美國“航行自由計(jì)劃”與中美在南海的博弈

張景全+潘玉

摘要：美國自1979年提出“航行自由計(jì)劃”以來，始終以此為指針，通過外交和軍事手段對其認(rèn)定的他國“過度的海洋主張”發(fā)起挑戰(zhàn)。隨著國際形勢的變化，這一計(jì)劃也呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，即行動(dòng)頻率上升，行動(dòng)區(qū)域集中于南海，行動(dòng)目標(biāo)主要指向中國，行動(dòng)方式由單槍匹馬向裹挾盟友轉(zhuǎn)變，美國在南海的“航行自由計(jì)劃”正在使南海軍事化。美國在南海實(shí)施“航行自由計(jì)劃”的實(shí)質(zhì)，在于維護(hù)其在南海的利益和亞太地區(qū)的霸權(quán)，并以此遏制中國。對美國可能常態(tài)化的軍事巡航，中國須做好主動(dòng)應(yīng)對的準(zhǔn)備，以戰(zhàn)略性思維對國際法進(jìn)行解讀，為自身政策提供法理依據(jù)；同時(shí)以重在開展海洋合作的海洋命運(yùn)共同體認(rèn)知對沖以軍事宣示為主的“航行自由計(jì)劃”認(rèn)知；提供有關(guān)“航行自由”的公共產(chǎn)品，贏得其他國家的信任。

關(guān)鍵詞：航行自由計(jì)劃 南海聯(lián)合國海洋法公約 海洋命運(yùn)共同體

南海的航行自由問題向來是中美兩國間分歧和爭議的焦點(diǎn)之一。盡管美國官員對中國的南海政策和相關(guān)行動(dòng)表達(dá)過種種“關(guān)切”，但美方最為關(guān)注也是重復(fù)最多的，乃是對“航行自由”將受到潛在威脅的擔(dān)憂，即擔(dān)憂中國也許會(huì)對外國船只在南海航行加以限制。美國不斷借口維護(hù)航行自由，在該區(qū)域?qū)嵤昂叫凶杂捎?jì)劃”（Freedom of Navigation Program，以下簡寫為“FON計(jì)劃”），進(jìn)行軍事宣示（operational assertions）。在本文中，筆者擬就美國的“FON計(jì)劃”主要內(nèi)容，其是否果真有利于維護(hù)南海的航行自由與穩(wěn)定，以及美在維護(hù)航行自由的名義下對中國南海水域施加的威脅和中國將如何應(yīng)對等問題加以分析和探討。

一、美國的“航行自由計(jì)劃”

首先，需厘清美國“FON計(jì)劃”的目的、內(nèi)容、執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及演變趨勢。

1979年，卡特政府制定了“FON計(jì)劃”，其核心是抑止美國所認(rèn)定的超出國際法授權(quán)的“過度的海洋主張”（Excessive Maritime Claims）。美國之所以出臺(tái)這一計(jì)劃，一方面是由于美國政府注意到，許多國家不斷擴(kuò)大領(lǐng)海的管轄范圍，超出了傳統(tǒng)的海洋主張，航行自由受到?jīng)_擊；另一方面是因?yàn)樵诿绹磥?，其所主張的航行自由在第三次?lián)合國海洋法大會(huì)上遭遇挑戰(zhàn)，美國國家安全委員會(huì)建議采取“預(yù)防措施”，以防止《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）一旦實(shí)施對美國產(chǎn)生的不利影響。“FON計(jì)劃”的出臺(tái)正是旨在維護(hù)航行自由這一美國的核心利益，如美國特使艾略特.理查德森（Elliot L.Richardson）所言：美國海軍為完成威懾和保衛(wèi)的使命，必須有覆蓋全球的軍事存在或迅速集結(jié)的能力，這對美國實(shí)現(xiàn)其海洋利益意義重大。這一能力包含軍事和政治兩大因素，軍事上系指美國的全球機(jī)動(dòng)能力不受限制，政治上則指美國在航行和駐扎時(shí)，不會(huì)受控于其他國家。由于卡特政府“FON計(jì)劃”的相關(guān)文件尚未解密，該計(jì)劃的具體內(nèi)容目前尚無法查閱，但可以肯定的是，“FON計(jì)劃”的出臺(tái)是讓其他國家知曉，美國不會(huì)容忍對海上行動(dòng)自由具有負(fù)面影響的任何主張。

