莫迪執(zhí)政以來印度的政治經(jīng)濟改革

陳金英

摘要：莫迪執(zhí)政以來，將“發(fā)展”與“治理”作為印度政治經(jīng)濟改革的主題。在經(jīng)濟領域，莫迪相繼提出“印度制造”、“數(shù)字印度”等戰(zhàn)略，推動本國轉(zhuǎn)型為制造業(yè)大國，并輔之以土地、勞動力、商品服務稅方面的改革來促進經(jīng)濟增長；在政治領域，莫迪政府出臺提高官僚機構(gòu)效率、加強行政權(quán)威的行政改革措施，以實現(xiàn)“善治”的目標。2014-2015年印度的政治經(jīng)濟發(fā)展表明，莫迪政府面臨著官僚機構(gòu)效率有所提高但政府能力不足的挑戰(zhàn)，未能在主要經(jīng)濟改革議題上實現(xiàn)突破。能否超越選舉政治的壓力和構(gòu)建更具合作性的中央地方關系是未來印度經(jīng)濟改革的主要決定因素。

關鍵詞：印度問題莫迪印度經(jīng)濟改革

2014年5月，莫迪領導的全國民主聯(lián)盟政府經(jīng)由印度第16屆人民院大選產(chǎn)生，成為1984年以來印度的首個多數(shù)黨政府。印度人民黨的多數(shù)地位及莫迪本人創(chuàng)造的“古吉拉特模式”使印度國內(nèi)外對新政府寄予厚望。提高政府效率、經(jīng)濟增長、創(chuàng)造就業(yè)、提供水和電等基礎設施等有關“治理”和“發(fā)展”的議題成為莫迪在競選時及上臺后的主要政策導向。本文梳理莫迪執(zhí)政以來的印度政治經(jīng)濟改革現(xiàn)狀，并對莫迪政府的改革成就及未來政策走向進行分析。

一、以“發(fā)展”為導向的經(jīng)濟改革

莫迪上臺后，很快提出放松管制和進一步對外開放，尤其是提高外國資本在相關行業(yè)的比例限制。2015年9月25日，莫迪在獨立日慶典演講中首次提出“印度創(chuàng)造”戰(zhàn)略。隨后，政府成立了由莫迪及數(shù)位內(nèi)閣部長、各邦及產(chǎn)業(yè)界領袖共同參加的工作組，負責“印度制造”戰(zhàn)略的具體規(guī)劃。該戰(zhàn)略的重點是在經(jīng)濟發(fā)展的25個產(chǎn)業(yè)領域創(chuàng)造就業(yè)并提升技能，這些產(chǎn)業(yè)領域分別是汽車制造、汽車配件、航空、生物技術(shù)、建筑、國防制造、電力機械、電子、食品加工、IT、皮革、媒體及娛樂業(yè)、采礦、石油開采、醫(yī)藥保健、港口和航運、鐵路、可再生能源、高速公路、太空、紡織服裝、火力發(fā)電、旅游服務、體育健身。具體的政策涉及鼓勵外商直接投資、促進創(chuàng)新、保護知識產(chǎn)權(quán)、基礎設施建設等方面。

“印度制造”戰(zhàn)略的出臺是莫迪政府將印度打造為制造業(yè)大國的一項重要戰(zhàn)略。1991年市場改革以來，印度經(jīng)濟增長迅速，形成了以服務業(yè)為核心的經(jīng)濟發(fā)展模式，但其制造業(yè)規(guī)模始終維持在較低水平。2015年，印度制造業(yè)產(chǎn)值在GDP中所占比重僅為16%，相形之下，中國超過35%。印度政府預計有望通過“印度制造”戰(zhàn)略，在2025年將制造業(yè)占GDP的比重提高至25%。。制造業(yè)發(fā)展不足，印度政府亟需創(chuàng)造就業(yè)機會，以應對龐大的就業(yè)人口和勞動力大軍；隨著中國的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，低成本勞動力的優(yōu)勢不再，印度的勞動力成本優(yōu)勢開始凸現(xiàn)，而莫迪本人也是一位堅定地推動發(fā)展的領導人。這些都被認為是“印度制造”戰(zhàn)略出臺的背景。在提出“印度制造”戰(zhàn)略后，莫迪頻頻在諸多國際場合強力推銷，吸引外國資本對印度的投資，旨在使本國成為繼中國之后的制造業(yè)強國。除“印度制造”外，莫迪還提出“數(shù)字印度”戰(zhàn)略，同時啟動了于2017年建成100個“智慧城市”的計劃。為實施“印度制造”戰(zhàn)略，莫迪政府圍繞土地、勞工和投資制度進行了改革。

