我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的功能分析

宮大衛(wèi)，趙 珩，Peter Ho

（中央民族大學(xué)生命與環(huán)境學(xué)院，北京100081）

管理專論

我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的功能分析

宮大衛(wèi)，趙 珩，Peter Ho

（中央民族大學(xué)生命與環(huán)境學(xué)院，北京100081）

本文從我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的安排形式入手，分析了誰是礦產(chǎn)資源的實(shí)際所有者和礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行的矛盾。分析結(jié)果表明，礦產(chǎn)資源實(shí)際是由地方政府所掌控。此外，采礦權(quán)人和土地所有者之間的沖突、各管理部門之間沒有統(tǒng)一的規(guī)劃協(xié)調(diào)是采礦權(quán)主體行使其采礦權(quán)的主要阻礙。進(jìn)而得出在當(dāng)前的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度安排下，決定礦業(yè)開發(fā)主體以及開發(fā)過程中的利益分配是其主要的制度功能。最后，本文針對(duì)當(dāng)前產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行所產(chǎn)生的問題提出了相應(yīng)的解決措施。

礦產(chǎn)資源；產(chǎn)權(quán)制度；制度功能

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度作為礦產(chǎn)資源管理體系的核心制度，其制度安排對(duì)于礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用有著巨大影響。我國實(shí)行的是礦產(chǎn)、土地所有制二元化，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的基本性質(zhì)是公有制基礎(chǔ)上的委托代理關(guān)系［1］，資源所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)是通過采礦權(quán)的有效行使完成的［2］。在實(shí)際情況中，由各級(jí)國土資源主管部門管理采礦權(quán)的審批發(fā)放，相應(yīng)企業(yè)或個(gè)人可成為資源的直接經(jīng)營使用者。礦產(chǎn)資源所有權(quán)在經(jīng)過層層的委托代理之后，分散在中央、?。▍^(qū)）、市（州）和縣（盟）這四個(gè)層次。

在目前的礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度下，我國礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用存在著粗放式經(jīng)營、環(huán)境污染、資源配置低效等一系列問題。大部分學(xué)者認(rèn)為礦產(chǎn)開發(fā)利用中的低效是由于產(chǎn)權(quán)界定不清晰造成的［3-5］，武瑞杰［6］和丁志帆［7］則認(rèn)為礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度未能有效運(yùn)行是資源利用低效的原因，但產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊造成資源開發(fā)利用低效是主流看法。學(xué)者們對(duì)于礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的方向基本達(dá)成了一個(gè)共識(shí)，即在法律上明確產(chǎn)權(quán)內(nèi)容，運(yùn)用市場(chǎng)的方式進(jìn)行礦業(yè)權(quán)配

置，在法的強(qiáng)制力下給予保障以達(dá)到資源的有效利用［8-10］。然而，正式（安全、穩(wěn)定）制度并不意味著經(jīng)濟(jì)上的高效率，有時(shí)候非正式（不安全、穩(wěn)定）的制度也會(huì)具有一個(gè)良好的運(yùn)行結(jié)果，盲目的推行新制度有可能所帶來的只是一紙協(xié)議［11］。同時(shí)，制度的安排應(yīng)當(dāng)拋開制度的表現(xiàn)形式，而是從制度所具有的功能入手［12］。

本文從礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的制度安排形式入手，分析當(dāng)前的礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度具備何種功能，對(duì)資源的開發(fā)過程有何種影響。在分析過程中，由于資源的所有權(quán)是直接通過采礦權(quán)的行使完成的，而探礦作為采礦活動(dòng)進(jìn)行的準(zhǔn)備活動(dòng)，探礦主體對(duì)于采礦行為并沒有直接的影響，所以在本文的分析中沒有涉及探礦權(quán)的探討。