1982年12月13日，里根政府出臺(tái)“國家安全決策指針72號(hào)”（NationalSecurity Decision Directive 72），即“美國行使海上航行和飛越權(quán)利計(jì)劃”（U.S.Program for the Exercise of Navigation and Overflight Rights at Sea），對“過度的海洋主張”作出具體說明。1983年3月10日，里根政府出臺(tái)“美國海洋政策聲明”（Statement on United States Oceans Policy），對于航行自由，美國稱接受并遵守《公約》有關(guān)海洋使用，如航行和飛越中利益平衡的傳統(tǒng)原則，并闡明了在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEZ）內(nèi)的航行自由權(quán)利。1987年3月16日，白宮又出臺(tái)了“國家安全決策指針265號(hào)”文件（National Security Decision Directive 265），即“航行自由計(jì)劃”（Freedom of Navigation Program），對具體政策和“過度的海洋主張”再次予以重申。1990年10月12日，老布什政府發(fā)布“國家安全指針49號(hào)”文件（National SecurityDirective49），即“航行自由計(jì)劃（u）”（FreedomofNavigation ProgramU），取代此前的“265號(hào)指針”文件，并對“FON計(jì)劃”的管理和組織提出了指導(dǎo)性意見。2004年，白宮又發(fā)布“國家安全總統(tǒng)指令41號(hào)”文件（National Security Presidential Directive NSPD-41/Homeland SecurityPresidential Directive HSPD-13）即“海洋安全政策”（Maritime Security Policy），再度強(qiáng)調(diào)要維護(hù)海洋自由，保護(hù)合法的軍事和商業(yè)航行。2009年，小布什政府在“國家安全總統(tǒng)指令66號(hào)”文件（NSPD-66/HSPD-25）即“北極地區(qū)政策”（ArcticRegion Policy）中，強(qiáng)調(diào)確保美國在北極地區(qū)的航行和飛越自由權(quán)是美國基本的國家安全利益。

由此可以看出，“FON計(jì)劃”不是一個(gè)單一的文本計(jì)劃，從1979年卡特政府提出這一計(jì)劃到歷屆美國政府對之的繼承與重申，一切均表明，其乃是一項(xiàng)由一系列方針和計(jì)劃構(gòu)成的、不斷拓展延伸的對外政策指針。

“FON計(jì)劃”以維護(hù)航行自由權(quán)為宗旨，其核心內(nèi)容中力圖挑戰(zhàn)的“過度的海洋主張”主要指：（1）美國不承認(rèn)的歷史性海灣/水域主張；（2）并非依據(jù)《公約》所反映的國際習(xí)慣法（customary international law）而劃定的領(lǐng)?；€主張；（3）在領(lǐng)海寬度未超過12海里的情況下，用于國際航行的海峽被領(lǐng)海覆蓋，不遵守《公約》所反映的國際習(xí)慣法，不允許“過境通過”的主張；要求包括軍艦和海軍輔助艦船在內(nèi)的所有船只于“無害通過”之前事先通知或獲得批準(zhǔn)的主張；在推進(jìn)方式、武器裝備、運(yùn)載貨物方面對“無害通過”的船只提出不符合國際法的特殊要求的主張；（4）領(lǐng)海寬度超過12海里的主張；（5）聲稱對12海里以外海域擁有管轄權(quán)的主張，如安全區(qū)；（6）違背《公約》所反映的國際習(xí)慣法，不允許群島海道通過的主張，以及其他不符合《公約》所反映的國際習(xí)慣法的群島主張。

“FON計(jì)劃”主要由美國國務(wù)院和國防部共同協(xié)調(diào)執(zhí)行，其手段以外交部門的交涉、磋商（diplomatic representations and consultations）和軍事行動(dòng)（operational activities）為主。外交部門的交涉與磋商多依靠國務(wù)院進(jìn)行，除外交交涉外，美國還與他國政府開展雙邊和多邊磋商，努力促進(jìn)海上穩(wěn)定和國際法的履行，強(qiáng)調(diào)所有國家均有必要也有義務(wù)遵守《公約》中所反映的國際習(xí)慣法所涉及的規(guī)定和慣例。軍事行動(dòng)由國防部負(fù)責(zé)，后者調(diào)配包括海岸警衛(wèi)隊(duì)在內(nèi)的美軍各軍種力量以實(shí)施該計(jì)劃。每年美國國防部都會(huì)向總統(tǒng)和國會(huì)提交報(bào)告，匯報(bào)上一年度“FON計(jì)劃”中軍事宣示的執(zhí)行情況。