第一，修改征地法案。2013年，印度議會通過《土地征收、修復和安置中公平補償和透明性權(quán)利法案》（簡稱《土地征收法案，2013》），取代1894年的《土地征收法案》，規(guī)范土地征收及為征地對象提供補償、修復和安置的原則和程序。法案的目的在于為公私合作關系模式驅(qū)動下的大規(guī)模工業(yè)化進程中的土地征用制定規(guī)則，并將透明度原則引入為興建工廠、建筑、基礎設施而征收土地的程序之中。征地法對“公共目的”的范圍和“土地所有者”及限制征收的范圍進行了界定，規(guī)定當政府基于公共目的對土地進行直接控制時，無需土地所有者的同意。但在政府基于公共利益為私人企業(yè)征收土地時，應在事先通過知情程序，征得不少于80%的受項目影響的家庭同意；在公私合作項目的土地征用中，至少要獲得70%的受影響家庭的同意。此外，這一法案還對土地征用后的補償和安置作出了規(guī)定。由于這些苛刻的同意條款，有批評者指出，該法案明顯有利于土地所有者，忽略了真正需要經(jīng)濟適用型住房的窮人的需要，以及處于貧困邊緣的群體對于醫(yī)院、學校、就業(yè)機會、基礎設施和企業(yè)的需要。除此，有批評者認為，該法案還規(guī)定每個地區(qū)征用的土地中，肥沃土地的比例不得超過5%，這最終也會導致失敗。如經(jīng)濟學家阿瑪?shù)賮啞どJ為，企業(yè)通常尋求在城市、河流、海岸線、高速公路和其他具備相關要素的地方發(fā)展。盡管肥沃的土地有更高的產(chǎn)出，但是工業(yè)能夠生產(chǎn)更多的產(chǎn)出。世界工業(yè)化以來的歷史證明，幾乎所有先進的工業(yè)化城市在歷史上都曾經(jīng)是肥沃的土地之所在。工業(yè)化的趨勢是更多的勞動力將轉(zhuǎn)移出農(nóng)業(yè)。研究者認為，無論是讓投資者無法輕松地興辦企業(yè)，抑或使企業(yè)主購買土地更為困難，印度政府都在實質(zhì)上阻礙了工業(yè)化。這既無助于保證社會公平，也難以實現(xiàn)資源的有效使用。

莫迪政府認為，國大黨的土地法案中的某些條款，例如80%同意的條款，致使私人企業(yè)想獲得土地幾乎不太可能，這導致投資和發(fā)展項目進展緩慢。2015年初，莫迪政府提出土地法案修正案，放松征地條款。修訂后的征地法案將與國防、農(nóng)村基礎設施、經(jīng)濟適用房、工業(yè)通道和基礎設施、社會基礎設施相關的土地征用排除在同意條款和社會效應評估條款之外。新法案被國大黨指責為違背窮人利益，為資本家服務，因而未能在印度人民黨居少數(shù)地位的聯(lián)邦院獲得通過。

第二，修改勞工法律體系，提高在印度經(jīng)商的便易程度，以大幅度吸引外資。印度與勞動雇傭相關的法律體系共包括45部聯(lián)邦法律和150部左右各邦政府制定的法律，其中最受關注的是1926年的《工會法》、1947年的《勞資糾紛法》和1948年的《工廠法》等。1991年以來的經(jīng)濟自由化和私有化改革總體上未曾對勞動力市場的規(guī)制產(chǎn)生明顯影響。國際社會普遍認為，印度的勞動法律體系內(nèi)容龐雜且相互沖突，其勞工標準甚至較大多數(shù)經(jīng)合組織國家更為嚴苛。例如1926年的《工會法》規(guī)定，任何7個人即能夠注冊成立工會組織，而該組織中的成員或領導無需是企業(yè)員工。法律并未規(guī)定應通過投票或其他方式確立工會組織對于工人的代表性問題。這便導致了在同一企業(yè)中可能存在多重工會組織及彼此之間競爭的問題。工會組織中的不民主現(xiàn)象帶來了工會及其領導人的許多無法解釋的行為。隨著規(guī)模和雇傭人數(shù)的擴大，企業(yè)受到的法律規(guī)制相應增多。例如，雇傭10人以上的企業(yè)受現(xiàn)行《工廠法》制約，其管制范圍包括安全、女性雇員等方面的問題。如若雇傭數(shù)量超過20人，該企業(yè)應根據(jù)1970年《勞動合同法》的規(guī)定，在雇傭合同工之前須征得政府的同意，同時還應受1952年《雇員儲備基金及雜項法案》（Employees Provident Funds and Miscellaneous Provisions Act）的管制，為雇員提供相應的儲備基金；雇傭人數(shù)超過50人，企業(yè)便必須向其雇員提供健康保險，并且應在1947年的《勞資糾紛法》（Industrial Disputes Act）框架下調(diào)節(jié)勞資沖突。而根據(jù)該法規(guī)定，當雇傭人數(shù)超過100人，企業(yè)在未經(jīng)政府許可的情況下不得解雇工人，甚至是不得調(diào)整工人崗位、改變工作環(huán)境或是對工作設施進行技術(shù)升級。即使企業(yè)已接近破產(chǎn)或工人的生產(chǎn)率嚴重過低，該法令仍然有效。對于這些自殖民地及計劃經(jīng)濟時期遺留下來的嚴格的勞工制度是否限制了制造業(yè)領域的投資仍然存在諸多爭議。但國際投資機構(gòu)普遍認為，鑒于招聘和解雇方面的嚴格管控，印度多數(shù)企業(yè)被迫保持較小的規(guī)模。咨詢機構(gòu)麥肯錫的一項調(diào)查顯示，2009年，印度制造業(yè)中84%企業(yè)的雇傭人數(shù)少于50人。世界銀行的一份報告也表明，印度的勞動法使其成為全球管制最為嚴厲的勞動力市場之一，“盡管勞動法的相關規(guī)定旨在提高工人福利，但事與愿違，大多數(shù)企業(yè)因懼怕觸犯勞動法而寧愿不擴大生產(chǎn)規(guī)模?！?

