保護(hù)主義，實(shí)乃一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國家甚至全世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題。在國際社會(huì)，經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展長期以來處于區(qū)域不平衡的狀態(tài)，發(fā)展中國家和地區(qū)在國際經(jīng)濟(jì)合作和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的聯(lián)系方面，普遍落后于發(fā)達(dá)國家。可見，經(jīng)濟(jì)全球化區(qū)域上的不平衡是長期的，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在參與全球經(jīng)濟(jì)一體化中是存在差別和差距的。*參見陳?。骸秴^(qū)域一體化進(jìn)程中的地方立法協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，法律出版社2013年版，第9頁。中國十分關(guān)注區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一五”、“十二五”規(guī)劃綱要以及中共十八大報(bào)告等黨和國家的重要文件中，始終“把推進(jìn)西部大開發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的扶持力度，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，深化區(qū)域合作，推進(jìn)區(qū)域良性互動(dòng)發(fā)展，逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距”作為我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)之一予以持續(xù)關(guān)注。

所謂欠發(fā)達(dá)地區(qū)，是指那些有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展?jié)摿Φc發(fā)達(dá)地區(qū)相比還有一定差距，生產(chǎn)力發(fā)展不平衡，科技水平還不發(fā)達(dá)的區(qū)域，如我國的中、西部地區(qū)。*國家認(rèn)可和學(xué)術(shù)界公認(rèn)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)有：河南省、河北省欠發(fā)達(dá)地區(qū)包括燕山壩上地區(qū)、黑龍港地區(qū)、太行山地區(qū)、沿海鹽堿地區(qū)、吉林省延邊州以及西部12省、自治區(qū)包括重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、內(nèi)蒙古、廣西。欠發(fā)達(dá)地區(qū)是一個(gè)相對的概念，對于國家而言，指發(fā)展中國家，而在一個(gè)國家內(nèi)部，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家都有本國的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。這些地區(qū)相對于先發(fā)展起來的發(fā)達(dá)地區(qū)，在制度安排、人力資本、發(fā)展空間等方面都有差距，且這些差距的存在使得欠發(fā)達(dá)地區(qū)在發(fā)展過程中始終存在難以跨越的障礙，即面臨發(fā)展中的不平等或者“地方保護(hù)主義”壓力。在我國，欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是西部貧困地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與全國相比，具有階段性差距，且這種差距有不斷加大的趨勢。對此，欠發(fā)達(dá)地區(qū)則要求在立法平等保護(hù)的同時(shí)還要求機(jī)會(huì)平等，甚至希望通過地方保護(hù)來加快發(fā)展步伐。他們會(huì)認(rèn)為與發(fā)達(dá)地區(qū)不在同一起跑線上的同等要求對欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說是有失公允的。本文將以我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展中的問題為落腳點(diǎn)，思考地方立法如何保護(hù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的正當(dāng)利益，即在新常態(tài)背景下，地方立法如何兼顧欠發(fā)達(dá)地區(qū)的利益，使之在發(fā)展中能夠在維護(hù)自身正當(dāng)利益的前提下，穩(wěn)步快速發(fā)展，而不陷入地方保護(hù)主義的泥沼。

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的利益及其沖突問題

“利益”一詞在漢語詞典中指“對人對事的好處”，日常用法中該詞有時(shí)就是一個(gè)空殼，沒有具體意義，必須填入具體內(nèi)容方顯意義，如公共利益、部門利益、利益集團(tuán)、既得利益等。但利益問題始終是一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)問題和嚴(yán)肅的理論問題。本文所指的欠發(fā)達(dá)地區(qū)利益，主要是相對于發(fā)達(dá)地區(qū)而言的利益，不包括欠發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)部各階層、不同部門、不同行業(yè)的利益。當(dāng)今社會(huì)利益多元化，人們在追求各自利益時(shí)，沖突在所難免。改革開放30年來，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但也產(chǎn)生了諸多社會(huì)矛盾，其中利益沖突是直接的表現(xiàn)形式?，F(xiàn)階段，我國社會(huì)主要存在三大利益沖突，即勞資利益沖突、社會(huì)分配利益沖突、政府和公眾利益沖突。這些沖突可能來自不同的利益集團(tuán)，也可能來自不同的區(qū)域。隨著我國區(qū)域一體化進(jìn)程的加快，一些地區(qū)一方面在謀求區(qū)域合作，希望共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)雙贏或多贏，另一方面，這些地區(qū)為了過度追求本地區(qū)利益，又在想方設(shè)法設(shè)置障礙，不惜犧牲外地利益，維護(hù)本地區(qū)利益。