從美國所挑戰(zhàn)的持有“過度的海洋主張”的國家（地區(qū)）分布和數(shù)量看，“FON計(jì)劃”的實(shí)施呈以下一種變化態(tài)勢：20世紀(jì)90年代，美國對其進(jìn)行軍事宣示的國家和地區(qū)分布于全球四大洲，其中以非洲和亞洲為主；2000年后，美國進(jìn)行軍事宣示的國家和地區(qū)數(shù)量呈下降趨勢，從1999年時(shí)最多的26個(gè)，減至2006年最少的5個(gè)（包括中國臺(tái)灣地區(qū)）；然而，這一數(shù)字在2009年有所回升，恢復(fù)為11個(gè)，2014年猛增到19個(gè)（包括中國臺(tái)灣地區(qū)）。而從分布來看，2000年之后，亞洲國家和地區(qū)，尤其是東南亞國家和地區(qū)，成為美國所要挑戰(zhàn)的持“過度海洋主張”者的絕對主體。2000年至2014年間，其中有10年亞洲國家和地區(qū)（包括中國臺(tái)灣地區(qū)）占當(dāng)年美國軍事宣示行動(dòng)目標(biāo)之總數(shù)的70%以上，甚至有4年美國對其提出相關(guān)挑戰(zhàn)的全部為亞洲國家和地區(qū)（包括中國臺(tái)灣地區(qū)）。而從2004年到2014年間，東南亞國家的平均比例更高達(dá)47%左右。這一變化可以說明，美國宣示航行自由主張的重心已經(jīng)由全球向亞洲轉(zhuǎn)移，更確切地說，是在向涉及多個(gè)東南亞國家的南海地區(qū)轉(zhuǎn)移。

二、中美對南海“航行自由”的認(rèn)知分歧

中國被美國認(rèn)為是提出“過度的海洋主張”的主要國家之一，經(jīng)常出現(xiàn)在“FON計(jì)劃”中實(shí)行軍事宣示的目標(biāo)名單上。美國認(rèn)為，中國“過度的海洋主張”主要包括“對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空域的管轄；國內(nèi)立法認(rèn)定外國實(shí)體在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行勘查活動(dòng)為非法；外國軍事船只在領(lǐng)海內(nèi)無害通過時(shí)須事先獲批；過度直線基線”。中國政府于2013年依照國際慣例，宣布劃設(shè)東海防空識(shí)別區(qū)（ADIZ），要求位于東海上空的航空器必須提供飛行計(jì)劃識(shí)別、無線電識(shí)別、應(yīng)答機(jī)識(shí)別以及標(biāo)志識(shí)別等識(shí)別方式之后，美國所認(rèn)定的中國“過度的海洋主張”又增加了一項(xiàng)“對于無進(jìn)入中國領(lǐng)空意圖的外國飛行器，中國限制其進(jìn)入防空識(shí)別區(qū)”。

有鑒于此，美國打著維護(hù)航行自由的旗號(hào)，在南海保持頻仍的例行軍事行動(dòng)，包括抵近偵察、在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行軍事測量和情報(bào)搜集等，以挑戰(zhàn)所謂中國“過度的海洋主張”，已引發(fā)了多起海上摩擦和事故。例如，2013年12月，美國巡洋艦“考彭斯”號(hào)近距離跟蹤中國“遼寧”號(hào)，被一艘中國登陸艦攔截，兩艘艦船幾乎擦身而過。2015年10月27日，美國“拉森”號(hào)軍艦又進(jìn)入南沙群島渚碧礁12海里航行，行使所謂的“航行自由權(quán)”。2015年12月10日凌晨，美軍一架B-52戰(zhàn)略轟炸機(jī)“無意”飛進(jìn)中國在南海的固有領(lǐng)土華陽礁上空2海里范圍內(nèi)。2016年1月30日，美國“柯蒂斯威爾伯”號(hào)驅(qū)逐艦擅入屬于西沙群島的中建島區(qū)域12海里，美國防部稱此次行動(dòng)旨在“挑戰(zhàn)限制美國和其它國家航行自由和權(quán)利的過度的海洋主張”。

中美在南海航行自由問題上分歧的核心，是對《公約》專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)航行自由制度的理解，以及對中國南海U形線的性質(zhì)持不同意見。

