公益事業(yè)單位績(jī)效考評(píng)的價(jià)值取向

徐益民

近年來，績(jī)效考評(píng)制度在我國(guó)政府部門得到了初步的實(shí)踐并取得了一定進(jìn)展?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)[2011]5號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）指出：建立事業(yè)單位績(jī)效考評(píng)制度，考評(píng)結(jié)果作為確定預(yù)算、負(fù)責(zé)人獎(jiǎng)懲與收入分配等的重要依據(jù)。這是首次將績(jī)效考評(píng)工具應(yīng)用于事業(yè)單位。在把這一管理工具應(yīng)用于極富中國(guó)特色的事業(yè)單位時(shí)，首先要確立正確的價(jià)值取向，因?yàn)?，價(jià)值取向從深層次決定了績(jī)效考評(píng)的目的、過程和合理性。只有準(zhǔn)確把握從事公益服務(wù)事業(yè)單位績(jī)效考評(píng)合理的價(jià)值取向，才能科學(xué)規(guī)范績(jī)效考評(píng)的主體構(gòu)建、指標(biāo)體系、評(píng)估方法和評(píng)估行為等各個(gè)方面。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的總體部署，事業(yè)單位改革后，原則上只有從事公益服務(wù)的事業(yè)單位還會(huì)繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列。故本文以從事公益服務(wù)的事業(yè)單位為論述對(duì)象，探討績(jī)效考評(píng)價(jià)值取向問題。

一、績(jī)效考評(píng)的主體層面，堅(jiān)持廣泛和多元的價(jià)值取向

考評(píng)主體是指對(duì)績(jī)效進(jìn)行價(jià)值判斷的個(gè)體或組織。評(píng)估主體一般分為內(nèi)部主體與外部主體兩類。傳統(tǒng)意義上，從事公益服務(wù)事業(yè)單位績(jī)效考評(píng)主體以內(nèi)部為主，主要表現(xiàn)為政府主管部門對(duì)所屬事業(yè)單位的績(jī)效進(jìn)行考評(píng)，各級(jí)政府對(duì)其下級(jí)政府所屬事業(yè)單位的績(jī)效進(jìn)行考評(píng)。這種考評(píng)模式，容易產(chǎn)生事業(yè)單位既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的困境，導(dǎo)致公正性的缺失?！吨笇?dǎo)意見》其配套文件《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》指出：“面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位要探索建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)”，“要吸收事業(yè)單位外部人員參加決策層，擴(kuò)大參與事業(yè)單位決策和監(jiān)督的人員范圍，進(jìn)一步規(guī)范事業(yè)單位的行為，確保公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”。從政策層面確立了外部主體參與績(jī)效考評(píng)的必要性和合理性。依據(jù)管理學(xué)的一般原理，外部主體一般分為兩類，一類是直接利益相關(guān)者，主要指接受公共服務(wù)的社會(huì)公眾。從事業(yè)單位的性質(zhì)和服務(wù)宗旨來分析，直接接受公共服務(wù)的公眾應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)最為重要的評(píng)估主體?！吨笇?dǎo)意見》也指出，強(qiáng)化事業(yè)單位公益屬性、切實(shí)為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公益服務(wù)是此次改革的核心所在。因此，積極回應(yīng)社會(huì)公眾的意愿和訴求，以公民滿意度作為事業(yè)單位績(jī)效考評(píng)的重要標(biāo)準(zhǔn)，從而迫使事業(yè)單位提高服務(wù)質(zhì)量和效率，是事業(yè)單位回歸公益性質(zhì)的重要舉措。另一類是相對(duì)獨(dú)立的“第三方”。在目前的行政體制環(huán)境下，主要指中立的第三方評(píng)估組織、大眾媒體、人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)等。由于其具有一定的專業(yè)性和較為廣泛的民間基礎(chǔ)，考評(píng)結(jié)果也更具科學(xué)性和公信力。當(dāng)然，如何使公眾真正參與績(jī)效考評(píng)，現(xiàn)實(shí)中還有很多觀念、制度和技術(shù)等多方面的障礙。但是，只有從價(jià)值取向上理清思路、明確方向，才能制定出科學(xué)的路線圖和時(shí)間表。