勞工政策的改革是印度最具政治風險和爭議性的改革之一。莫迪政府的勞工政策改革的重點是修訂三部與勞動雇傭制度相關的法案，其分別為1948年的《工廠法》，1961年的《學徒條例》和1988年的《勞動法》，目的在于增加管理層和雇主的靈活性。其中后兩部法律已獲議會兩院通過。《勞動法》修改的內(nèi)容主要是將小型企業(yè)的定義由之前的雇傭人數(shù)在10人到19人之間提高到10人到40人之間，這使得小型企業(yè)免于受其監(jiān)管的法律從之前的8部增加為16部?！秾W徒法》的修改主要是擴大企業(yè)生產(chǎn)車間中能接受的學徒數(shù)量，根據(jù)工作性質(zhì)引入非技術(shù)工人型學徒。修改后的法律廢除了“公司必須吸收一半以上的學徒作為其正式員工”、“違反該項法律的企業(yè)領導面臨監(jiān)禁處罰”等條款，企業(yè)可吸收其員工總數(shù)2.5-10%規(guī)模的學徒工；雇傭超過5人以上的企業(yè)都有資格吸收學徒工。關于學徒工的薪資水平，修改后的法案將其與半熟練工人的工資掛鉤。印度勞動就業(yè)部部長納蘭德拉（Narendra Singh Tomar）稱，目前印度共有49萬學徒工人，新法實施后，這一數(shù)量將擴大至230萬?！豆S法》修正案將制造業(yè)中工廠的規(guī)模從之前的10人（使用電力）和20人（未使用電力）分別增加到20人和40人；法案廢除了不允許女性操作特定機器、靠近開棉機工作兩個條款，并對禁止女性在夜間工作的條款進行了修訂；將企業(yè)加班時間從先前的每季度50小時增加到100小時；在涉及到公共利益的領域，加班時間從75小時增至125小時；與此同時，將工人享受帶薪休假權(quán)利的最低工作期限從240天降至90天。該法案于2014年11月在人民院獲得通過后，因在聯(lián)邦院遭到反對黨的反對而被擱置。根據(jù)印度憲法的規(guī)定，與勞動相關的立法屬于聯(lián)邦和邦政府的共有權(quán)力。莫迪政府有意通過印度人民黨在地方上的實踐產(chǎn)生示范效應，推動全國范圍的勞動雇傭制度改革。2014年，印度人民黨執(zhí)政的拉賈斯坦邦修改了《勞動爭議法》，將企業(yè)需征得政府同意才能解雇工人的規(guī)模從100人擴大到300人。

第三，稅收制度改革。早在2000年，印度政府便開始討論將實行統(tǒng)一的商品服務稅（Goods and Services Tax，簡稱GST）。由于害怕稅收流失而導致中央政府與各邦政府因稅收發(fā)生分歧，這項改革方案遭到地方政府的反對。2008年，辛格總理曾提出兩年內(nèi)在印度實施統(tǒng)一的商品及服務稅體系的增值稅稅率計算法，但這一目標未能實現(xiàn)。莫迪上臺后，將2016年4月設定為實施商品服務稅的最后日期。商品服務稅是對印度所有進出口的商品和服務征收的間接稅。該法案旨在簡化稅收管理，以統(tǒng)一的聯(lián)邦稅取代29個邦征收的多種復雜稅，消除多樣的、高額的、多重的邦與邦之間的稅，包括抽稅和雙重征稅，并提高中央政府和各邦的稅收。此項稅制改革還將對運輸、材料存貨和產(chǎn)品庫存產(chǎn)生積極影響，尤其是在跨境貿(mào)易方面，能夠通過避免監(jiān)管檢查點來簡化各邦間的進出境活動。據(jù)一些經(jīng)濟學家預計，印度實施統(tǒng)一的商品和銷售稅，可將其國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率提高1%-2%。由于商品服務稅法案涉及到憲法相關條款的限制，又稱憲法第122條修正案，需議會兩院不少于三分之二的議員出席并投票，同時在兩院分別獲得投票議員半數(shù)以上的同意方能得以通過。2014年12月，莫迪政府提出該法案，并于2015年5月在人民院通過。在聯(lián)邦院中，印度人民黨領導的全國民主聯(lián)盟僅占61席，而包括國大黨在內(nèi)的強硬反對派有113席，其余61個席位還有賴于印度人民黨的爭取。這就意味著沒有國大黨的支持，商品及服務稅法案不可能通過。2015年9月，印度財政部長阿倫·賈特里（Artm Jaitley）宣布，因缺少政治支持，政府放棄召集議會特別會議批準商品服務稅的計劃。目前該法案擱置在聯(lián)邦院。根據(jù)印度議會的工作流程，被擱置的征地法案和商品及服務稅法案最早只能于2016年初才可再度交付聯(lián)邦院討論通過。倘若屆時仍無法通過，莫迪政府只能寄希望于2017年聯(lián)邦院改選后各黨席位發(fā)生變化。但即使如此，印度人民黨政府也無法保證能最終通過這兩部法案。