一方面，在沿海國對于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)他國軍事活動(dòng)的管轄原則上以及在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的性質(zhì)上，中美存在分歧。美國認(rèn)為《公約》第五十八條第一項(xiàng)中規(guī)定，“在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，所有國家，無論沿海國或內(nèi)陸國，在本公約有關(guān)規(guī)定的限制下，享有第八十七條所指的航行和飛越的自由，鋪設(shè)海底電纜和管道的自由，以及與這些自由有關(guān)的海洋之其他國際合法用途，諸如同船舶和飛機(jī)的操作及海底電纜和管道的使用有關(guān)并符合本公約其他規(guī)定的用途”。在美國看來，“與這些自由有關(guān)的海洋之其他國際合法用途”包括軍事活動(dòng)，如停泊、起降飛機(jī)和其它軍事設(shè)備、情報(bào)收集、監(jiān)視偵查、操作軍用設(shè)備、演習(xí)以及其他軍事行動(dòng)和軍事測量等。對美方這一觀點(diǎn)，包括中國在內(nèi)的許多國家表示反對。中國認(rèn)為，《公約》第五十八條第三項(xiàng)規(guī)定，“各國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)根據(jù)本公約行使其權(quán)利和履行其義務(wù)時(shí)，應(yīng)適當(dāng)顧及沿海國的權(quán)利和義務(wù)，并應(yīng)遵守沿海國按照本公約的規(guī)定和其他國際法規(guī)則所制定的與本部分不相抵觸的法律和規(guī)章”。出于國家安全利益的考慮，沿海國對他國在本國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)所從事的軍事測量等活動(dòng)擁有管轄權(quán)。

此外，關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的性質(zhì)，美國將其同毗連區(qū)和公海一并劃定為國際水域，所有國家的船只和飛機(jī)在國際水域均享有公海航行自由和飛越自由。在前文提及的1983年出臺(tái)的“美國海洋政策聲明”中，美也明確提出，在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有與在公海相同的航行自由權(quán)。這一點(diǎn)也和包括中國在內(nèi)的多數(shù)國家的意見相悖?！豆s》第五十五條已明確給出了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的定義，即“領(lǐng)海以外并鄰接領(lǐng)海的一個(gè)區(qū)域”，并在第五十七條規(guī)定了其范圍——“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)從測算領(lǐng)海寬度的基線量起，不應(yīng)超過二百海里”。《公約》公海部分中第八十六條也做出限定，“本部分的規(guī)定適用于不包括在國家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、領(lǐng)?；騼?nèi)水或群島國的群島水域內(nèi)的全部海域”。正如湯米科赫（ToHunyKoh）所說，按照《公約》規(guī)定，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)通常不被當(dāng)作公海，《公約》下的航行自由必須出于和平目的，也必須適當(dāng)顧及沿海國的權(quán)利和義務(wù)。

另一方面，中美對南海U形線性質(zhì)的認(rèn)定存在分歧。首先，美國對南海U形線的法律地位予以否認(rèn)。美國認(rèn)為，中國基于歷史性權(quán)利劃定U形線，并以此作為其南海管轄權(quán)的依據(jù)，沒有法理基礎(chǔ)，不符合國際法。美學(xué)者彼得·達(dá)頓（Peter Dutton）提出，《公約》并未對歷史性水域的概念給予充分的解釋，而根據(jù)國際習(xí)慣法，如若沿海國意欲對特定水域或島嶼行使擴(kuò)展管轄權(quán)，其主張必須是公開的、長期存在的、唯一的，并且為他國普遍接受。中國自認(rèn)為對南海的管轄權(quán)是歷史性權(quán)利，而南海周邊的其他國家也對南海管轄權(quán)提出了各自的主張，因此中國以歷史權(quán)利為依據(jù)所提出的對南海的管轄主張既不具備唯一性，也不被他國普遍承認(rèn)，不具備合法性。其次，美國認(rèn)為，中國在南海劃定U形線，違反了國際海洋法的航行自由原則，將威脅到美國在這一水域的航行自由權(quán)?！?009年5月，中國向聯(lián)合國秘書長提交了附有‘南海九條斷續(xù)線地圖的外交照會(huì)。美國學(xué)界和政界對此的解讀是，這直接威脅到了歷代美國政府最為關(guān)注的南海地區(qū)航行自由與國際航道安全議題?！薄霸跀?shù)次美國國務(wù)院外交委員會(huì)聽證會(huì)上，美國戰(zhàn)略界和學(xué)術(shù)界人士都將南海斷續(xù)線作為判定中國趨向采取過分強(qiáng)硬外交政策的重要論據(jù)之一，并普遍認(rèn)為斷續(xù)線構(gòu)成對南海航行自由與安全的挑戰(zhàn)”。