欠發(fā)達(dá)地區(qū)的利益問題，來自不同的兩個(gè)方面。一是欠發(fā)達(dá)地區(qū)為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，拒絕外來商品和服務(wù)，其結(jié)果往往是同樣遭到發(fā)達(dá)地區(qū)的限制和保護(hù)，使本就落后的商品和服務(wù)業(yè)遭受更大打擊；二是欠發(fā)達(dá)地區(qū)利用開發(fā)較晚，生態(tài)保護(hù)完好的優(yōu)勢，展開了與發(fā)達(dá)地區(qū)對資源的控制和利用的爭奪，面臨著是生存發(fā)展還是保護(hù)資源環(huán)境的矛盾沖突，也就是說，是為發(fā)達(dá)地區(qū)和自身保護(hù)未破壞的生態(tài)，還是走發(fā)達(dá)地區(qū)犧牲生態(tài)換取發(fā)展的老路？如西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)資源豐富，區(qū)域發(fā)展中必然依賴資源發(fā)展型戰(zhàn)略即采取一種“先破壞后治理”的老路，發(fā)展“資源高耗型”產(chǎn)業(yè)，其結(jié)果不僅對資源環(huán)境造成極大破壞，為西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展埋下隱患，還影響到全國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。再如，地處深圳和東莞交界的羅田水庫是深圳市供水儲(chǔ)備水庫，但有1/3的水資源保護(hù)面積處于東莞市行政區(qū)范圍，水庫污染源則全部來自東莞市轄區(qū)范圍。由于發(fā)達(dá)水平不同，治理能力不同，就出現(xiàn)了在深圳市管轄的水流段污染少、水質(zhì)好，而在東莞市管轄的水流段，水體曾經(jīng)又黑又臭，水質(zhì)差，污染重的問題。*參見陳?。骸秴^(qū)域一體化進(jìn)程中的地方立法協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，法律出版社2013年版，第156頁。對發(fā)達(dá)地區(qū)而言，一是憑借發(fā)達(dá)地區(qū)商品、服務(wù)業(yè)發(fā)展較快的優(yōu)勢，打壓欠發(fā)達(dá)地區(qū)的商品、服務(wù)業(yè)，限制競爭；二是在發(fā)達(dá)地區(qū)對環(huán)境保護(hù)工作日益重視的情況下，利用欠發(fā)達(dá)地區(qū)招商引資的迫切心情，把污染企業(yè)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，以犧牲欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)環(huán)境的代價(jià)來換取他們的利潤。

總體而言，地方各種利益沖突，從利益主體分表現(xiàn)為中央與地方利益的沖突；地方與地方利益的沖突，其中包括發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的利益沖突。從利益本身看，主要涉及服務(wù)、商品、資源和環(huán)境等方面。從利益沖突的內(nèi)容來看，包括經(jīng)濟(jì)利益、政治利益、文化利益等方面的沖突。具體而言，地方各種利益沖突表現(xiàn)在：

1.“爭市場”。由于產(chǎn)業(yè)之間的利潤率差別較大，每個(gè)地方都不愿意放棄高獲益產(chǎn)業(yè)，因此，在區(qū)域統(tǒng)一大市場的建設(shè)中，均面臨區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)競爭和產(chǎn)品競爭問題。以長三角區(qū)域?yàn)槔?，蘇、浙、滬均以電子信息、汽車、石化為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，這就造成其產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)性弱，不僅容易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和爭奪資源、市場的地方保護(hù)主義競爭，且相應(yīng)帶來由區(qū)域一地對他地的產(chǎn)業(yè)承接競爭而引發(fā)的地方利益之爭。

2.“爭資金”。資金、人才的缺乏是造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距的重要原因。在我國尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)曾經(jīng)出現(xiàn)了全民招商的景象。為了引進(jìn)資金，各地打出了稅收優(yōu)惠的牌或者降低土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格。其結(jié)果是(1)導(dǎo)致大量稅收流失；(2)導(dǎo)致本地企業(yè)由于享受不到外地企業(yè)的優(yōu)惠而紛紛外移；(3)低價(jià)轉(zhuǎn)讓的土地使得本就緊缺的土地資源，由于“企業(yè)的圈地運(yùn)動(dòng)”未能發(fā)揮更大的功效，出現(xiàn)了新的“公地悲劇”；(4)污染企業(yè)相繼進(jìn)入，破壞了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，“癌癥村”幾乎都出現(xiàn)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)。這種在招商引資競爭中不計(jì)成本、不講效益，無原則降低招商門檻、不顧投資產(chǎn)業(yè)是否合理的過度競爭行為，大大增加了各地招商的開支和市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交易成本，不利于各地自身長遠(yuǎn)利益和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，使各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及區(qū)域發(fā)展陷入了一種“囚徒困境”之中。*參見王春業(yè)：《區(qū)域合作背景下地方聯(lián)合立法研究》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2014年版，第47頁。

3.“爭自然資源”。從本質(zhì)上看，利益來源于對資源的控制，利益的大小取決于對資源控制的多少，這些資源包括自然資源、文化資源、人力資源、信息資源等。資源的短缺必然產(chǎn)生利益沖突。在一個(gè)利益化的時(shí)代，立法作為分配社會(huì)資源的重要方式必然導(dǎo)致各利益主體希望自己的利益要求能夠在立法中體現(xiàn)。*參見楊煉：《立法過程中的利益衡量研究》，法律出版社2010年版，第2頁。如曾經(jīng)中央為從城市居民糧食漲價(jià)補(bǔ)貼的財(cái)政重負(fù)中擺脫出來，將糧食穩(wěn)定供給的責(zé)任下放到省級(jí)，實(shí)行糧食省長負(fù)責(zé)制。但發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)在耕地保護(hù)上的利益沖突明顯。從發(fā)達(dá)地區(qū)來看，由于人均收入水平及其增長速度較高，人均糧食支出占其消費(fèi)總支出的比重已處在較低水平，即使根據(jù)糧食價(jià)格正常上漲對發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)政策不構(gòu)成重要影響。因而，發(fā)達(dá)地區(qū)勢必只想享受他人保護(hù)耕地的好處，而不愿承擔(dān)耕地保護(hù)的責(zé)任。再看欠發(fā)達(dá)地區(qū)，面對與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距日益拉大，以及發(fā)展替代發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)品的工業(yè)效益顯著高于農(nóng)業(yè)，它絕不會(huì)計(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)耕地保護(hù)給其造成的食物生產(chǎn)比較優(yōu)勢的潛在損失，而是高度關(guān)注如何運(yùn)用手上的糧食這一影響國家食物安全的重要砝碼，去最大可能地贏得發(fā)展非農(nóng)業(yè)的資金與機(jī)會(huì)，而將保護(hù)耕地的希望寄托在發(fā)達(dá)地區(qū)身上。*參見俞文華：《發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)耕地保護(hù)行為中的利益機(jī)制分析》，載《中國人口.資源與環(huán)境》1997年第4期。又如，北京上游水源區(qū)的大部分地區(qū)位于河北省的張家口市和承德市，這一水源區(qū)的大部分市縣屬于國家貧困縣，沒有能力支付環(huán)境保護(hù)和污染治理費(fèi)用。*參見陳?。骸秴^(qū)域一體化進(jìn)程中的地方立法協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，法律出版社2013年版，第156頁。再如，西部地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，對西部的能源開發(fā)呈現(xiàn)一片勃勃生機(jī)，但由于利益分配機(jī)制沒有理順，中央政府、礦產(chǎn)企業(yè)、西部與東部地方政府之間存在多重利益訴求，一方面是一些地方無序開發(fā)，另一方面是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制未能依法合理構(gòu)建，造成了資源嚴(yán)重浪費(fèi)和環(huán)境極度惡化。