二、績(jī)效考評(píng)的內(nèi)容層面，堅(jiān)持效率與公平的價(jià)值取向

社會(huì)建立制度的主要作用是促進(jìn)公平和提高效率，這也是進(jìn)行制度評(píng)價(jià)的根本標(biāo)準(zhǔn)。由于公平與效率有時(shí)是矛盾的，實(shí)踐中一般把二者綜合起來進(jìn)行評(píng)判，力求實(shí)現(xiàn)二者之間的均衡。根據(jù)W·W·羅斯托的觀點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成熟階段，公共支出將主要集中到教育、醫(yī)療和福利服務(wù)方面，而且要更多地關(guān)注社會(huì)的“公平”與“公正”。因此，建立科學(xué)的績(jī)效考評(píng)制度，合理體現(xiàn)效率與公平的價(jià)值取向應(yīng)成為關(guān)注的重點(diǎn)?？?jī)效考評(píng)的內(nèi)容一般可分為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治績(jī)效等三方面。其中，經(jīng)濟(jì)績(jī)效是基礎(chǔ)，社會(huì)績(jī)效是愿景，政治績(jī)效是保障。效率更多地體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)績(jī)效方面，而公平則更多地體現(xiàn)在政治和社會(huì)績(jī)效方面。就經(jīng)濟(jì)績(jī)效而言，主要是考察政府公共投入的直接產(chǎn)出和間接產(chǎn)出?！吨笇?dǎo)意見》及其配套文件《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革中財(cái)政有關(guān)政策的意見》指出，逐步建立健全與事業(yè)單位職能、責(zé)任目標(biāo)相適應(yīng)的經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效考評(píng)制度，提高財(cái)政資金使用效益。事業(yè)單位績(jī)效考評(píng)中效率價(jià)值取向的確立實(shí)際包含了三方面的內(nèi)容：一是投入最小化理念，能夠以最低可能的成本提供公共服務(wù)；二是產(chǎn)出最大化理念，能夠保證每一筆資金用在最需要這筆資金的地方；三是公共服務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度最大化理念，能夠達(dá)到預(yù)定的公共服務(wù)目標(biāo)，贏得社會(huì)公眾的滿意和認(rèn)可。就政治和社會(huì)績(jī)效而言，作為組織的事業(yè)單位和作為個(gè)體的事業(yè)單位人員，公平的內(nèi)涵則有所不同。作為組織的事業(yè)單位之間的公平主要體現(xiàn)在，一是分部化的公平，處于同一組織層級(jí)的事業(yè)單位之間的公平；二是集團(tuán)公平，處于同一公共服務(wù)領(lǐng)域的事業(yè)單位之間的公平；三是手段的機(jī)會(huì)公平，同等條件的事業(yè)單位獲得的發(fā)展資源是相等的。作為個(gè)體的事業(yè)單位人員之間的公平主要體現(xiàn)在，一是起點(diǎn)公平，為每位員工的發(fā)展提供一個(gè)自由競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境；二是程序公平，在績(jī)效考評(píng)的主體、內(nèi)容、程序方法等決策方式和執(zhí)行過程上的公平。三是結(jié)果公平，讓員工切實(shí)感受到考評(píng)體現(xiàn)了付出與所得相當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，成員之間收入分配的差距主要是因?yàn)槠渥陨聿慌υ斐傻摹?/p>

三、績(jī)效考評(píng)結(jié)果的應(yīng)用層面，堅(jiān)持公開與問責(zé)的價(jià)值取向

績(jī)效作為公共服務(wù)領(lǐng)域中的責(zé)任度量工具，其與傳統(tǒng)行政模式責(zé)任機(jī)制的不同在于將目標(biāo)管理責(zé)任制轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯訉?duì)公眾負(fù)責(zé)的責(zé)任機(jī)制，即以結(jié)果為本。而此種以結(jié)果為本的管理模式要想實(shí)現(xiàn)，其前提是透明的信息公開制度。就從事公益服務(wù)的事業(yè)單位本身的性質(zhì)而言，它屬于公益財(cái)產(chǎn)并應(yīng)當(dāng)為社會(huì)提供公共服務(wù)，社會(huì)公眾有權(quán)要求財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況及效果向社會(huì)公開。且從績(jī)效考評(píng)活動(dòng)的性質(zhì)和所要達(dá)到的目標(biāo)來看，公開性也應(yīng)是事業(yè)單位績(jī)效考評(píng)的重要特征之一?！吨笇?dǎo)意見》指出：“面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位要建立信息批露制度，重要事項(xiàng)和年度報(bào)告要向社會(huì)公開，涉及人民群眾切身利益的重大公益服務(wù)事項(xiàng)要進(jìn)行社會(huì)公示和聽證?！惫_性既包括考評(píng)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的公開，也包括考評(píng)過程的公開，還包括考評(píng)結(jié)果的公開。問責(zé)機(jī)制是指在考察事業(yè)單位績(jī)效水平的基礎(chǔ)上啟動(dòng)問責(zé)程序的一種行政問責(zé)形式。要實(shí)施有效的問責(zé)，需要在以下幾個(gè)方面加以明確：一是明確績(jī)效問責(zé)的主體，包括行政主管部門、單位員工、服務(wù)對(duì)象及其他利益相關(guān)者。二是明確績(jī)效問責(zé)的客體，包括決策層面的領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)行層面的管理者。三是明確績(jī)效問責(zé)的內(nèi)容，包括公共資源的管理、決策的過程、執(zhí)行公共政策的過程及結(jié)果。四是明確績(jī)效問責(zé)的程序。嚴(yán)格按照事業(yè)單位章程啟動(dòng)相關(guān)問責(zé)程序，由以前的事后問責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)時(shí)問責(zé)。五是明確績(jī)效問責(zé)的激勵(lì)手段，將考評(píng)結(jié)果作為事業(yè)單位干部提拔、人員評(píng)優(yōu)、經(jīng)費(fèi)撥付等的重要依據(jù)。□作者系揚(yáng)州市編辦主任 E：YWJ

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