事實(shí)上，“歷屆中國政府從未要求整個(gè)斷續(xù)線內(nèi)海域的主權(quán)，中國政府一直以來所主張的是對島礁及其附近海域的主權(quán)，實(shí)際上從未主張和行使對線內(nèi)全部海域的主權(quán)?！敝袊回炛鲝垖δ虾形線以內(nèi)水域，享有非排他性的“歷史性權(quán)利”，當(dāng)外國船只進(jìn)入該水域時(shí)，中國一般使用“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”的概念。

縱觀南海水域，美國在其中的航行和飛越自由從未受過影響。在南海通航自由問題上，中國并未阻礙其他國家按照《公約》的相關(guān)規(guī)定享有其航行自由。中國也一向尊重、維護(hù)世界各國的船舶，包括美國的民用、商用和其他軍用船舶在中方的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)行使正當(dāng)、合法的航行自由權(quán)。中國外交部發(fā)言人曾表示，中方一貫尊重和維護(hù)各國依據(jù)國際法所享有的航行和飛越自由。只要是在真正的國際航道行使正當(dāng)和正常的航行自由，中國從不反對。關(guān)于南海航行權(quán)問題，中國政府的主張是明確的、始終如一的。中國維護(hù)在南海的主權(quán)和海洋權(quán)益，并不影響各國按照國際法在南海享有的航行自由。但中方主張的南海航行自由絕不等于外國軍艦、軍機(jī)可隨意進(jìn)入一國的領(lǐng)海、領(lǐng)空。

三、美國在南海實(shí)施“航行自由計(jì)劃”的實(shí)質(zhì)及中國的應(yīng)對策略

多年來，美國對維護(hù)所謂的南海航行自由給予高度重視。1995年5月，克林頓政府就中菲“美濟(jì)礁事件”發(fā)表聲明，宣稱在南?！熬S護(hù)航行自由是美國的基本利益。所有船只和飛機(jī)在南海的無障礙航行，對于包括美國在內(nèi)的整個(gè)亞太地區(qū)的和平與繁榮至關(guān)重要”。這是美國政府首次從南海航行自由涉及美國“基本利益”的立場發(fā)表聲明。2010年7月23日，希拉里在東盟地區(qū)論壇外長會(huì)上聲稱美國在維護(hù)南海航行自由方面擁有“國家利益”，在南海問題上反對“脅迫”，反對使用武力或以武力相威脅。2012年11月19日，《第四次東盟一美國領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)合聲明》中，美國再次強(qiáng)調(diào)美國對亞太地區(qū)的和平與穩(wěn)定享有共同利益，美國重視該地區(qū)的航行和飛越自由等權(quán)利。2014年2月5日，美國助理國務(wù)卿丹尼爾·拉塞爾（Daniel R.Russel）在國會(huì)眾議院作證時(shí)再次強(qiáng)調(diào)：“美國在東亞和南海的航行和飛越自由，事關(guān)美國的國家利益”。

美國對于維護(hù)南海航行自由日益關(guān)注，其實(shí)質(zhì)是維護(hù)美國在南海重要的地緣經(jīng)濟(jì)與政治利益，維護(hù)其亞太霸權(quán)，并遏制中國。

首先，南海水域?qū)γ绹?jīng)濟(jì)的運(yùn)行起著不可估量的作用。每年價(jià)值5萬億美元的貨物要經(jīng)過這一水域，其中1萬多億是往來于美國的貿(mào)易。美國需通過南海完成其50%的全球航運(yùn)，“美國的經(jīng)濟(jì)和安全與通過印度洋和太平洋的巨大貿(mào)易緊密相連”。南海地區(qū)也是美國重要的投資和貿(mào)易場所，美國的石油公司幾乎與南海爭議各方都簽有石油開采協(xié)議。在南海的無障礙進(jìn)入是保障美國經(jīng)濟(jì)利益的重要環(huán)節(jié)。2010年9月，在第二屆美國一東盟峰會(huì)發(fā)表的聯(lián)合聲明中，美國即重申了亞太地區(qū)“海上安全，商貿(mào)暢通以及航行自由”的重要性。位于南海周邊的東盟是世界第七大經(jīng)濟(jì)體，美國第四大貿(mào)易伙伴，美國的私人公司是東盟最大的投資者。