二、以“善治”為目標的行政改革

根據(jù)世界銀行全球經(jīng)商便利指數(shù)的排名，2014年，印度的全球排名居130位。排名前30的經(jīng)濟體并非因為監(jiān)管很少，而是它們允許“高效和透明的企業(yè)和市場功能”存在。印度在創(chuàng)辦企業(yè)、洽辦證照、獲得電力供應和信貸等問題上的復雜和困難程度也是其制造業(yè)發(fā)展的瓶頸之一。官僚體系的腐敗、決策緩慢和效率低下是導致這一現(xiàn)象的根本原因。莫迪在上臺之后，將官僚機構(gòu)的改革列為政府的首要任務。2014年5月，他對新政府內(nèi)閣成員列出了10項當務之急，具體包括重建對官僚機構(gòu)的信心；鼓勵官僚機構(gòu)觀點創(chuàng)新并自由地開展工作；提高政府透明度；將教育、醫(yī)療、水、能源和道路作為政府的優(yōu)先事項；優(yōu)先實施以民眾為導向的政策；建設基礎設施和實行投資改革；系統(tǒng)解決政府內(nèi)部的跨部門問題；解決經(jīng)濟問題；以時間限制的方式執(zhí)行政策；保持政府政策的穩(wěn)定性和持續(xù)能力。具體地說，莫迪以促進善治為目標的官僚機構(gòu)及其運作模式改革主要集中于以下幾個方面：

第一，改變官僚機構(gòu)的作風，提高中央政府的效率。莫迪上臺后曾多次在內(nèi)閣會議上把官僚機構(gòu)作風的改變和政策執(zhí)行的改革作為治理改革的重點，并向政府各部部長及高級官員征求改善治理的方法。上臺伊始的首次內(nèi)閣部長會議后，莫迪政府就對各部門下達了11點指示，其目標在于使民眾更加便捷地與政府打交道，提高中央政府的效率和治理水平。具體內(nèi)容有：簡化流程，更多地依賴通訊技術(shù)以促進信息流動；決策過程更為靈活，將文件傳遞的層級減至最多四級，減少將爭議性議題提交至總理辦公室或內(nèi)閣秘書長的層級；改善工作文化，促進提高服務質(zhì)量，各部至少廢除10項過時的、導致效率降低的規(guī)則或流程；提高效率；快速反應，直接與總理辦公室溝通，解決國大黨政府時期各部門產(chǎn)生分歧而總理辦公室和內(nèi)閣秘書長充當旁觀者的問題；部門之間應該采取合作型的決策和協(xié)商機制；各部門明確針對11點要求的行動計劃；記錄保持，根據(jù)保管記錄的規(guī)則保管所有文件及文檔；及時處理公眾的不滿和投訴；狀態(tài)審查，分析并匯報國大黨政府第二任期時所確定目標的進展狀況；清除政府運行的混亂狀態(tài)。

第二，削減帶有指令性計劃特征的政府機構(gòu)，改變權(quán)力運作方式。莫迪上臺伊始即廢除了一些過時的政府條例，并將此前歷屆政府遺留下來的一些帶有指令性或臨時性的政府機構(gòu)撤銷或合并，尤其是國大黨政府時期的四個政府機構(gòu)——內(nèi)閣自然災害委員會、內(nèi)閣價格委員會、世貿(mào)組織事務委員會和印度身份識別委員會。前者的相關事務交由內(nèi)閣秘書下屬的相關委員會，后三者則全部并入內(nèi)閣經(jīng)濟事務委員會。而在此之前，他還撤銷了所有的9個授權(quán)部長小組和21個一般部長小組，其目標仍在于簡化政府工作流程，提高政府效率。