4. “爭文化資源”。地方政府為了追求可能是短期的經(jīng)濟(jì)效益，而展開的爭搶名人故里的事情，可謂是文化資源的爭奪。如湖北十堰、河北涉縣、甘肅天水、山西長治、陜西臨潼等地爭搶女媧故里；河南、湖北、四川等地爭搶諸葛亮故里；再如，山東陽谷縣和臨清市各自開發(fā)了《金瓶梅》文化旅游區(qū)，安徽人建起了《金瓶梅》遺址公園；對于《西游記》，山東教授考證出泰山是“花果山”的原型，福建學(xué)者發(fā)現(xiàn)孫悟空還了俗，還留有墓地。從這些文化資源爭奪戰(zhàn)可以看出，多數(shù)熱衷于“名人故里”爭奪的地方大多屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而經(jīng)濟(jì)利益博弈正是“名人故里”之爭的原動(dòng)力，名人故里之爭實(shí)質(zhì)上是利益驅(qū)動(dòng)下資源經(jīng)濟(jì)的博弈。有時(shí)出于商業(yè)目的，一些反面人物、小說虛構(gòu)人物也成了不少地方爭奪的文化資源。*參見《名人故里怎能承載利益之爭的重負(fù)》，http://www.workercn.cn2015-11-11 15:07:40.

區(qū)域一體化進(jìn)程中的地方利益之爭不可避免。面對這一客觀存在的區(qū)域發(fā)展中的難題，各地不應(yīng)回避，更不應(yīng)熟視無睹，助長地方利益之爭越演越烈，同樣這些地方利益之爭也是實(shí)際存在的，不能視而不見，甚至將各地的利益追求視為“貪得無厭”，壓制各地的利益追求，包括一些正常利益訴求。這樣做，并沒有化解利益矛盾，也沒有緩解利益之爭。*參見陳?。骸秴^(qū)域一體化進(jìn)程中的地方立法協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，法律出版社2013年版，第166-167頁。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)利益在地方立法中的表達(dá)及其維度

既然欠發(fā)達(dá)地區(qū)的利益是合理存在的，那么，通過何種途徑和方式來表達(dá)并保護(hù)這種利益，就存在一個(gè)合法性問題。利益表達(dá)是一個(gè)政治學(xué)的范疇，是指公民向政治系統(tǒng)提出政治要求，是政治運(yùn)作的開始。立法中的利益表達(dá)，是在立法這一特定領(lǐng)域中，公民個(gè)人或者有關(guān)團(tuán)體通過一定的方式和程序，參與立法過程的一種行為。*參見董海峰等：《立法活動(dòng)中的利益表達(dá)機(jī)制研究》，載《政府法制研究》2012年第1期。利益的充分表達(dá)是立法的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)今社會(huì)利益分化十分明顯，且群體甚至地區(qū)分化日趨嚴(yán)重，不同的社會(huì)群體、不同的地區(qū)能否獲得正常的利益表達(dá)形式，則是社會(huì)和諧的基本前提。中國是一個(gè)區(qū)域發(fā)展極不平衡的發(fā)展中大國。從20世紀(jì)50年代開始，中國對欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行了有計(jì)劃的開發(fā)，并采取了非均衡統(tǒng)籌的開發(fā)模式。欠發(fā)達(dá)地區(qū)在發(fā)展過程中，存在制度供給與制度需求之間嚴(yán)重不均衡的制度缺陷，尤其表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)制度、分配激勵(lì)制度、用人制度、體制創(chuàng)新制度等方面。從某種意義上講，開發(fā)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的過程，就是制度創(chuàng)新的過程。目前許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)在發(fā)展過程中，都有急功近利的思想，他們長期忽視制度缺陷及其帶來的發(fā)展障礙，忽視對基本制度框架的“軟投資”，只注重那些能夠帶來短期增長效應(yīng)的“硬投資”，甚至不惜以立法的方式來保護(hù)這種短期效應(yīng)，結(jié)果在舊制度框架下，市場經(jīng)濟(jì)得不到順利運(yùn)行，經(jīng)濟(jì)發(fā)展常常陷入困境。