其次，南海問題是美國拉近與東盟的關(guān)系以制衡中國的利器，是美實(shí)施“再平衡”戰(zhàn)略的工具。隨著中國的崛起，包括東盟在內(nèi)的亞太國家一度出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上依賴中國、安全上仰仗美國的所謂“亞洲悖論”。為此，美國利用航行自由，惡炒南海問題，采取雙管齊下的策略—一方面以航行自由之名，炮制南海安全議題，支持或偏袒其他聲索方，試圖強(qiáng)化東盟國家在安全上對它的仰賴；另一方面，以安全需求為驅(qū)動(dòng)，推出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），將東盟主要國家裹挾其中，阻擊東盟與中國（10+1）的地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，試圖誘使東盟國家經(jīng)濟(jì)上也依賴美國。因此，東盟國家被美視為制衡中國的主要力量，美國東亞與太平洋事務(wù)副助理國務(wù)卿麥克·?？怂梗∕ichael Fuchs）稱，美國在東南亞的行動(dòng)是“再平衡中的再平衡”（rebalance within the rebalance）。

其三，南海問題被美國用作確保同盟機(jī)制的可信性，維護(hù)其在亞太的霸權(quán)，為遏制中國造勢的重要手段。自二戰(zhàn)結(jié)束以來，美國一直是亞太水域的霸主，并構(gòu)筑起了護(hù)持其霸權(quán)的同盟體系。與美簽署防務(wù)條約的盟國，在亞太地區(qū)即占了5個(gè)——澳大利亞、泰國、菲律賓、日本和韓國。而“美國聯(lián)盟體系的誠信及美國作為安全伙伴的可靠度都依賴于南海地區(qū)的自由航行原則。換言之，美國會(huì)竭盡全力阻止南海成為中國的‘內(nèi)湖而妨礙其航母、潛艇的自由游弋，保護(hù)南海作為國際重要商道的安全，也保護(hù)美國盟友的安全”。美國極力維護(hù)南海的航行自由，旨在履行對盟友安全及利益保護(hù)的承諾，以鞏固同盟關(guān)系，換取它們對美國“亞太再平衡”等戰(zhàn)略的支持，從而達(dá)到進(jìn)一步牽制中國，維系美亞太霸權(quán)的目的?！皩τ诿绹捌湓趤喼薜能娛峦梭w系來說，南海具有全球公共產(chǎn)品性質(zhì)，是對美國承諾的同盟義務(wù)的一個(gè)試金石”。

美國以維護(hù)“航行自由”之名，行維護(hù)海洋霸權(quán)之實(shí)。近年來，其“FON計(jì)劃”展現(xiàn)出由一家獨(dú)行到脅迫并誘使多國跟進(jìn)、同行的新特點(diǎn)。2014年東盟在美國推動(dòng)下發(fā)表外長聲明，對南海緊張局勢的加劇表示“嚴(yán)重關(guān)切”。對美國海軍“柯蒂斯威爾伯”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦闖入中國西沙群島中建島12海里海域一事，日澳同盟紛紛表示支持。據(jù)2016年2月1日日本《產(chǎn)經(jīng)新聞》報(bào)道，內(nèi)閣官房長官菅義偉當(dāng)天聲言，“日本一直表明支持美軍在南海的航行自由行動(dòng)”。2016年1月31日澳大利亞《悉尼先驅(qū)晨報(bào)》也報(bào)道稱，美國在闖中國中建島鄰近海域前，已向澳方通告了此事。澳洲傳媒巨頭費(fèi)爾法克斯傳媒（Fairfax Media）發(fā)表評(píng)論表示，此舉也可以看出美澳同盟雙方強(qiáng)調(diào)在這一問題上的密切合作。澳國防部長佩恩聲稱，“美國已經(jīng)公開宣布其在全球進(jìn)行航行自由軍事行動(dòng)的政策，這是符合國際法的。所有國家都應(yīng)享有國際法之下的自由航行和自由飛越權(quán)利，包括在南海行使這些權(quán)利。澳大利亞對上述權(quán)利予以大力支持。澳大利亞將繼續(xù)與美國和其他地區(qū)合作伙伴在海上安全問題上親密合作。澳大利亞的船只和飛機(jī)將繼續(xù)行使國際法賦予的航行和飛越自由權(quán)利，包括在南海的自由航行和飛越?！?