1 礦產(chǎn)資源的實(shí)際掌控者

礦產(chǎn)資源的所有者對(duì)于資源利用方式有相當(dāng)大的影響，這是毫無疑問的。而礦產(chǎn)資源所有者似乎并不是一個(gè)值得研究的問題，因?yàn)槲覈稇椃ā返诰艞l就已明確規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國家，為全民所有。然而全民所有的礦產(chǎn)資源由誰來管理，又由誰進(jìn)行開采確是一個(gè)值得關(guān)注的問題，開采方和管理方才真正決定了礦產(chǎn)資源的實(shí)際控制者。

1.1 層層下放的采礦權(quán)審批權(quán)限

從1951年頒布的《礦業(yè)暫行條例》到1986年全國人大通過的《礦產(chǎn)資源法》，再到1996年修訂的《礦產(chǎn)資源法》，礦產(chǎn)資源國家所有的描述方式和附加說明發(fā)生了一系列的變化?！兜V業(yè)暫行條例》第一條就指出“全國礦藏，均為國有”，礦產(chǎn)資源由當(dāng)時(shí)的燃料工業(yè)部與重工業(yè)部按礦產(chǎn)種類的不同分別管理。然而礦產(chǎn)資源作為一種地下資源是依附于土地而存在的，這也導(dǎo)致了集體所有制土地下所蘊(yùn)藏礦產(chǎn)資源的歸屬問題。為避免此類問題的爭議，1986年通過的《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附土地的所有權(quán)或使用權(quán)的不同而改變”，1996年修訂的礦法又加上了“由國務(wù)院行使國家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)”。由此一來，我國礦產(chǎn)資源所有權(quán)在法律上有了一個(gè)嚴(yán)格的界定。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國礦產(chǎn)資源的開采由國家層面統(tǒng)一調(diào)控，但隨著中國經(jīng)濟(jì)體制的改革，對(duì)礦產(chǎn)資源的需求與日劇增，中央政府顯然沒有那么多的精力去管理如此種類繁多而又龐大的資源。

表1所示為中國現(xiàn)行的各級(jí)國土資源部門采礦權(quán)審批權(quán)限，中央政府在制定礦產(chǎn)資源采礦許可證授權(quán)時(shí)，于1998年《地質(zhì)礦產(chǎn)部關(guān)于授權(quán)頒發(fā)勘查許可證采礦許可證的規(guī)定》下放了一批權(quán)利，并且規(guī)定了礦山建設(shè)規(guī)模的大小。2005年《國土資源部關(guān)于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權(quán)限有關(guān)問題的通知》又進(jìn)一步規(guī)范了哪些部門可以發(fā)證，具體發(fā)那些礦產(chǎn)種類，進(jìn)一步擴(kuò)大并規(guī)范了權(quán)利下放范圍，自此，形成了上表所示的審批權(quán)限。這種審批權(quán)限的層層委托代理決定了不同的礦產(chǎn)資源和規(guī)模大小分歸國家、省、市、縣四個(gè)不同級(jí)別的政府發(fā)放和管理，這也使得采礦權(quán)的審批發(fā)放分散在這四個(gè)層次之中。

表1 各級(jí)礦產(chǎn)資源管理部門采礦權(quán)審批權(quán)限表

中央和地方政府在劃分審批權(quán)限時(shí)，是依照礦產(chǎn)資源對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要程度和礦產(chǎn)儲(chǔ)量的規(guī)模大小進(jìn)行層層劃分。由此一來，國務(wù)院相應(yīng)主管部門需要直接管理的礦產(chǎn)資源由原先的174種減

少到34種，此舉大大緩解了中央政府管理各種礦產(chǎn)資源的壓力，同時(shí)基層政府也能夠?qū)⒈緟^(qū)域內(nèi)的礦業(yè)開發(fā)融入當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中。然而地方政府在獲得采礦權(quán)審批權(quán)限的同時(shí)還擁有監(jiān)督管理地方礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，采礦權(quán)的出讓在一定程度上由地方政府主導(dǎo)。由于地方政府在決定開采主體及其準(zhǔn)入門檻上擁有絕對(duì)的權(quán)威，這也引發(fā)了礦業(yè)市場(chǎng)的混亂，同時(shí)也滋生了腐敗。