不可否認(rèn)，當(dāng)今世紀(jì)“誰制定規(guī)則誰就占便宜”。在國際交往中如此，在區(qū)域交往中亦是如此。就國家而言，中國在國際交往中，一方面通過加入已經(jīng)存在的規(guī)則如WTO規(guī)則來維護(hù)自己的合法權(quán)益，與此同時(shí)，為了能夠適應(yīng)規(guī)則申請了一個(gè)合理保護(hù)期；另一方面，積極成為規(guī)則的制定者，如積極參與制定《聯(lián)合國氣候變化框架公約》時(shí)，中國始終站在發(fā)展中國家行列，為發(fā)展中國家爭取公平和正當(dāng)?shù)臋?quán)益。正如國家主席習(xí)近平在接受路透社采訪時(shí)提出的，“發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家對造成氣候變化的歷史責(zé)任不同，發(fā)展需求和能力也存在差異。就像一場賽車一樣，有的車已經(jīng)跑了很遠(yuǎn)，有的車剛剛出發(fā)，這個(gè)時(shí)候用統(tǒng)一尺度來限制車速是不適當(dāng)?shù)模彩遣还降?。?《聯(lián)合國氣候變化大會(huì)的中國角色：爭公平勇發(fā)聲敢行動(dòng)》.http://new.cntv.cn/2015/12/01/ARTI1448938422294649.shtml.實(shí)踐中，發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家之間簽訂了許多雙邊投資條約。這些條約就發(fā)達(dá)國家而言，其通過雙邊投資條約推廣其投資自由化理念，推行高標(biāo)準(zhǔn)的投資保護(hù)政策；就發(fā)展中國家而言，一方面希望通過雙邊投資條約可以吸引更多的外國直接投資流入，另一方面，由于接受發(fā)達(dá)國家的投資策略并積極主動(dòng)參與雙邊投資協(xié)定的簽訂，導(dǎo)致國際投資法制步入發(fā)達(dá)國家預(yù)定軌道，發(fā)展中國家主權(quán)、經(jīng)濟(jì)均受到不同程度的影響。再如，在國際層面，發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)簽訂了TRIPS(關(guān)貿(mào)總協(xié)定知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議的英文縮寫)協(xié)議，使其成為WTO國際貿(mào)易體系下的一攬子協(xié)議之一。隨著TRIPS協(xié)議的實(shí)施，發(fā)展中國家越來越明顯地感受到TRIPS協(xié)議所造成的對己方不利的利益失衡狀況，發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家在國際知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度下的利益出現(xiàn)了嚴(yán)重沖突，發(fā)展中國家為此作出了艱難嘗試以協(xié)調(diào)日益凸顯的利益沖突。

在一個(gè)國家內(nèi)部，雖然不存在類似于國家與國家之間的利益沖突，也不會(huì)涉及到國家主權(quán)問題，但欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷和發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家有相似之處。發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的發(fā)展需求和能力存在差異，無法以“統(tǒng)一尺度”來要求，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)同樣無法以“統(tǒng)一尺度”來要求，某種程度上，欠發(fā)達(dá)地區(qū)有著比發(fā)達(dá)地區(qū)更急迫的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的利益沖突問題已經(jīng)引起了各國、各地區(qū)的重視，區(qū)域之間引發(fā)的重復(fù)建設(shè)、爭奪資源和市場的無序競爭、再度污染等問題已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。理性地解決利益沖突的方式就是通過立法來平衡各方利益，由此制定了包括國際法、國家立法、地方立法在內(nèi)的各類條約和法律、法規(guī)、規(guī)章。正如龐德所言，法律并不創(chuàng)造任何利益，法律的根本任務(wù)或作用就在于承認(rèn)、確定、實(shí)現(xiàn)和保障利益。*參見劉全德主編：《西方法律思想史》，中國政法大學(xué)出版社1996年版，第236頁。利益是法律調(diào)整的核心任務(wù)和使命，法律必須對利益加以適當(dāng)?shù)卣{(diào)控，依法處理好各種利益關(guān)系。然而，什么樣的利益可以在立法中得到反映，得到多大程度的反映，既與利益的理性表達(dá)密切相關(guān)，更取決于立法中的利益平衡，這是一個(gè)復(fù)雜的利益衡量過程。在當(dāng)前的立法活動(dòng)中，不同的利益主體在表達(dá)利益時(shí)，由于部門利益、地方利益的強(qiáng)勢等原因，出現(xiàn)了利益表達(dá)失衡的問題。如地方政府立法的制定主體是省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，使其所訴求的利益多局限于本行政區(qū)域內(nèi)，對其他行政區(qū)的利益以及國家整體利益的考慮不深入，容易出現(xiàn)地方保護(hù)主義傾向。*參見董海峰等：《立法活動(dòng)中的利益表達(dá)機(jī)制研究》，載《政府法制研究》2012年第1期。實(shí)踐中，地方利益在立法中的表達(dá)主要就是通過地方政府或者其部門，抑或人大代表或政協(xié)委員，以提案、建議的方式來表達(dá)。這種地方利益表達(dá)主體和方式在涉及不同區(qū)域利益主體時(shí)，自然會(huì)表現(xiàn)出難以兼顧各方利益的局限性。