我們應(yīng)該看到，美國的所作所為一方面是力求壯大聲勢、制造影響力，對中國施壓；另一方面，也反映了隨著其霸權(quán)的相對衰落，美對“航行自由”的維護(hù)已顯得力不從心，因而它不惜拉盟友涉足南海。美國對“過度的海洋主張”的挑戰(zhàn)實(shí)則陷入過度的海洋承諾。伴隨著美國戰(zhàn)略資源的有限性與美霸權(quán)承諾以及其盟友需求的無限性二者問矛盾的演進(jìn)，海洋安全的合作性與美國航行自由政策的單邊性運(yùn)行將導(dǎo)致航行自由逐漸淪為過度承諾的犧牲品。在高度全球化的時(shí)代，海洋命運(yùn)共同體正在構(gòu)建過程中，海上相互依賴也日益加深，過度地封閉海洋和對航行自由的過度挑戰(zhàn)，皆已不合時(shí)宜。

面對美國以航行自由為名在南海采取咄咄逼人的外交與軍事行動(dòng)，筆者建議從如下幾個(gè)方面進(jìn)行思考。

首先，以戰(zhàn)略性思維對國際法進(jìn)行解讀，為政策提供可靠的法理依據(jù)。南?？偯娣e約為350萬平方公里，“除了構(gòu)成沿海國領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的從其陸地往外延伸200海里的水域之外，南海水域?qū)嶋H上由兩部分構(gòu)成，一部分是230個(gè)島、礁、沙、灘，另一部分就是環(huán)繞這些島、礁、沙、灘的海洋。南海水域的物理特性在于，這些島、礁、沙、灘的面積大多比較狹小，故而其能否構(gòu)成國際法意義上的‘島嶼并進(jìn)而擁有領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架是存在很大疑問的”。原因在于《公約》關(guān)于島嶼權(quán)利的規(guī)定是含糊的?！豆s》中規(guī)定“島嶼是四面環(huán)水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域”。根據(jù)《公約》，島嶼像其他陸地領(lǐng)土一樣擁有領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，但《公約》同時(shí)規(guī)定“不能維持人類居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活的巖礁，不應(yīng)有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架。”這一點(diǎn)為島嶼的辨明帶來很大困難。而南海海域內(nèi)的島礁地質(zhì)特征復(fù)雜，中國需對《公約》的內(nèi)容和實(shí)質(zhì)有深刻的把握，提出合情合理的解釋，從而恰如其分地把握政策的尺度，使中方的權(quán)益最大化，對他國的不合理訴求給予有力回?fù)簟?/p>

其次，以重在開展海洋合作的海洋命運(yùn)共同體認(rèn)知對沖以軍事宣示為主的航行自由認(rèn)知。無論是甚囂塵上的“航行自由”還是陰云密布的南海博弈，都預(yù)示著我們正處于一整套新的海洋秩序與一系列新的海洋觀念呼之欲出的前夕，我們有必要從戰(zhàn)略高度看待這場秩序與觀念的碰撞與交融。

盡管充滿挑戰(zhàn)，南海問題為新認(rèn)知的產(chǎn)生提供了場域。美國以軍艦、軍機(jī)維護(hù)所謂的航行自由，強(qiáng)化軍事同盟，建設(shè)軍事基地，增加軍事演習(xí)，在南海投入越來越多的軍事力量，激化地區(qū)矛盾，引發(fā)軍備競賽。凡此種種表明，美國的“航行自由”正在將南海軍事化，險(xiǎn)中求霸，這是以危機(jī)催生消極而片面的“安全共同體”，也是美利用其長期積累的軍事優(yōu)勢壓制中國的地區(qū)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和潛在的地區(qū)安全優(yōu)勢的表現(xiàn)?！懊绹仨毻ㄟ^加速強(qiáng)化盟友與伙伴關(guān)系來利用其無與倫比的同盟優(yōu)勢”?！斑@種聯(lián)合防御的方式應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大其使用范圍，擴(kuò)大至菲律賓及其他在第一島鏈的、因面臨中國的海上和空中擴(kuò)張而渴望合作的前線國家（frontlinestates）”。