1.2 礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的建立：一個(gè)通過市場(chǎng)來配置礦業(yè)權(quán)的嘗試

為規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，2006年國土資源部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》，將礦業(yè)權(quán)出讓分為三類。第一類為按照申請(qǐng)?jiān)谙鹊姆绞匠鲎屘降V權(quán)；第二類為按招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓探礦權(quán)；第三類為不設(shè)立探礦權(quán)直接以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓采礦權(quán)?？梢悦魑氖?，中央政府試圖從限制地方政府審批出讓礦業(yè)權(quán)的權(quán)利來規(guī)范礦業(yè)權(quán)取得機(jī)制。隨后，為提高礦業(yè)權(quán)管理信息化、科學(xué)化水平，增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力，國土資源部于2008年實(shí)行全國范圍內(nèi)礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號(hào)。為進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓行為，國土資源部在2010年9月下發(fā)了《關(guān)于建立健全礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)的通知》，以推進(jìn)各省市礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)的建立。各省市迅速建立了礦業(yè)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，截至2011年底，全國31個(gè)省級(jí)機(jī)構(gòu)全部建成，各省應(yīng)建礦業(yè)權(quán)機(jī)構(gòu)的地（市）（含省直管縣）271個(gè)，其中243個(gè)地（市）（含省直管縣）建立完成，僅有28個(gè)地（市）（含省直管縣）暫未建成。礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)的建立，其目的是讓有資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)入礦產(chǎn)行業(yè)中，形成公平競爭，而非政府主導(dǎo)下的礦業(yè)權(quán)審批發(fā)放。同時(shí)，礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)試圖進(jìn)一步削弱地方政府對(duì)于礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓的控制能力，使礦業(yè)權(quán)交易具有公開性與公平性，并且按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行礦業(yè)權(quán)配置。

當(dāng)前的采礦權(quán)市場(chǎng)可分為一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)。一級(jí)市場(chǎng)由不同級(jí)別的礦管部門進(jìn)行的采礦權(quán)審批出讓，由政府主導(dǎo)，采取批準(zhǔn)申請(qǐng)、招標(biāo)、拍賣、掛牌方式進(jìn)行；二級(jí)市場(chǎng)是指通過出售、出資、合作、出租和抵押的形式進(jìn)行礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)是礦業(yè)權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓等交易活動(dòng)的平臺(tái)，是礦業(yè)權(quán)管理和服務(wù)的重要載體。按類別進(jìn)行出讓礦業(yè)權(quán)以及礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)的建立似乎能夠用市場(chǎng)來決定礦業(yè)權(quán)主體，打破礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的僵化和不透明化。但取得礦業(yè)權(quán)需要具備一定的資質(zhì)條件，而這個(gè)前提條件使得礦業(yè)權(quán)注定不能夠像其他商業(yè)物品一樣隨意流轉(zhuǎn)［13-14］。

根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第十五條“設(shè)立礦山企業(yè)，必須符合國家規(guī)定的資質(zhì)條件，并依照法律和國家有關(guān)規(guī)定，由審批機(jī)關(guān)對(duì)其礦區(qū)范圍、礦山設(shè)計(jì)或者開采方案、生產(chǎn)技術(shù)條件、安全措施和環(huán)境保護(hù)措施等進(jìn)行審查；審查合格的，方予批準(zhǔn)”。同時(shí)，國土資源部2003年頒布了《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法（試行）》規(guī)定，“主管部門應(yīng)當(dāng)依規(guī)定對(duì)投標(biāo)人、競買人進(jìn)行資格審查，對(duì)符合資質(zhì)條件和資格要求的，應(yīng)當(dāng)通知投標(biāo)人、競買人參加招標(biāo)拍賣掛牌活動(dòng)以及繳納投標(biāo)、競買保證金的時(shí)間和地點(diǎn)”。由于礦產(chǎn)勘查開采需具備一定的資金、技術(shù)和設(shè)備條件，這種嚴(yán)格規(guī)范礦業(yè)權(quán)主體進(jìn)入礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)而設(shè)置的制度，其目的是避免礦產(chǎn)資源開發(fā)利用產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)性［15］。然而這種地礦主管部門進(jìn)行的資格審批具有很大的可操作空間，沒有確切的規(guī)定去說明怎樣的資質(zhì)才是切實(shí)可行的。也就是說，是否有資格進(jìn)入市場(chǎng)由地方政府和地礦主管部門決定，而非第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估，這無疑對(duì)礦業(yè)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)造成了阻礙。在實(shí)際上，礦業(yè)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的建立，其目的也只能夠促進(jìn)礦業(yè)權(quán)交易的公開透明，減少礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的腐敗行為［16］，僅僅通過礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)化顯然是一件不太可能的事。