欠發(fā)達(dá)地區(qū)利益的立法表達(dá)，在國家層面，由于國家立法更多的是考慮均衡，是兼顧發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)利益的立法，是各方利益博弈的結(jié)果；在地方層面，各地區(qū)為了自身的利益，均希望出臺(tái)有關(guān)立法或政策維護(hù)自身的利益，而在維護(hù)利益的過程中，最容易出現(xiàn)的即是地方保護(hù)主義。廣東省社會(huì)科學(xué)院在《珠三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)研究》中揭示：“目前大多數(shù)市場分割做法是有依據(jù)的，地方政府制定了大量法規(guī)和政策來保護(hù)本地人員、企業(yè)，限制外地人員、物品和服務(wù)流入，也限制本地的資本流出”。*參見熊英：《地方立法中的地方保護(hù)主義》，載《中國改革》2005年第11期。如一些地方立法中，以各種方式要求企業(yè)招工優(yōu)先錄用擁有本地戶口的求職者；對外地職員子女在當(dāng)?shù)鼐蛯W(xué)收取較高的費(fèi)用；進(jìn)行建筑工程招標(biāo)時(shí)，照顧本地企業(yè)；打擊本地生產(chǎn)的假貨不夠嚴(yán)厲；限制技術(shù)人員特別是重要的技術(shù)人員流動(dòng)，如要求調(diào)動(dòng)人員繳納巨額費(fèi)用，扣押調(diào)動(dòng)人員的檔案、戶口，等等。*參見王春業(yè)：《區(qū)域合作背景下地方聯(lián)合立法研究》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2014年版，第48頁。盡管2004年實(shí)施的《中華人民共和國行政許可法》第15條第2款明確規(guī)定：地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場。該條款也被認(rèn)為是破除地方保護(hù)主義釜底抽薪的做法，但現(xiàn)實(shí)中立法不同程度的地方保護(hù)主義條款仍然存在。

為此，地方利益在地方立法的表達(dá)上就必須設(shè)置一個(gè)限度，即防止地方保護(hù)主義。所謂地方保護(hù)主義，是指地方政府或所屬部門，為了保護(hù)地方局部經(jīng)濟(jì)利益，違背國家的法律法規(guī)，利用行政權(quán)力干涉市場，操縱市場，設(shè)置市場障礙，破壞市場機(jī)制，限制非本地企業(yè)生產(chǎn)的商品或提供服務(wù)參與公平競爭的行為。有利益沖突就容易產(chǎn)生地方保護(hù)主義。我國立法中的地方保護(hù)主義起始于行政執(zhí)法中的地方保護(hù)主義。之所以會(huì)影響到地方立法，其原因在于我國的地方立法大多數(shù)是政府主導(dǎo)、政府提請、政府起草，其意志自然會(huì)直接影響到立法。地方保護(hù)主義嚴(yán)重的領(lǐng)域也正是目前中國出現(xiàn)問題最多、最嚴(yán)重的領(lǐng)域，如環(huán)境保護(hù)、食品安全、教育公平等方面。地方保護(hù)主義從短期看，似乎保護(hù)了本地企業(yè)和服務(wù)，刺激了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，追求了地方經(jīng)濟(jì)利益的最大化，卻損害了全局利益，破壞了統(tǒng)一大市場的形成，阻礙了資源的自由流動(dòng)；從長遠(yuǎn)來看，也損害了地方的局部利益，更有甚者，它加速了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不平衡。這種保護(hù)所形成的壟斷，會(huì)由于以其人之道還治其人的邏輯，最終使欠發(fā)達(dá)地區(qū)遭到報(bào)復(fù)，因?yàn)榘l(fā)達(dá)地區(qū)同樣會(huì)使用地方保護(hù)主義。事實(shí)上，欠發(fā)達(dá)地區(qū)更容易受到地方保護(hù)主義的損害，其結(jié)果更容易擴(kuò)大地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距。

三、欠發(fā)達(dá)地區(qū)利益在地方立法中的合理實(shí)現(xiàn)

趨利避害是人類的本性，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題上亦是如此。在追求利益最大化的過程中，地方人大或者政府仍然會(huì)出臺(tái)一些保護(hù)地方利益的不合理的地方性法規(guī)和規(guī)章。因?yàn)閹缀醪淮嬖谟欣诨虼龠M(jìn)所有人的福利的社會(huì)變遷或法律?！诖蠖鄶?shù)情況下，法律為一個(gè)居民階層提供了利益，卻剝奪了其他居民選擇的利益。*參見[英]哈特：《法律的概念》，張文顯等譯，中國大百科全書出版社1996年版，第164頁?！皞€(gè)人不是為了集團(tuán)而存在，地方不見得總是為了國家而存在，在許多方面他們都是有著自身的利益。”*魏宏：《法律的社會(huì)學(xué)分析》，山東人民出版社2003年版，第381頁。在多元化的利益面前，無論是誰，無論什么地區(qū)，通過立法包括地方立法維護(hù)自身的合法權(quán)益是正當(dāng)合理的。我國憲法已經(jīng)賦予地方人大根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定地方性法規(guī)的權(quán)力，也就確立了地方利益有其存在與維護(hù)的合理性。欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，既無區(qū)域優(yōu)勢，也無市場優(yōu)勢。要想維護(hù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的正當(dāng)權(quán)益，必須采取一些超常規(guī)措施來緩解區(qū)位劣勢和市場劣勢，化解區(qū)域間的利益沖突，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。欠發(fā)達(dá)地區(qū)要實(shí)現(xiàn)自身的正當(dāng)權(quán)益，就必須立法先行，通過立法來維護(hù)其正當(dāng)利益，但應(yīng)避免立法中的狹隘的地方保護(hù)主義。