莫迪上臺后改革指令性政府機構(gòu)的最大舉措是廢除了存在65年之久的計劃委員會，以新的“全國改革印度協(xié)會”（National Institution for Transforming India，NITI）取而代之。印度計劃委員會成立于1951年，由時任總理尼赫魯擔任首屆主席，其目的是要在國家發(fā)展道路上效仿蘇聯(lián)，實行有印度特色的社會主義（抑或有印度特色的資本主義）。這條經(jīng)濟發(fā)展道路由五年計劃、國營企業(yè)、工業(yè)許可證制度、土地改革和國營重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略所組成。而統(tǒng)籌相關機構(gòu)的就是計劃委員會。由該委員會制定的五年計劃對國營部門的經(jīng)濟活動具有指令性作用；同時政府還建立起嚴格的工業(yè)許可證制度來使私營經(jīng)濟的發(fā)展也服從計劃的安排。通過這套機制和舉措，印度成為20世紀50年代至80年代除社會主義國家外，對經(jīng)濟干預最為嚴重的國家。印度的國營企業(yè)至今依然在基礎產(chǎn)業(yè)、國防工業(yè)、鐵路運輸、金融、保險等部門占據(jù)著主導地位，國營經(jīng)濟比重依然非常高。雖然實行了20多年的市場化改革，但作為計劃體制的象征，計劃委員會在印度的經(jīng)濟發(fā)展中一直扮演著重要角色。在擔任古吉拉特邦首席部長時，莫迪即指責計劃委員會的統(tǒng)一政策阻礙了各邦發(fā)展。盡管遭到國大黨的反對，莫迪上臺后，很快便開始削弱并最終廢除了該委員會。全國改革印度協(xié)會的成立旨在以“自下而上”的“親民、積極、參與性強的發(fā)展規(guī)劃”政策形成模式取代計劃委員會“自上而下”的傳統(tǒng)決策模式。盡管該機構(gòu)由莫迪本人擔任其主席，但它更多地是發(fā)揮政策規(guī)劃和決策咨詢思想庫的作用。其首次會議的出席者主要是來自各邦的首席部長。計劃委員會的撤銷標志著印度式計劃經(jīng)濟的終結(jié)，也意味著莫迪政府有意在經(jīng)濟的市場化和自由化方面進一步擴大開放。

第三，改善聯(lián)邦與邦之間的合作關系。印度人民黨成立之初傾向于將一個強大的中央政府作為印度大國夢想的一部分。經(jīng)過時間的推移，印度人民黨也產(chǎn)生向邦級政府分權(quán)的傾向。由于政黨的多元化，印度許多邦政府與中央政府之間的關系并不融洽。例如，旁遮普邦的阿卡利黨政府對國大黨執(zhí)政的中央政府一直持懷疑態(tài)度。印度人民黨執(zhí)政的邦更是經(jīng)常將國大黨執(zhí)政的中央政府視作批評的對象。莫迪上臺后表示，中央政府在某些方面將授予邦政府更多的權(quán)力來調(diào)整中央政府的一些政策，以適應邦的發(fā)展需要，在邦與聯(lián)邦之間建立更為高效的、更少指令性的合作關系，推行合作聯(lián)邦主義。計劃委員會的取消和邀請各邦首席部長參加全國印度改革協(xié)會就是其中的舉措之一。此外，根據(jù)財政委員會的建議，中央政府將大幅度減少其在社會福利發(fā)展方面的開支，并授予邦政府決定如何使用中央政府在福利項目上的撥款的權(quán)力。

到目前為止，莫迪以減少指令性計劃和改善合作聯(lián)邦主義為目標的改革能否取得其既定目標還有待進一步觀察，但一系列整肅官僚機構(gòu)的舉措則使得印度政府公務員的效率明顯提高。莫迪的改革方式既來自于對國大黨執(zhí)政時期政府某些運作模式的糾正，也來自于他在古吉拉特邦的執(zhí)政經(jīng)歷。這些改革措施明顯地表現(xiàn)出為兩個特征：

第一，直接指令官僚機構(gòu)，權(quán)力高度集中。在執(zhí)政風格上，莫迪似乎更加強調(diào)與官僚機構(gòu)之間的直接溝通而非通過政府各部的部長。上任后，其多次繞開部長召開與高級官僚的會議，尋求他們的建議并承諾向他們提供支持。莫迪直接與官僚機構(gòu)和政府各部門內(nèi)的低級官員攜手正是其在古吉拉特邦執(zhí)政12年中的權(quán)力運作模式。很顯然，他想將這一套復制到中央政府。這導致在莫迪上臺之后，政府各部的自主性和影響力顯著下降，甚至內(nèi)閣的決策權(quán)都有所收縮，總理辦公室直接介入所有重大政策議題。莫迪執(zhí)政后印度政府提出的一些重大政策倡議幾乎均來自于他本人的運作。例如，“印度制造”口號的提出，商業(yè)和工業(yè)部部長幾乎沒有參與?！扒鍧嵱《冗\動”、“金融普惠計劃”、“瑜伽日”、“智能城市”等政策倡議都由莫迪親自運作。這種直接控制使得有領導人稱他的領導風格接近于英迪拉·甘地。不同的是，在英迪拉時期，直接控制權(quán)不僅在聯(lián)邦一級，而且延伸到各邦和首席部長。批評者稱莫迪將內(nèi)閣，政府乃至印度人民黨邊緣化了。莫迪上臺時曾提出的“小政府，大治理”的口號，也被國大黨批評為“大自負，小政府”。