因此，中國在南海問題上采取雙軌政策，一方面，堅(jiān)定而積極地強(qiáng)化軍事力量——美國的海洋行為展現(xiàn)了一個(gè)盡管充滿異議卻警醒世人的樣板，即強(qiáng)大的軍事力量是“海洋自由”、“航行自由”的前提之一；另一方面，利用自己的比較優(yōu)勢，堅(jiān)忍不拔地推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，落實(shí)海上絲綢之路建設(shè)，以內(nèi)容為經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、人道主義救援的海洋安全理念代替以軍事、海上軍事基地建設(shè)、海上軍事演習(xí)以及海上集團(tuán)對抗為內(nèi)容的海洋安全理念，以南海命運(yùn)共同體化解對南海的軍事化，以機(jī)遇與合作孕育積極與完整的安全共同體、海上命運(yùn)共同體。

其三，提供“航行自由”的公共產(chǎn)品，減少其他國家對中國的疑懼，構(gòu)筑海上互信。雖然中國在南海U形線上的模糊政策具有一定的戰(zhàn)略意義，但也不可避免地帶來一些負(fù)面效應(yīng)，從而引發(fā)周邊國家的疑慮和恐慌，以致中方在南海問題上處境不利。事實(shí)上，雖然南海的航行自由未受任何影響和阻礙，但周邊各國和美國卻擔(dān)心一旦中國明確自己的相關(guān)主張，美軍和各方在該海域的“航行和飛越自由”將受到限制。美國正試圖將中國塑造為航行自由之破壞者的形象。美國防部長阿什·卡特（Ash Carter）在2016年瑞士達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇上稱：“我們沒有分離這個(gè)地區(qū)，也沒有切割這個(gè)地區(qū)，我們不尋求人們選邊站隊(duì)”，“我們知道人們正日益走向我們”，“因?yàn)橹袊诓扇∫恍┪艺J(rèn)為是自我孤立并驅(qū)使人們走向我們的步驟”。從表面看，美國一再表示在南海問題上遵循“國際法原則”、“和平原則”和“協(xié)商原則”，但其堅(jiān)持所謂的“航行自由原則”及由此展現(xiàn)的行為完全與之背道而馳。美正在扮演地區(qū)穩(wěn)定之破壞者的角色：其主張以國際法原則解決南海爭端，但僅要求別國遵法守法，自己迄今不是《公約》的簽字國，何“法”之有？它聲言以和平原則解決南海問題，但對同中國存在島礁爭端的國家實(shí)施軍事援助，加強(qiáng)與它們的軍事合作并強(qiáng)化軍事部署，頻頻炫耀武力且將南海軍事化，何來“和平”？其提出以協(xié)商原則處理南海問題，卻不僅以艦機(jī)侵?jǐn)_南沙，更將該行動(dòng)范圍擴(kuò)大至西沙，全面攪局南海，氣勢洶洶，何來“協(xié)商”？

筆者認(rèn)為，破解這一困局的方式之一，乃是提供“航行自由”的公共產(chǎn)品。中國是國際社會(huì)的一員，享有航行自由的權(quán)利，也同樣須履行維護(hù)航行自由的義務(wù)。作為日益崛起的海洋大國，中國應(yīng)積極主動(dòng)承擔(dān)維護(hù)海洋安全和海洋秩序的國際責(zé)任。例如，可通過舉辦“航行自由國際論壇”，在南海組織多國海上人道主義救援演習(xí)并設(shè)立南海人道主義救援中心等，與包括美國在內(nèi)的其他國家開展更多非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作，贏得他國的信賴，打消其對中國的疑慮，建構(gòu)彼此間的海洋互信。

總之，美國近年來在執(zhí)行所謂“FON計(jì)劃”中展現(xiàn)出行動(dòng)頻率上升且大有“常態(tài)化”的趨勢、行動(dòng)區(qū)域集中于南海、行動(dòng)目標(biāo)指向中國、行動(dòng)方式由單槍匹馬向裹挾盟友轉(zhuǎn)化等特點(diǎn)，美國在南海的“航行自由”正致使南海軍事化。一方面，我們應(yīng)該意識(shí)到，盡管中美對航行自由的理解存在差異，但都是航行自由的受惠者。在共同的利益基礎(chǔ)上，南海不應(yīng)成為中美博弈的焦點(diǎn)，而應(yīng)成為兩國合作的新起點(diǎn)。共同維護(hù)南海的航行自由，是中美構(gòu)建新型大國關(guān)系的具體表現(xiàn)。另一方面，我們應(yīng)該強(qiáng)軍力，明法理，以重在開展海洋合作的海洋命運(yùn)共同體認(rèn)知對沖以軍事宣示為主的航行自由認(rèn)知，提供開放兼容的“航行自由”的公共產(chǎn)品。