(一)建立健全欠發(fā)達(dá)地區(qū)法律框架體系

欠發(fā)達(dá)地區(qū)要合理表達(dá)自身的正當(dāng)利益，首先要在國家層面出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)。目前國家實(shí)行了西部大開發(fā)、中部崛起等開發(fā)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政策，如我國從2000年開始實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，對西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展繼續(xù)給予財(cái)力傾斜，且2006年中央財(cái)政又從多方面支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)，一是加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支持力度，促進(jìn)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)加快發(fā)展；二是增加扶貧開發(fā)投入；三是認(rèn)真落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的各項(xiàng)財(cái)稅政策措施；四是繼續(xù)完善“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。但長期以來我國在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的開發(fā)過程中并未構(gòu)建欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法律框架體系，沒有形成依法開發(fā)的環(huán)境。政策扶持對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展固然重要，但如果長期過分倚重政策調(diào)整，缺少法律支撐，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略就會(huì)缺乏國家意志和強(qiáng)制力，不利于政策本身的貫徹。

從其他國家的經(jīng)驗(yàn)來看，在開發(fā)欠發(fā)達(dá)地區(qū)方面，各國中央政府和地方政府都采取了一些超常規(guī)的措施，其中最重要的即是立法保障。如德國在開發(fā)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的過程中，建立了完善的區(qū)域政策法規(guī)體系；美國通過出臺(tái)有利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的法律法規(guī)，保證了再開發(fā)過程中自由公平競爭的環(huán)境，如早期西部大開發(fā)的《宅地法》《田納西流域開發(fā)法》等，之后的《土地再開發(fā)法》《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)均等法》等，使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的開發(fā)走上了法制化的軌道，其結(jié)果是既保護(hù)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資源和環(huán)境，也維護(hù)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的利益，同時(shí)協(xié)調(diào)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的相互關(guān)系，并在200多年的開發(fā)和發(fā)展中保持了政策的規(guī)范性、穩(wěn)定性和連續(xù)性，保證了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的成功開發(fā)。當(dāng)下中國，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的開發(fā)可以借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)，從國家層面出臺(tái)有關(guān)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)的基本法律和專項(xiàng)法律，通過立法來維護(hù)國家和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的利益。事實(shí)上，有些領(lǐng)域的地方利益之爭需要國家層面的協(xié)調(diào)，特別是那些超越地方立法權(quán)限的地方利益之爭，需要國家立法才能最終解決。如2011年8月24日國務(wù)院第169次常務(wù)會(huì)議通過的《太湖流域管理?xiàng)l例》就是協(xié)調(diào)區(qū)域各方利益之爭的典型例子。該條例的出臺(tái)有效地解決了太湖流域地區(qū)地方立法在環(huán)境技術(shù)指標(biāo)、行政處罰以及流域污染治理方面的立法沖突。

(二)建立欠發(fā)達(dá)地區(qū)利益立法表達(dá)機(jī)制

可以肯定的是當(dāng)下在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不平衡的情況下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的利益問題是客觀存在的。因此，如何保護(hù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的利益，協(xié)調(diào)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的利益，就成為一個(gè)不可回避的問題。為此，我們可以在國家層面構(gòu)建欠發(fā)達(dá)地區(qū)利益立法表達(dá)機(jī)制，設(shè)立權(quán)威性的專門機(jī)構(gòu)，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的開發(fā)等活動(dòng)實(shí)行立法管理。如美國政府在開發(fā)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的過程中，設(shè)立的田納西流域綜合管理局，在協(xié)調(diào)田納西流域各州的利益和矛盾方面發(fā)揮了重要作用，這就是立法管理的典型。中國作為一個(gè)區(qū)域發(fā)展極不平衡的發(fā)展中大國，不同區(qū)域尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)如何在國家層面表達(dá)自身的正當(dāng)利益，并引起國家和其他地區(qū)尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)對其利益的重視并啟動(dòng)國家立法和區(qū)域立法，同樣需要有一個(gè)能夠協(xié)調(diào)溝通的立法管理機(jī)構(gòu)，如區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會(huì)。該機(jī)構(gòu)的存在既可以協(xié)調(diào)各方利益，也可以防止地方為了一己私利而制定地方保護(hù)主義的立法。

此外，在利益表達(dá)方式上，還應(yīng)該明確立法游說活動(dòng)的正當(dāng)性，允許地方為了表達(dá)地方利益而開展立法游說活動(dòng)。立法游說是各方表達(dá)自己意見的方式，是民主決策過程的重要組成部分。民主的立法過程需要各方充分反映意見，或者說進(jìn)行博弈和爭論，最后才能使立法意見達(dá)到一個(gè)各方都可接受的相對均衡的狀態(tài)。2013年3月20日，國家發(fā)改委公布了《國家發(fā)展改革委關(guān)于修改〈產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2011年本)〉有關(guān)條款的決定》，將“一次性發(fā)泡塑料餐具”從淘汰類中刪除，這意味著已經(jīng)被禁12年之久的發(fā)泡餐具再次獲得了合法地位。其結(jié)果在某種程度上即是由于發(fā)泡塑料企業(yè)與君澤君律師事務(wù)所簽訂的“公關(guān)合同”約定，這一事件被輿論稱之為“游說門”。其實(shí)這份合同只是將中國業(yè)已存在并一直在發(fā)揮作用的游說活動(dòng)曝光于世人面前?？梢哉f，游說活動(dòng)是連接立法機(jī)關(guān)和利益集團(tuán)的紐帶。游說的背后是各個(gè)利益集團(tuán)的驅(qū)動(dòng)，游說的目的主要是為了影響一國立法和公共決策。目前雖然利益集團(tuán)為了自身利益已經(jīng)開始了各種游說活動(dòng)，但由于我國沒有專門關(guān)于游說的相關(guān)法律法規(guī)，使得現(xiàn)有的游說活動(dòng)不能在法制化的軌道進(jìn)行，不利于各相關(guān)利益主體充分表達(dá)自身的利益。筆者認(rèn)為，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在自身利益難以充分表達(dá)，又不能閉門立法的時(shí)候，完全可以通過立法游說的方式去影響國家立法機(jī)關(guān)、專門的區(qū)域立法管理機(jī)構(gòu)或者與之利益相關(guān)的其他地區(qū)立法機(jī)構(gòu)，影響國家立法或者區(qū)域立法活動(dòng)。