1.3 礦產(chǎn)資源的實(shí)際掌控者

礦山企業(yè)作為礦產(chǎn)資源的開采主體，其企業(yè)性質(zhì)可包括全民所有制、集體所有制、聯(lián)營、三資、私營等。礦山企業(yè)的設(shè)立需符合一定的資質(zhì)條件，并通過審批。以煤炭開采為例，一個(gè)合法的煤炭開采企業(yè)需同時(shí)具備采礦許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、安全生產(chǎn)許可證、礦長安全資格證、礦長資格證以及營業(yè)執(zhí)照，俗稱“五證一照”。隨著中國近年來行政審批環(huán)節(jié)的減少，取消了煤炭生產(chǎn)許可證及礦長資格證，但煤炭開采仍需“三證一照”，除了由相應(yīng)地礦部門審批的采礦證外，其余兩證一照均由礦山所在地政府掌握。此外，礦山企業(yè)能否進(jìn)行合法生產(chǎn)還需經(jīng)過環(huán)境評(píng)價(jià)，并通過驗(yàn)收，而環(huán)評(píng)工作的操作則由地方政府具體執(zhí)行。

礦山企業(yè)的開采活動(dòng)除了需具備上述證件和執(zhí)照外，依據(jù)《土地管理法》還應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)礦區(qū)范圍的土地使用權(quán)。采礦用地屬于二級(jí)類用地，與工業(yè)用地、倉儲(chǔ)用地同為工礦倉儲(chǔ)用地，需依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。其獲取方式分為國有建設(shè)用地劃撥、出讓，集體土地需先征為國有，位于林地或草地下礦產(chǎn)資源的合法開采同樣需要獲取相應(yīng)地塊類型的使用權(quán)。而土地（耕地、林地、草原）的出

讓卻由礦產(chǎn)資源所在地政府牢牢掌握，即便獲取了由上級(jí)政府頒發(fā)的采礦證，缺乏合法的土地使用權(quán)依然不能夠開采礦產(chǎn)資源，礦山企業(yè)還得看當(dāng)?shù)卣摹澳樕薄５氐V部門雖然是實(shí)行雙重管理，即接受上級(jí)部門和當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)，但是上級(jí)部門只管理下級(jí)的“帽子”，不管資金以及人員編制，地礦部門不得不遵守本地政府的想法行事［17］。在此種管理方式下，礦產(chǎn)資源不得不被掌握在當(dāng)?shù)卣氖种小?/p>

2 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行的矛盾

采礦權(quán)作為從礦產(chǎn)資源所有權(quán)中派生出的權(quán)利，其不僅是礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行的核心，也是礦產(chǎn)資源開發(fā)管理中最重要的一環(huán)。我國的采礦權(quán)在行使過程中主要存在兩個(gè)方面的矛盾。第一，采礦權(quán)主體和土地所有者之間的矛盾。采礦權(quán)主體在依法行使采礦權(quán)時(shí)，需依法獲得土地使用權(quán)，而二者之間的銜接缺乏明確的法律指導(dǎo)。第二，政府機(jī)構(gòu)之間的矛盾。礦產(chǎn)資源分布廣泛，可蘊(yùn)藏于耕地、草原、林地之下，在行使采礦權(quán)時(shí)，同樣需要獲得相應(yīng)土地的使用權(quán)，而耕地、草原、林地由不同的政府機(jī)構(gòu)管理。除了上述兩種矛盾之外，采礦權(quán)在行使過程中還可能存在其他的矛盾。

