關于完善我國多層次養(yǎng)老保險體系稅收政策的建議

李　軍　上海市金融服務辦公室

關于完善我國多層次養(yǎng)老保險體系稅收政策的建議

李軍上海市金融服務辦公室

隨著人口逐步老齡化，國民不斷提高的養(yǎng)老保障需求與我國現有養(yǎng)老保險體系之間的矛盾日益突出。有效發(fā)揮稅收調控經濟發(fā)展和配置資源的功能，有利于促進我國養(yǎng)老保險體系的建立和完善。本文通過闡述稅收政策和養(yǎng)老保險之間的關系，介紹了我國和西方部分國家多層次養(yǎng)老保險體系的相關稅收政策，提出了促進我國養(yǎng)老保險體系發(fā)展的相關稅收政策建議，并介紹了上海個人稅收遞延型養(yǎng)老保險的有關構想。

一、稅收政策與多層次養(yǎng)老保險體系的關系

從公共產品“效用的不可分性、受益的非排他性和消費的非競爭性”來看，養(yǎng)老保險是一種需求彈性很強的準公共產品。準公共產品的供給一般遵循政府和市場共同分擔的原則。如果由國家來負擔全社會的養(yǎng)老問題，那么養(yǎng)老保障水平只會隨著國民人數的增加而不斷降低；如果全社會的養(yǎng)老問題都由市場來解決，那么養(yǎng)老保障就不能實現其本質目的。

多層次養(yǎng)老保險體系較好地處理了政府和私人在社會養(yǎng)老保障中的角色和職能分工。社會基本養(yǎng)老保險提供個人退休后最基本的生活保障，強調的是再分配，而基本保障之外的部分則由企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險來提供。

政府對多層次養(yǎng)老保險體系建設負有重要責任，包括提供合適的稅收政策。稅收政策通過影響不同層次養(yǎng)老保險的支付成本以及預期的未來凈收益率來改變各經濟參與主體的積極性和養(yǎng)老保險需求。最優(yōu)稅收策略是在養(yǎng)老保險發(fā)展初期，在保證一定稅源的情況下盡量給予稅收優(yōu)惠，以達到促進多層次養(yǎng)老保險體系的發(fā)展和增強個人自我保障意識的目的。

稅收政策不僅影響社會基本養(yǎng)老保險的供給資金和私人養(yǎng)老保險的供給費率，還影響著養(yǎng)老保險的需求水平，能夠實現促進了養(yǎng)老保險公平和效率的統(tǒng)一。此外，稅收政策還影響儲蓄、投資等經濟環(huán)節(jié)，如可以引導個人用享受稅收優(yōu)惠的儲蓄代替應納稅儲蓄，改變國民儲蓄分配，引導儲蓄由政府領域流向私人領域，使資源配置更加合理，有利于國民經濟的發(fā)展；也可以為資本市場提供穩(wěn)定的資金來源，提高資本市場的運行效率，有利于創(chuàng)新金融產品，滿足人們的投資需求。

養(yǎng)老保險所涉及的稅種主要有企業(yè)所得稅、個人所得稅和社會保障稅。根據涉稅的三個環(huán)節(jié)——繳費、投資和養(yǎng)老金給付是否征稅，可以將養(yǎng)老保險征稅模式分為（E代表免稅，T代表征稅）：EET、TEE、ETT、TTE、EEE、TTT等六種（詳見表1）。一套項完善的養(yǎng)老保險稅收政策能促進社會養(yǎng)老保險體系向多層次轉變。

二、我國多層次養(yǎng)老保險體系現狀和相關稅收政策情況

（一）我國多層次養(yǎng)老保險體系正在構建之中

我國社會養(yǎng)老保險體系改革的最初思路是通過養(yǎng)老金社會統(tǒng)籌的辦法來解決國有企業(yè)負擔過重的問題。1991年，國務院發(fā)布《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，提出在我國逐步建立基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險（后稱“企業(yè)年金”）和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結合的多層次養(yǎng)老保險體系。目前，我國多層次養(yǎng)老保險體系現狀如下：

第一，基本養(yǎng)老保險逐步完善。1997年，國家確立了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的模式。企業(yè)繳費不超過工資總額的20%（個人繳費為8%），加上醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險四項社會保險，實際繳費超過個人工資總額的33%，企業(yè)負擔較重。西方國家基本養(yǎng)老保險覆蓋面已達100%，我國城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險也基本達到了全覆蓋。