(三)加強(qiáng)區(qū)域間的立法協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間共同利益的法制統(tǒng)一

欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展不是孤立的，必須融入到區(qū)域一體化或經(jīng)濟(jì)一體化之中，需要健全區(qū)域合作機(jī)制，通過區(qū)域立法來規(guī)范區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)合作，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作，實(shí)現(xiàn)資源共享、利益互補(bǔ)。而區(qū)域立法又離不開立法協(xié)調(diào)。例如在區(qū)域發(fā)展過程中，無論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也無論是長三角、珠三角、京津冀，還是東三省、中部地區(qū)或是西部地區(qū)，有一個(gè)共性問題就是區(qū)域內(nèi)各地道路交通建設(shè)方面的立法規(guī)定各異。這些差異的存在，不僅產(chǎn)生了地方之間的利益沖突，而且嚴(yán)重制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。以道路運(yùn)輸車輛收費(fèi)的立法為例，在東北三省有的地方收費(fèi)高，有的地方收費(fèi)較低，于是該區(qū)域內(nèi)有些車主就鉆立法不統(tǒng)一的空子，不在本地給車輛落籍，而是舍近求遠(yuǎn)到收費(fèi)較低的異地給車輛落籍。但是這些車主的車輛卻在本地的道路上長期行駛。*參見陳?。骸秴^(qū)域一體化進(jìn)程中的地方立法協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，法律出版社2013年版，第203-204頁。由于這種外籍車輛的數(shù)量很大，且這種車輛以工程車居多，對道路的破壞性大，不僅造成車輛養(yǎng)路費(fèi)的大量流失，更為嚴(yán)重的是使本地道路不堪重負(fù)，損壞嚴(yán)重。

此外，還有一種不利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)象即是，發(fā)達(dá)地區(qū)的道路交通發(fā)展較早，再加上有區(qū)位的優(yōu)勢，所以，盡管道路交通條件差點(diǎn)也不影響其發(fā)展的速度。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則本著“要想富，先修路”的發(fā)展思路，通過各種方式，修建了較為發(fā)達(dá)的道路交通網(wǎng)絡(luò)，卻由于其他軟環(huán)境等因素跟不上，一些優(yōu)秀人才就搭上交通便利的車，選擇到發(fā)達(dá)地區(qū)工作，而把家安在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也就是說，欠發(fā)達(dá)地區(qū)為發(fā)達(dá)地區(qū)做了嫁衣裳。針對立法沖突問題，雖然《立法法》有一些解決沖突的規(guī)則，但縱觀《立法法》有關(guān)地方立法間沖突的解決原則和規(guī)則，其主要側(cè)重于縱向的立法沖突的解決與協(xié)調(diào)，而較少考慮到區(qū)域一體化背景下不同行政區(qū)劃間的橫向的地方立法沖突問題，沒有為這樣的立法沖突提供一個(gè)切實(shí)可行的解決方案。*參見王春業(yè)：《區(qū)域合作背景下地方聯(lián)合立法研究》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2014年版，第91頁。

再如，發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問題。發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中必須經(jīng)歷的一個(gè)過程。但發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)主要是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和資源密集型產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)最大的特點(diǎn)是能耗高、污染大。目前，我國對這類產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問題主要是依據(jù)2010 年9月6日國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》，雖然該意見對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作了原則性規(guī)定，如產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移必須符合生態(tài)功能定位，嚴(yán)禁國家明令淘汰的落后生產(chǎn)能力和高耗能、高排放等不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目轉(zhuǎn)入，等等。但發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)為了自身的利益，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)看中的是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，所以，為了更多地承接項(xiàng)目，引進(jìn)資金，甚至在欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間就開始了承接項(xiàng)目的惡性競爭，使很多沒有經(jīng)過產(chǎn)業(yè)升級(jí)的項(xiàng)目被引進(jìn)到欠發(fā)達(dá)地區(qū)。如一些地方政府在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移決策中，缺乏綠色政績理念，重經(jīng)濟(jì)增長，輕環(huán)境保護(hù)，招商無門檻，引資無底線，降低環(huán)保要求，放松環(huán)評(píng)審查，導(dǎo)致能耗高、污染大的淘汰企業(yè)被“招引”過來。*參見張昕、楊芳：《產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地農(nóng)地土壤污染法律根源及因應(yīng)對策》，載《西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)( 社會(huì)科學(xué)版)》2014年第1期。伴隨著產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，污染也開始轉(zhuǎn)移。把污染企業(yè)從發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這種簡單的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不僅污染了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土壤、水源和空氣，形成了再度污染，而且從整體上破壞了生態(tài)環(huán)境。而造成這種現(xiàn)象的主要原因就是有關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的的法律供給不足。一方面，國家未出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)范產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問題；另一方面，欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間亦未形成良好的以區(qū)域地方立法來保證的區(qū)域合作，沒有出臺(tái)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的區(qū)域地方立法。對此，我們一方面應(yīng)該在國家層面盡早出臺(tái)有關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的專項(xiàng)立法，規(guī)范產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的原則和違法轉(zhuǎn)移的責(zé)任；另一方面，應(yīng)該在區(qū)域之間通過地方立法，明確轉(zhuǎn)移的具體制度和程序，做到科學(xué)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，切實(shí)防范污染轉(zhuǎn)移，最終解決區(qū)際發(fā)展和代際發(fā)展帶來的困惑。