2.1 采礦權(quán)人和土地所有者之間的矛盾

我國礦產(chǎn)資源一元所有制和土地二元所有制并存，礦產(chǎn)資源的開發(fā)必然會(huì)涉及到地上權(quán)和地下權(quán)相沖突的問題［18］。采礦權(quán)的成功行使卻要求礦產(chǎn)資源開發(fā)者與相應(yīng)礦區(qū)土地使用者的一體化，難以獲得礦區(qū)土地的使用權(quán)往往是干擾礦業(yè)權(quán)人正常生產(chǎn)的重要因素。在兩種權(quán)利運(yùn)行的過程中，常以采礦權(quán)人占據(jù)主導(dǎo)地位，采礦權(quán)主體相對(duì)于土地所有者而言位于強(qiáng)勢(shì)地位［19］。此外，由于礦產(chǎn)資源利益遠(yuǎn)大于地表耕作等活動(dòng)，同時(shí)還會(huì)給當(dāng)?shù)卣畮泶罅康呢?cái)政收入，礦業(yè)生產(chǎn)相對(duì)此塊土地上的農(nóng)業(yè)活動(dòng)居于主導(dǎo)地位。采礦權(quán)主體在獲取土地使用權(quán)時(shí)，當(dāng)?shù)V區(qū)位于國有土地上時(shí)，由政府直接出讓土地使用權(quán)，若礦區(qū)位于集體所有土地，則由政府征收之后并予以出讓。相對(duì)于農(nóng)民，政府顯然更加愿意將土地交由礦山企業(yè)來使用，因?yàn)檫@不僅僅意味著可以從礦企生產(chǎn)過程中收取稅收，同時(shí)可以通過出讓土地使用權(quán)來獲得一定的收益。

政府和企業(yè)的合作中往往會(huì)忽視當(dāng)?shù)卮迕竦睦?，村民在此過程中不僅失去了土地，還要飽受當(dāng)?shù)氐V企開發(fā)所帶來的污染，矛盾就此激發(fā)。為緩和此類矛盾，地方政府也進(jìn)行了一些嘗試，如允許當(dāng)?shù)卮迕褚酝恋厥褂脵?quán)入股的形式獲取礦產(chǎn)資源收益，或采礦權(quán)人只辦理臨時(shí)用地手續(xù)，對(duì)土地使用者進(jìn)行按年補(bǔ)償。廣西平果縣鋁礦開采，從征地、采礦到土地復(fù)墾的整個(gè)周期約四年，當(dāng)?shù)貙⒉傻V地作為臨時(shí)用地，礦山企業(yè)按年對(duì)被“租用”土地的村民進(jìn)行補(bǔ)償［20］。當(dāng)?shù)氐淖龇ǖ玫搅藝临Y源部的支持，并在平果縣建立了采礦用地方式改革試點(diǎn)，政府、企業(yè)和農(nóng)民在讓渡各自部分利益的情況下，實(shí)現(xiàn)了多方共贏［21］。

采礦權(quán)主體和土地所有者之間矛盾的實(shí)質(zhì)是資源利益分配矛盾，村民試圖通過土地所有權(quán)與礦山企業(yè)進(jìn)行談判來獲得一定的收益，而由政府征收土地之后再進(jìn)行礦業(yè)用地的出讓卻會(huì)在一定程度上加劇礦區(qū)矛盾，村民失去了手中了籌碼。而解決礦山企業(yè)、政府和村民之間的矛盾應(yīng)當(dāng)從礦區(qū)利益分配機(jī)制出發(fā)［22］。