第二，激活總理辦公室的活力，確立總理權(quán)威。在過去的20多年中，印度飽受權(quán)力過于分散之困擾。極化的多黨競爭格式令20世紀90年代的國家權(quán)力趨于碎片化。辛格政府時，由于國大黨的雙頭領導體制，辛格總理的部分決策權(quán)被國大黨主席索尼婭分享，聯(lián)合進步同盟政府的決策權(quán)很大程度上并非掌握在總理辦公室，而是由國大黨主席掌握。此外，國大黨執(zhí)政時期，各部部長都有相當程度的自主l生，在一定程度上造成了政府決策的分散和混亂。而辛格總理的弱勢地位致使各部部長的自主性超出了政府的控制。莫迪上臺后，他本人的執(zhí)政風格和在印度人民黨內(nèi)的地位使其實現(xiàn)了對政府的絕對控制，總理辦公室的權(quán)力得以恢復。一方面，與國大黨執(zhí)政時期黨高政低的格局相比，在由莫迪領導的印度人民黨政府的黨政關系中，政府處于絕對的領導地位。黨的第一代元老安阿德瓦尼未能進入議會黨團和中央選舉委員會，在黨內(nèi)的地位進一步邊緣化。而除他之外的幾乎所有黨內(nèi)資深領導人都進入了內(nèi)閣，權(quán)力的天平明顯偏向于政府一邊。印度人民黨新任主席與莫迪關系密切，有長期的合作關系，從而進一步鞏固了莫迪作為黨內(nèi)唯一權(quán)力核心的地位。另一方面，以莫迪為核心的總理辦公室直接出臺重大政策規(guī)劃，掌握了對高級官僚的任命權(quán)，削減了各部部長的權(quán)力。莫迪本人在印度人民黨內(nèi)及政府內(nèi)部的強勢地位使其成為英迪拉之后30多年來的印度首位強勢領導人。

三、莫迪執(zhí)政以來政績盤點

由于政府對各行業(yè)外商投資比例限制的放寬、“印度制造”、“數(shù)字印度”等戰(zhàn)略的相繼出臺，國際社會對印度政府推進經(jīng)濟改革的信心上升。據(jù)《金融時報》和會計師事務所安永發(fā)布的調(diào)查報告，2015年上半年，印度吸引外國直接投資（FDI）達310億美元，超過中國的270億美元，成為吸引外資最多的國家。其中印度制造業(yè)吸引的外國直接投資于2015年上半年開始疾速增加，同比上升221%，增速為七年來之最快，在所有外國直接投資中占比達46%。外國直接投資在除基礎設施建設外的幾乎所有制造業(yè)領域都出現(xiàn)快速增長，其中以汽車產(chǎn)業(yè)、航空航天及清潔技術(shù)等行業(yè)最為顯著。報告顯示，市場巨大、勞動力成本低以及勞動者技能提高成為印度吸引外國直接投資最重要的三個因素。