第二，補充養(yǎng)老保險后勁不足。2004年，國家勞動和社會保障部就已出臺《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》，標志著我國企業(yè)年金規(guī)范化、制度化起步。但目前，我國企業(yè)年金發(fā)展較為緩慢，只有經濟實力較強的企業(yè)和行業(yè)（如電力、通訊、石油等），以及經濟較發(fā)達的地區(qū)（如上海、北京、深圳等）才有能力建立。

第三，個人儲蓄性養(yǎng)老保險發(fā)展緩慢。多層次養(yǎng)老保險體系的建設還需要通過個人儲蓄性養(yǎng)老保險來擴大養(yǎng)老保險的受益群體。近年來，我國商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展迅速，但與發(fā)達國家相比，還處于起步階段。個人對購買商業(yè)養(yǎng)老保險用于補充基本養(yǎng)老保險金的必要性認識還不足，仍較多地依賴于傳統(tǒng)的銀行儲蓄；另一方面，保險公司的產品開發(fā)和經營能力也不強，難以滿足人們的養(yǎng)老保險需求。

（二）我國多層次養(yǎng)老保險體系稅收政策尚不完備

第一，目前，我國基本養(yǎng)老保險征稅模式為EEE，尚未開征社會保障稅，養(yǎng)老保險費用的征管由各地勞動和社會保障部門負責。在繳費環(huán)節(jié)，《企業(yè)所得稅法實施條例》規(guī)定，納稅人按國家有關規(guī)定上繳的各類保險費基金，經稅務機關審核后，在規(guī)定比例內作費用扣除；《個人所得稅法實施條例》《個人所得稅法》規(guī)定，企業(yè)和個人按照省級以上人民政府規(guī)定的比例提取并繳付的基本養(yǎng)老保險金費，不計入當期工資、薪金收入，免征個人所得稅。在給付環(huán)節(jié)，《個人所得稅法》規(guī)定，個人領取原提取的基本養(yǎng)老保險金時，免征個人所得稅。由此可見，我國基本養(yǎng)老保險的征稅模式為EEE。

第二，企業(yè)年金和職業(yè)年金征稅模式為EET。2013年12月,財政部、人力資源社會保障部、國家稅務總局聯(lián)合發(fā)布了《關于企業(yè)年金職業(yè)年金個人所得稅有關問題的通知》，規(guī)定了企業(yè)年金和職業(yè)年金在繳費環(huán)節(jié)和年金基金投資收益環(huán)節(jié)暫不征收個人所得稅，將納稅義務遞延到個人實際領取年金的環(huán)節(jié)，也就是EET模式。具體來看，在年金繳費環(huán)節(jié)，對單位根據國家有關政策規(guī)定為職工支付的企業(yè)年金或職業(yè)年金繳費，在計入個人賬戶時，個人暫不繳納個人所得稅；個人根據國家有關政策規(guī)定繳付的年金個人繳費部分，在不超過本人繳費工資計稅基數的4%標準內的部分，暫從個人當期的應納稅所得額中扣除；在年金基金投資環(huán)節(jié)，企業(yè)年金或職業(yè)年金基金投資運營收益分配計入個人賬戶時，暫不征收個人所得稅；在年金領取環(huán)節(jié)，個人達到國家規(guī)定的退休年齡領取的企業(yè)年金或職業(yè)年金，按照“工資、薪金所得”項目適用的稅率，計征個人所得稅。

第三，個人儲蓄性養(yǎng)老保險征稅模式為TTT尚未出臺稅優(yōu)政策，投保積極性不足。當前國內個人儲蓄性養(yǎng)老保險僅有部分保險公司提供的商業(yè)養(yǎng)老保險產品，保險公司享受的稅收優(yōu)惠政策主要包括：對壽險業(yè)務免征所得稅，對開展一年期以上（含一年期）返還本利的普通人壽保險、養(yǎng)老年金保險、以及一年期以上（含一年期）的健康保險免征增值稅。然而，針對個人投保商業(yè)養(yǎng)老保險，國內尚無實質性的稅收優(yōu)惠政策，僅對保險賠款免繳個人所得稅。