2.2 政府機(jī)構(gòu)之間的矛盾

礦產(chǎn)資源作為一種依附于土地而存在的資源，具有分布廣泛及不均勻的特性，常蘊(yùn)藏于耕地、林地和草地之下。礦產(chǎn)資源和耕地隸屬于國土資源部門管理，森林和草原則分別屬于林業(yè)部門和農(nóng)業(yè)部門管理。采礦權(quán)的成功行使是建立在獲取相應(yīng)礦區(qū)土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，地礦部門在進(jìn)行采礦權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓時(shí)，不會(huì)考慮采礦權(quán)人對(duì)礦產(chǎn)所依附土地使用權(quán)的獲取，而不同類型的地塊由不同的部門進(jìn)行管理，這也是造成政府機(jī)構(gòu)之間矛盾的根源。

以礦產(chǎn)資源依附于林地為例，中國《森林法》規(guī)定禁止毀林開墾和采石、砂、土等毀林行為，違反規(guī)定將承擔(dān)一定的法律責(zé)任。而礦業(yè)開采會(huì)毀壞林地，嚴(yán)重時(shí)會(huì)導(dǎo)致山體和林地遭到不可挽回的損毀。采礦權(quán)人在缺乏林地占用許可證或林地使用權(quán)證的情況下，為保證自己作為采礦權(quán)人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，在開采利潤大于違法成本時(shí)進(jìn)行非法采礦。與此類似，當(dāng)?shù)V產(chǎn)依附于草地及耕地時(shí)，如果采礦權(quán)人難以獲得合法土地的使用權(quán)，同樣存在違法動(dòng)機(jī)。在巨大利益的驅(qū)動(dòng)下，相關(guān)土地執(zhí)法部門對(duì)非法采礦不予理睬，或者“以罰代批”。只因礦山企業(yè)的開采為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，受到了地方政府的庇護(hù)。但礦區(qū)土地的使用方式早已發(fā)生改變，而相關(guān)部門記錄在冊(cè)的卻依舊維持原樣，地方林業(yè)和草原管理部門也無力改變現(xiàn)狀。地方政府為保證礦山企業(yè)的正常生產(chǎn)，會(huì)在一定程度上約束下屬部門，并派出相關(guān)官員進(jìn)行協(xié)調(diào)。

此外，政府機(jī)構(gòu)之間的矛盾還存在另外一個(gè)原因——礦產(chǎn)資源的隱藏性。由于礦產(chǎn)資源的蘊(yùn)藏地點(diǎn)常常存在極大的偶然性和不確定性，這也在一

定程度上加大了部門之間協(xié)調(diào)和規(guī)劃的難度。國土資源部門、草原部門、林業(yè)部門不可能將尚未發(fā)現(xiàn)的礦區(qū)進(jìn)行規(guī)劃，而解決此問題可能的方法是各部門間聯(lián)合建立一個(gè)礦區(qū)用地取得機(jī)制。

3 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的功能

目前大多數(shù)學(xué)者主張礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的市場(chǎng)化和明晰化，但市場(chǎng)化和清晰化能否適應(yīng)不同區(qū)域內(nèi)不同礦產(chǎn)種類的開發(fā)利用仍不清楚。然而，拋去制度的形式轉(zhuǎn)向分析礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的功能，及其在運(yùn)行中所產(chǎn)生的作用也許是研究此類問題的一個(gè)新視角。在當(dāng)前的礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度下，礦產(chǎn)國家所有，資源利益的分配通過采礦權(quán)的有效實(shí)行予以實(shí)現(xiàn)，采礦權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓卻是掌握在各級(jí)政府部門中。同時(shí)，國土資源部試圖建立一個(gè)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)來進(jìn)行資源的配置及篩選采礦權(quán)和探礦權(quán)主體。本文認(rèn)為，在當(dāng)前礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的安排下，其功能主要有兩個(gè)：一是決定礦產(chǎn)資源由誰來開采；二是影響資源開采過程中的利益分配。