2015年8月31日，《今日印度》公布了2015年莫迪政府上臺后第二次民意支持度的調(diào)查結(jié)果。后者顯示，17%的受訪者對莫迪總理政績的評價為優(yōu)秀，40%受訪者的評價為良好，只有28%的受訪者和13%的受訪者認為一般和很糟糕。這一結(jié)果總體上和2014年莫迪當選之初的民意支持度相當。在莫迪代表了何種形象這一問題上，41%的受訪者認為莫迪代表了發(fā)展；16%的受訪者認為他代表印度教民族主義；14%的受訪者認為他代表的是善治；13%的受訪者認為其代表了宗教不寬容；8%的受訪者認為其代表包容性領導。同樣的問題，在2015年3月的調(diào)查中，相應數(shù)字分別為40%，16%，12%，18%和6%。與此同時，僅17%的受訪者認為政府很快能改善經(jīng)濟發(fā)展的形勢（與2014年9月的65%相比較），認為印度的經(jīng)濟狀況在接下來的6個月中不會有明顯變化的受訪者比例從2015年3月的23%升至同年8月的47%。顯然，這一調(diào)查反映了莫迪上臺后選民的期望與現(xiàn)實之間的差距。綜觀莫迪執(zhí)政以來的政治經(jīng)濟改革，可以發(fā)現(xiàn)，政府除了在改進官僚機構(gòu)作風、提高效率方面有所突破外，還未真正打開印度經(jīng)濟發(fā)展的新局面；政府在土地、勞工、稅收三大經(jīng)濟改革的重要領域都遭遇挫折。征地法案和商品服務稅法案依憑印度人民黨在人民院的多數(shù)地位而順利通過，卻又先后在國大黨占主導的聯(lián)邦院被擱置。在社會影響最為廣泛的征地法案改革上，莫迪政府最初希冀以謀求社會動員、與地方政黨達成共識等方式推動該法案通過，立場非常堅定。隨著地方議會選舉的到來，尤其是比哈爾邦議會選舉的臨近，莫迪政府擔心反對黨對其“違背窮人利益”的攻擊使印度人民黨背上“為資本家服務”的惡名，影響地方選舉的結(jié)果，逐漸軟化了在該法案問題上的態(tài)度，轉(zhuǎn)而尋求將征地改革交由各邦完成。根據(jù)印度憲法第254條第2款，各邦可以在獲得中央政府/總統(tǒng)同意的情況下，就中央與邦共有權(quán)力清單上的事項進行立法。2013年聯(lián)合進步同盟政府的征地法案出臺前，西孟加拉邦、查謨和克什米爾、泰米爾納杜、安得拉邦、古吉拉特邦、喀拉拉邦、喜馬查爾邦、哈里亞納邦皆在1894年征地法案基礎上通過了各自的法律版本。在聯(lián)邦院受挫后，莫迪嘗試繞過議會，通過對各邦施以“分而立法”的策略來落實其征地法案，即以授予地方政府制定自己的征地法案的方式，將反對黨的抵制歸于無效。莫迪表示，政府將引入條款使得各邦能夠分別就征地問題立法，如果它們愿意，可以保留土地所有者的同意條款和社會影響評價條款。正是這兩個條款被批評導致許多重大基礎設施項目的征地被延誤。目前，圍繞莫迪政府的征地法案版本，印度人民黨執(zhí)政的各邦均表示歡迎，其他地方政府態(tài)度不一。國大黨執(zhí)政的邦，比哈爾邦，德里及特里普拉邦政府都希望該法案流產(chǎn)。查謨和克什米爾邦、旁遮普邦的執(zhí)政黨作為印度人民黨的盟友，并不支持修正案；安得拉邦和特倫甘納邦由于分邦后急需土地用于建設，對該法案表示支持；而奧里薩邦、北方邦、泰米爾納杜邦和西孟加拉邦對聯(lián)合進步同盟政府的征地法案和莫迪政府的征地法案均不滿意，處于與印度人民黨的討價還價中。同樣，商品服務稅法案原計劃于議會夏季會期交由聯(lián)邦院討論通過，但因議會內(nèi)的黨爭，議會整個夏季會期未能在任何法案上取得進展。就在政府宣布商品及服務稅改革遇挫前一周，印度全國爆發(fā)大范圍罷工，反對莫迪的勞動法改革。

考慮到印度人民黨和國大黨在下議院的分布態(tài)勢，以及印度民眾對莫迪本人的廣泛支持，不仔細分析莫迪政府的執(zhí)政風格，便難以理解目前印度政府與議會之間的艱難合作關系。在古吉拉特邦執(zhí)政期間，莫迪就是主要依賴印度人民黨在該邦的多數(shù)地位和政府官僚機構(gòu)推動政府的重要改革措施；然而在聯(lián)邦政府層面，印度人民黨并未在議會上下兩院均占多數(shù)優(yōu)勢，這就要求印度人民黨不得不同反對黨合作。上任之初，莫迪表示，新政府與各政黨有合作的強烈意愿。隨著具體政策分歧的出現(xiàn)，執(zhí)政黨與反對黨的關系演變成指責和攻擊，莫迪幾乎不再參加作為政黨溝通和合作機制的議會會議。在印度人民黨拉賈斯坦邦首席部長和莫迪政府外交部長均受牽連的腐敗案件問題上，莫迪政府無意對國大黨的要求做出任何讓步，更授意由印度人民黨控制的議會在夏季會期期間將25名國大黨成員的議員資格暫停五天，兩黨關系陷入僵局。印度人民黨與國大黨在議會內(nèi)部關系的惡化，是議會整個夏季會期陷入黨爭而在立法問題上毫無進展的主要原因。

除執(zhí)政黨未能努力尋求與反對黨合作之外，印度政黨政治中的無原則斗爭也致使任何一屆政府都將在重大改革上面對來自反對黨的抵制，這也是莫迪之所以未能如外界所期望的那樣能夠在政治和經(jīng)濟改革領域刮起旋風的原因。印度政府對改善投資者信心和促進經(jīng)濟發(fā)展十分重要的關鍵政策法案——保險法案和商品服務稅法案——的討論長達10年之久。2004-2014年國大黨執(zhí)政時，印度人民黨的反對使這兩個法案沒能通過。印度人民黨上臺時，法案卻又遭到國大黨的反對。以保險法案為例，國大黨在其執(zhí)政時期曾提出要將外商投資的比例從26%提高到49%，受到瓦杰帕伊領導的印度人民黨的反對。2014年莫迪上臺后，重提提高保險業(yè)外商投資比例一事，又在議會遭到反對。商品服務稅改革也同樣如此。該法案最早由國大黨領導的聯(lián)合進步同盟政府提出，2011年提交議會討論時，由于印度人民黨的反對未能通過，時任古吉拉特邦首席部長的莫迪也在反對之列。此次莫迪政府在商品服務稅法案上指責國大黨玩弄政治，這一指責顯然對兩黨都適用。無原則的黨爭不僅導致議會無法在有關經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要法案審議上取得進展，還浪費了立法機關的制度資源，使議會成為政治表演的場所和街頭政治的發(fā)源地，而不是進行理性、審慎的辯論、審議、立法和監(jiān)督的代議機構(gòu)。正如阿瑪?shù)賮啞ど裕谙裼《冗@樣的議會民主國家，僅有政治領袖的意愿不足以推動實質(zhì)性的政策變革。這一點之所以重要，是因為行政部門雖然有意愿卻未必有能力去推動政策變革，因而執(zhí)政黨政府的政策失敗或許不能反映其本意。