三、西方國家多層次養(yǎng)老保險體系的稅收政策及其借鑒

（一）西方國家多層次養(yǎng)老保險體系稅收政策概況

目前，西方國家多層次養(yǎng)老保險體系發(fā)展較快，有較為完善的基本養(yǎng)老保險制度且其企業(yè)年金和個人儲蓄養(yǎng)老保險也較發(fā)達。這與政府有效的稅收政策密切相關，具體概況如下：

第一，基本養(yǎng)老保險征稅模式為EET。西方國家基本養(yǎng)老保險基金的資金主要源自社會保障稅或費、政府預算撥款、社會保障基金的投資收益和各種形式的捐贈。其中，社會保障稅是最主要的來源。目前世界上有80多個國家開征了社會保障稅，社會保障稅甚至已成為法國等國的第一大稅種。

西方國家的社會保障稅征稅模式多為EET。在繳費環(huán)節(jié)，一般都允許雇主和雇員的繳費或稅在所得稅前扣除，不再計入應稅所得額中。在投資環(huán)節(jié)，由于社會救濟型或普遍津貼型的社會養(yǎng)老保險由一般政府預算籌資，沒有獨立的收入來源，其支出要列入當期政府預算，不存在基金積累和投資的問題；保險型社會基本養(yǎng)老保險雖然可以積累一定的養(yǎng)老儲備基金，但投資收益所有權實際上不歸具體的受保人所有，也不存在課稅問題。在領取環(huán)節(jié)，瑞典、法國、英國、意大利、美國等國家都要求退休金要繳納個人所得稅。

第二，私人養(yǎng)老保險計劃稅收征收模式多為EET，養(yǎng)老保險體系發(fā)展成熟后個別國家調整為TTE。EET征稅模式對私人養(yǎng)老保險計劃是一種稅收優(yōu)惠，目的是鼓勵個人積極參與養(yǎng)老保險事業(yè)，促進非政府養(yǎng)老保險發(fā)展，減輕社會基本養(yǎng)老保險的財政負擔。美國、英國、荷蘭的個人養(yǎng)老保險發(fā)展較快，所涵蓋的職工人數都已達到全部職工人數的40%以上。

?表2　部分國家企業(yè)年金征稅模式

企業(yè)年金在西方發(fā)達國家起步較早，制度體系較為完善，是退休人員養(yǎng)老收入的重要組成部分。1986年，美國政府通過《稅法改革修正案》，鼓勵和引導自愿性企業(yè)退休和個人退休投資計劃，縮小國家強制性養(yǎng)老保險規(guī)模。

企業(yè)年金稅收優(yōu)惠形式主要有減稅、免稅和稅收遞延三種。企業(yè)為雇員年金計劃繳費，可減免企業(yè)所得稅，雇員繳費在規(guī)定額度內的部分免征稅；投資收益也不計入計劃參加者的當期應納稅收入；雇員退休后領取退休金時，須繳納所得稅。由于個人所得稅實行超額累進稅率，在雇員工作收入高時應繳所得稅部分遞延到雇員退休后收入時才繳納個人所得稅，相當于稅收遞延。上世紀80年代初，澳大利亞、新西蘭等個別西方國家在養(yǎng)老保險體系發(fā)展成熟后將私人養(yǎng)老保險計劃的稅收征收模式由EET調整為TTE。

（二）西方國家多層次養(yǎng)老保險體系稅收政策的啟示

第一，開征社會保障稅，平衡財政收支結構。社會保障稅由財政和稅收部門統(tǒng)一征收與管理，但收入不計入一般財政性收入，而是計入專門的信托基金賬戶，實行“?？顚Ｓ谩?，用于養(yǎng)老金等社會保障支出。1983年，美國為解決“嬰兒潮”一代人的社會保障問題建立了社會保障信托基金，將社會保障工薪稅收收入大于社會福利支出的盈余存入該基金，以應對當高峰期出生人口退休時社會保障福利支出的大幅增加。