3.1 資源開采主體的選擇

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行過程中，有三個(gè)主要的因素決定了資源的開采主體，其中包括：礦業(yè)權(quán)的審批發(fā)放權(quán)限、礦山企業(yè)的自身資質(zhì)以及礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)。在目前的礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度下，礦產(chǎn)資源的審批權(quán)限是在中央和省級(jí)政府統(tǒng)一部署下的層層授權(quán)（表1）。礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)作為采礦權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓的唯一場(chǎng)所，其建立背景有以下兩個(gè)方面：一是隨著中國礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，完全由政府主導(dǎo)的發(fā)展模式不能夠適應(yīng)資源開采的需求；二是政府主導(dǎo)下的礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓的不透明性，導(dǎo)致了礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的腐敗。礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的建立，在一定程度上促進(jìn)了礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)并規(guī)范了礦業(yè)權(quán)的出讓轉(zhuǎn)讓［23］，但政府在礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)中地位的雙重性（管理者、交易者）會(huì)使得地方政府在管理中直接或者間接的干預(yù)礦業(yè)權(quán)交易［24］。同時(shí)，采礦權(quán)申請(qǐng)人資質(zhì)與礦山企業(yè)開采資質(zhì)的審核仍由地方政府管理，且資格審查標(biāo)準(zhǔn)模糊，存在大量的可操作空間。

在礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)、審批發(fā)放權(quán)限以及相應(yīng)的資格審查三方面因素的影響下，決定了當(dāng)前的礦產(chǎn)資源開采主體。礦業(yè)開采所涉及政府部門的廣泛性，注定其不能夠僅憑一紙證書就能決定由誰來開采，地方政府掌控當(dāng)?shù)氐牡V產(chǎn)資源也是建立在與其他行政手段相結(jié)合的方式來進(jìn)行的。這也使得我們認(rèn)識(shí)到如果要進(jìn)一步開放采礦市場(chǎng)、打破地方政府對(duì)當(dāng)?shù)刭Y源的壟斷，也許需要將采礦所需其他合法證件的手續(xù)整體納入到采礦權(quán)出讓中，以進(jìn)一步削弱地方政府的控制力。

3.2 資源開采的利益分配

資源開發(fā)最直接的目的即為獲利，而利益分配是否合理在很大程度上影響了礦區(qū)的和諧穩(wěn)定。在礦產(chǎn)資源的生產(chǎn)過程中，中央政府、地方政府（包括省級(jí)及以下）、礦山企業(yè)和礦區(qū)村民都參與了利益分配。而引起此種分配方式的原因如下：一是礦產(chǎn)資源歸國家所有；二是地方政府擁有資源的審批和管理權(quán)限；三是礦山企業(yè)是以盈利為開采目的；四是礦區(qū)占用了村民的土地或位于村民生活區(qū)。

礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，在參與收益分配的四個(gè)主體中又存在為三個(gè)層次的利益博弈：中央政府和地方政府，地方政府與礦山企業(yè)，礦山企業(yè)和礦區(qū)村民。在中央政府和地方政府之間，二者的利益分配主要通過礦業(yè)權(quán)價(jià)款和資源補(bǔ)償費(fèi)來實(shí)現(xiàn)。以內(nèi)蒙古自治區(qū)的礦業(yè)權(quán)價(jià)款分配為例，礦業(yè)權(quán)價(jià)款因礦產(chǎn)種類的不同其征收主體分為自治區(qū)、州和盟這三個(gè)級(jí)別。與此同時(shí)，由自治區(qū)和州征收的礦業(yè)權(quán)價(jià)款，其分配主體和比例為國家（20%）、自治區(qū)（10%）、州（70%）和盟（0%），當(dāng)價(jià)款由盟進(jìn)行征收時(shí)，國家和自治區(qū)分配比例不變，州為0%，而盟則占了70%［25］。引起此種差異的主要原因則是各級(jí)政府的礦業(yè)權(quán)審批發(fā)放權(quán)限。