結(jié)語

印度過去68年經(jīng)濟發(fā)展最大的失敗是未能實現(xiàn)制造業(yè)領域的就業(yè)。莫迪的“印度制造”不僅僅是修訂產(chǎn)業(yè)政策，而且要使印度成為創(chuàng)造就業(yè)機會的沃土。而就業(yè)機會的產(chǎn)生通常與土地、勞動力和資本的復合關系相結(jié)合。作為世界上增長最快的經(jīng)濟體和最大的民主國家，印度的政治往往能夠?qū)菇?jīng)濟指標。從統(tǒng)計數(shù)字上看，印度農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在經(jīng)濟總量中的比重不到15%，過去3年的農(nóng)業(yè)年均增長率為1.7%，較整個經(jīng)濟增長率落后3/4。與此同時，位于德里的印度國際經(jīng)濟關系研究委員會的經(jīng)濟學家Ashok Gulati估計，印度49%的勞動力受雇于農(nóng)業(yè)。由于農(nóng)村家庭規(guī)模往往較均值要大，這意味著將有55%至60%的人口依賴于農(nóng)業(yè)。這是印度任何一屆政府上臺都必須面臨的復雜的政治問題。將有關農(nóng)業(yè)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)從簡單的數(shù)字或圖形轉(zhuǎn)化為政治，就是印度政治中的農(nóng)業(yè)中心主義。在快速工業(yè)化、城市化的印度，農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟GDP中的比重不到15%，但在選舉和政治中，卻意味著大約60%的選票。很顯然，印度的政黨充分認識到了這一點。在選舉中遭受重創(chuàng)的印度國大黨通過將攻擊莫迪政府的矛頭對準農(nóng)村的貧困問題，將土地法案和農(nóng)民利益掛鉤，成功地聚集了廣泛的支持者。莫迪在國內(nèi)公開演講中的關鍵詞也逐漸從投資、企業(yè)轉(zhuǎn)向農(nóng)村、農(nóng)民和窮人。這些都與印度的選舉政治密切相關。與此同時，大規(guī)模的工業(yè)化必然意味著更多的勞動力人口從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門轉(zhuǎn)移出來，這涉及到土地、勞工政策的巨大變革，以及不可避免的利益沖突和政治沖突。經(jīng)濟學家普拉納布-巴爾坦認為，印度政治中的競爭性民粹主義特征使得政治家在可能面臨選舉上的不利后果時很快就會打消進行改革實驗的念頭。過去10年中，以福利分配為政策核心的聯(lián)合政治深深嵌入印度的政治體系中，難以輕易發(fā)生變化。高舉“發(fā)展”旗幟上臺的莫迪政府，積極實行以提高官僚機構(gòu)效率和建設合作性聯(lián)邦主義為核心內(nèi)容的行政改革和以促進經(jīng)濟增長為目標的經(jīng)濟改革，契合了印度當今面臨的“治理”和“發(fā)展”改革趨勢。然而，能否超越選舉政治的壓力，避免陷入民粹主義政策路線的窠臼，仍取決于未來印度政黨政治的結(jié)構(gòu)和發(fā)展議題在何種程度上為社會所接受。

2015年印度人民黨在比哈爾邦議會選舉的失敗，使莫迪政府遭受重挫。作為莫迪上臺后提出的諸多戰(zhàn)略口號中的核心部分，“印度制造”要避免失敗，要求執(zhí)政黨在更大范圍內(nèi)尋求共識。缺少這一點，諸如土地征用制度改革、勞工改革等重大的經(jīng)濟改革措施都不可能成功。經(jīng)濟增長涉及到政府執(zhí)行、創(chuàng)新、供給、責任和創(chuàng)造就業(yè)機會等諸多方面的問題，具體表現(xiàn)為聯(lián)邦和邦在教育、技術(shù)、醫(yī)療、電力、土地和勞動力等領域的合作。沒有中央政府和邦政府的協(xié)同合作，在土地、勞工和稅收制度方面進行改革，莫迪政府的“印度制造”就不可能走遠。