第二，結合養(yǎng)老體系發(fā)展，靈活調整稅優(yōu)政策。國際經驗表明，適當的稅收優(yōu)惠政策和各層次間稅收政策的協(xié)調，可以提高企業(yè)和個人參與養(yǎng)老保險的積極性，促進和推動多層次養(yǎng)老保險體系的發(fā)展和完善。作為強制性繳納的基本養(yǎng)老保險，其稅收征收模式為EET。而自愿繳納的私人養(yǎng)老保險計劃，在養(yǎng)老保險體系建設初期，為鼓勵企業(yè)和個人參與，多采取EET（詳見表2）。隨著養(yǎng)老保險體系成熟，個別國家轉為TTE。

第三，加強管制和限制，兼顧效率和公平。為防止私人養(yǎng)老計劃成為企業(yè)和個人的稅收庇護所，西方國家在對私人養(yǎng)老保險計劃實施稅收優(yōu)惠的同時，也采取了一定的優(yōu)惠限定措施，如規(guī)定繳費上限、對超額積累部分征稅、對一次性領取征稅等。

四、完善我國多層次養(yǎng)老保險體系稅收政策的建議

我國在工業(yè)化尚未實現之際提前進入了老齡化社會，基本養(yǎng)老保險制度面臨著巨大的挑戰(zhàn)，養(yǎng)老保險基金支付缺口急劇擴大。從國際經驗來看，社會保障資金來源的多元化和管理方式的多樣化，有助于完善社會養(yǎng)老保障體系，減輕政府財政負擔。2011年7月1日實施的《中華人民共和國社會保險法》，明確提出國家通過稅收優(yōu)惠政策支持社會保險事業(yè)。國家應利用財稅的杠桿機制，加強和鞏固基本養(yǎng)老保險，鼓勵和引導私人養(yǎng)老保險，積極推進多層次養(yǎng)老保險體系建設。

參考國際成熟經驗，對我國多層次養(yǎng)老保險體系的總體征稅模式建議：對基本養(yǎng)老保險應采取稅收全免的EEE模式，對企業(yè)年金原則上可適當擴大免稅的比例，對商業(yè)性個人養(yǎng)老保險可采取前征后免的TTE模式，具體征稅模式可結合我國多層次養(yǎng)老保險體系的建設情況進行靈活調整?，F階段，我國應在保證一定稅源的情況下，按照公平和效率的原則，完善各個層次的稅收政策，協(xié)調各層次間稅收政策的關系，促進多層次養(yǎng)老保險體系發(fā)展。

（一）逐步推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，研究實施“費改稅”

一是要完善法律法規(guī)，增強社會保障費用征繳力度；完善社會保障制度的設計，改善征繳困難的局面；加快社保信息系統(tǒng)和社會信用體系建設，實現企業(yè)個人財務資料共享，積極推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

二是要研究建立養(yǎng)老保險儲備金制度。除中央政府以預算撥款為主并劃撥部分國有資產建立的全國社會保障基金外，地方也可以通過劃轉部分地方工業(yè)企業(yè)和重點企業(yè)資產，或劃轉一部分企業(yè)持有的國有股，或國有企業(yè)無償占用土地貨幣化收益等方式，建立地方養(yǎng)老保險儲備基金。

三是要加強對養(yǎng)老保險基金的投資運營。遵循安全性和收益性原則的基礎上，拓寬投資渠道，加強投資運營，提高投資收益。

四是要研究制訂《社會保障稅法》。我國目前采用的社會保險，保費資金來源單一，保障面較窄，支出約束機制不健全。開征社會保障稅，能夠平穩(wěn)地籌集社會保險資金，逐步建立覆蓋城鎮(zhèn)和農村各類企、事業(yè)單位職工以及個體勞動者的社會保險制度。實際操作中，要進一步擴大社會保險覆蓋面，制定和完善全國統(tǒng)一的社會保障關系轉移接續(xù)辦法。條件成熟時，可以將社會保險中的社會統(tǒng)籌部分改為社會保障稅，也可以對社會保險中的養(yǎng)老保險實行“費改稅”，使基本養(yǎng)老保險收入來源法定化。

（二）適當提高企業(yè)年金稅收優(yōu)惠比例，促進企業(yè)年金有效發(fā)展

根據企業(yè)年金目標替代率和國家財政承受能力，在兼顧公平性、適當性、激勵性原則的基礎上，科學測算符合我國國情的稅收優(yōu)惠比例，進一步提升企業(yè)年金的保障水平。