為此，筆者建議，涉及到區(qū)域發(fā)展的共性問題時(shí)，各地應(yīng)該加強(qiáng)協(xié)調(diào)，尤其是立法協(xié)調(diào)，最好從立項(xiàng)開始就充分醞釀，構(gòu)建區(qū)域立法提案、起草、審議、公布的有效機(jī)制，搭建區(qū)域合作的法治平臺(tái)，從根本上消除地區(qū)壁壘，創(chuàng)造和諧的區(qū)域法制環(huán)境，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間共同利益的法制統(tǒng)一。目前東北三省政府之間簽署的立法協(xié)作框架協(xié)議就是一種很好的區(qū)域立法模式。該模式可以從制度上對地方立法協(xié)調(diào)形成約束，在最大程度地節(jié)約立法資源的同時(shí)，確保各地共同關(guān)注的立法事項(xiàng)在區(qū)域范圍內(nèi)達(dá)成共識(shí)。此外，必要時(shí)還可進(jìn)行地方聯(lián)合立法。所謂地方聯(lián)合立法是指區(qū)域內(nèi)的各地方立法機(jī)關(guān)通過一定方式的聯(lián)合，共同作出對形成的立法規(guī)范具有影響的行為*參見王春業(yè)：《區(qū)域合作背景下地方聯(lián)合立法研究》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2014年版，第7頁。，是一種緊密型的立法協(xié)作方式，可以推動(dòng)并促進(jìn)區(qū)域一體化向縱深發(fā)展，為區(qū)域發(fā)展尤其欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展提供立法保障。

(四)準(zhǔn)確界定地方利益，堅(jiān)決破除地方保護(hù)主義

利益有大有小，有正當(dāng)?shù)牟徽?dāng)?shù)?，有合法的不合法的；有地方群眾利益和地方政府的利益；等等。作為地方立法必須且只能維護(hù)正當(dāng)?shù)暮戏ǖ睦妫虼?，正?dāng)利益的合理界定就是欠發(fā)達(dá)地區(qū)維護(hù)其利益的前提。正當(dāng)利益是一個(gè)相對主觀的判斷，目前，對正當(dāng)利益并沒有正面的界定，主要是從其對立面“不正當(dāng)利益，即非法利益和其它不應(yīng)當(dāng)?shù)玫降睦妗边M(jìn)行界定，尤其是在刑法學(xué)中研究較多。本文贊成以否定的方式來排除不正當(dāng)利益的界定方式。如上述產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，地方群眾健康、地方環(huán)境安全就值得地方立法去保護(hù)，而地方政府的政績利益就不能說是正當(dāng)利益，就必須破除，否則，就會(huì)為了所謂的政績工程而陷入地方保護(hù)主義的泥沼。如前文所述，地方保護(hù)主義的危害是不言而喻，但是，對地方保護(hù)主義的簡單批判，并不能真正發(fā)揮地方立法在實(shí)現(xiàn)地方利益，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用。應(yīng)該看到，地方之間的利益并非簡單的對立關(guān)系，要避免地方保護(hù)主義，防止地方之間的惡性競爭，同樣需要加強(qiáng)地方之間的溝通與合作，需要合理界定地方立法權(quán)限，這是防止地方保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)地方正當(dāng)利益的有效途徑。尤其是在當(dāng)下地方立法權(quán)擴(kuò)容的背景下，防止地方立法私自擴(kuò)權(quán)，防范地方政府借助手中的地方立法權(quán)強(qiáng)化地方保護(hù)主義是十分必要的。

[責(zé)任編輯：吳巖]

收稿日期：2015-12-06

作者簡介：肖萍(1965-)，女，江西吉安人，南昌大學(xué)立法研究中心研究員、法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：行政法學(xué)、立法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D901

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-8003(2016)01-0015-08

Subject:On Expression and Implementation of the Less Developed Regions’ Interests in Local Legislation

Author & unit:XIAO Ping

(Legislation Research Center, Nanchang University, Nanchang Jiangxi 330047,China)

Abstract：In the face of the first economically developed provinces and countries,it is a region’s, a country’s, and even the world’s major economic and social development problem how the less developed regions and the developing countries safeguard their own legitimate interests and break local protectionism effectively in their development process, using various means including legislation. The basic idea of this paper is how to give simultaneous consideration to the interests of the less developed areas in local legislation, so that they can develop steadily and rapidly rather than fall into the mire of local protectionism on the premise of maintaining their own legitimate interests under the new normal background. The interests of the less developed areas exist objectively. Thus we cannot turn a blind eye to the conflict of interests between different areas, and we also can not dodge or suppress this problem. At the same time of criticizing local protectionism, we also need to set up a smooth and normal expression channel. In other words, we provide a platform under the rule of law for the less developed areas to express their own legitimate interests in local, regional and even national legislation. In this way, we can use legislation to ensure the coordinated development of less developed areas and developed areas.

Key words：Local legislation; Local protectionism; Less developed regions’ interests; Expression; Implementation