另一方面，由于企業(yè)年金涉及主體較多，市場化程度較高，因此要加強對企業(yè)年金征繳、投資和發(fā)放的制度建設和有效監(jiān)督，嚴格審查申請稅收優(yōu)惠政策的企業(yè)資格，防止偷稅、漏稅。如對享受稅收優(yōu)惠企業(yè)年金計劃類型、養(yǎng)老金的最高受益水平、最高繳費水平的限制；對參加企業(yè)年金的雇員的最高工資水平和參加資格的限制等都要做出明確規(guī)定。

（三）研究個人儲蓄養(yǎng)老保險稅收政策，完善養(yǎng)老保險體系

個人儲蓄性養(yǎng)老保險是多層次養(yǎng)老保險體系的有益補充。研究表明，對個人購買商業(yè)養(yǎng)老保險給予延遲納稅等稅收政策對政府財政收入的影響有限。政府可以充分發(fā)揮稅收政策的杠桿作用來提高個人商業(yè)養(yǎng)老保險替代率，減輕社會基本養(yǎng)老保險的巨大壓力。同時，個人商業(yè)養(yǎng)老保險長期積累的大量穩(wěn)定資金，還能為社會發(fā)展、經濟建設提供“原動力”。

此外，個人商業(yè)養(yǎng)老保險具有覆蓋面寬、產品多樣、承保靈活等多方面的優(yōu)勢，能夠滿足中等收入人群的多層次養(yǎng)老需求。利用稅收優(yōu)惠政策加快個人商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展，是促進中等收入人群生活穩(wěn)定和擴大中等收入群體的有效手段，也是一種低成本的長效社會穩(wěn)定機制。同時，也有利于喚醒公民的主體意識，提高自我保障的積極性，提升個人的未來養(yǎng)老水平及當期消費水平。

五、上海個人稅延型養(yǎng)老保險試點方案簡介

人口老年化是上海社會養(yǎng)老保險體系建設的重點和難點。據預測，上海人口老齡化將在2025～2030年達到高峰，2030年前后，上海60歲及以上老年人口預計將超過500萬，約占戶籍人口的40%。為建立健全多層次養(yǎng)老保險體系、緩解人口老齡化帶來的社會和財政壓力、促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展，2008年以來，上海市金融辦、上海市財政局、上海保監(jiān)局等有關部門組織有關金融機構對在上海開展個人稅收遞延型養(yǎng)老保險運行機制進行了研究，形成了較為完整的實施方案。

個人稅收遞延型養(yǎng)老保險（以下簡稱“個人稅延型養(yǎng)老保險”）屬于“第三支柱”，是指投保人在稅前列支所投保的商業(yè)保險保費，在領取保險金時再繳納個人所得稅。由于在購買保險和領取保險金的時候，投保人處于不同的生命階段，其邊際稅率有非常大的區(qū)別，對于投保人而言存在稅收優(yōu)惠，有助于拉動個人購買養(yǎng)老險的需求。

該試點方案的關鍵是確定投保人可以享受延稅優(yōu)惠的最高個人繳費額。如過低，則無法鼓勵人們養(yǎng)老儲蓄、并在年老時獲得較為充足的養(yǎng)老金的效果；過高，則會影響地方當期財政收入。解決這一問題，可以從兩方面考慮：一是地方財政能承受多高的繳費率（除個人所得稅地方留存部分遞延收取外，當前上繳中央部分必須用其他財力補足）；二是確定個人儲蓄養(yǎng)老保險的理想養(yǎng)老金替代率，即需要多高的繳費率。

目前我國已初步形成了“三支柱”的養(yǎng)老保險體系，但社會基本養(yǎng)老保險獨大，第二、第三支柱發(fā)展相對緩慢且滯后。隨著我國居民收入的提高和人口老齡化的加劇，國民養(yǎng)老保障意識和需求持續(xù)增強，為我國多層次養(yǎng)老保險體系發(fā)展提供了巨大空間。為此，可以借鑒國外成熟經驗，結合我國實際情況，制訂和完善養(yǎng)老保險稅收政策，有效發(fā)揮稅收調控經濟發(fā)展和配置資源的作用，逐步構建多元化、多層次的社會養(yǎng)老保險體系，織造起一張人生“保障之網”。