在地方政府和礦山企業(yè)之間，地方政府享有對(duì)礦企的監(jiān)督管理權(quán)，并向礦企征收資源稅及礦山企業(yè)正常生產(chǎn)中所需繳納的一般性稅收。其中主要稅收及與中央政府分配為：消費(fèi)稅（中央100%，地方0%）、增值稅（中央75%，地方25%）、企業(yè)所得稅（中央60%，地方40%）和個(gè)人所得稅（中央60%，地方40%）等［25］。此外，上述“地方”所指代為省級(jí)以及省一下的地方政府，省以下的分配比例由省級(jí)政府決定。同時(shí)，礦企在開采資源時(shí)需獲得相應(yīng)礦區(qū)土地使用權(quán)，當(dāng)由地方政府進(jìn)行出讓亦可獲得土地出讓金。由此可知，地方政府和礦企之間的利潤分配是通過相應(yīng)的稅費(fèi)和土地出讓金的繳納來實(shí)現(xiàn)的。

礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中，礦企和礦區(qū)村民在礦業(yè)活動(dòng)中往往是交集最多、矛盾最大的兩個(gè)群體。礦山企業(yè)通過銷售礦產(chǎn)品獲得利潤，礦區(qū)村民則通過在礦區(qū)打工或取得一定的污染補(bǔ)償來獲取利益，同時(shí)也包含一定的占地補(bǔ)償。但村民工資、占地補(bǔ)償、環(huán)境污染補(bǔ)償取決于村民和企業(yè)之間的具體談判，存在著大量的不確定性。村民和企業(yè)作為礦業(yè)生產(chǎn)最直接的參與者，其關(guān)系的穩(wěn)定性直接影響到當(dāng)?shù)氐V業(yè)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。

在現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的安排下，形成了目前的資源開發(fā)利益分配方式。此種利益分配方式在中央、地方政府的分配是較為固定的，然而最為基層的礦山企業(yè)與村民之間利益分配的不確定性，直接影響著當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。如何協(xié)調(diào)二者之間的利益分配則是我們需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。同時(shí)，如何在保障礦區(qū)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的情況下保護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境同樣值得關(guān)注。

4 結(jié)論與建議

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度作為礦產(chǎn)資源管理的核心制度，本文認(rèn)為其制度功能主要有兩個(gè)方面：一是決定資源開采的主體；二是在很大程度上影響了資源開發(fā)過程中的利益分配。在當(dāng)前的制度安排下，地方的礦產(chǎn)資源由當(dāng)?shù)卣瓶?，產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行過程中，地權(quán)和礦權(quán)的沖突、各管理部門之間沒有統(tǒng)一的規(guī)劃協(xié)調(diào)是采礦權(quán)主體行使其采礦權(quán)的主要阻礙。而如何打破地方政府對(duì)當(dāng)?shù)刭Y源的掌控使得采礦權(quán)的出讓轉(zhuǎn)讓更加公開、透明，以及擁有一個(gè)和諧穩(wěn)定的礦業(yè)生產(chǎn)環(huán)境是我們需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。綜上研究，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”的背景下，本文從實(shí)現(xiàn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)提出以下幾點(diǎn)建議。

1）對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行“凈礦出讓”。這幾年已經(jīng)在浙江等地實(shí)行了“凈礦出讓”的試點(diǎn)，此種方式可以打破礦權(quán)和地權(quán)的沖突，同時(shí)在一定程度上保障了采礦權(quán)的有效實(shí)施，使得采礦權(quán)出讓更加公開、透明和市場(chǎng)化。

2）加強(qiáng)礦產(chǎn)資源管理的統(tǒng)籌規(guī)劃。礦產(chǎn)資源開采所涉及部門繁多，礦業(yè)規(guī)劃編制同樣是一個(gè)復(fù)雜的工作，如果缺乏合理統(tǒng)一的規(guī)劃，就難以避免采礦權(quán)設(shè)置是否合理、采礦權(quán)人難以行使采礦權(quán)、環(huán)境污染等問題。

3）建立合理的礦產(chǎn)資源利益分配機(jī)制。利益分配不均是造成礦區(qū)不穩(wěn)定的主要因素之一，建立合理的利益分配機(jī)制，增加礦區(qū)村民的經(jīng)濟(jì)收入可以在一定程度上保證礦區(qū)穩(wěn)定和促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如鼓勵(lì)村民“以地入股”、提高村民工資、修建基礎(chǔ)設(shè)施等等。

4）加強(qiáng)礦區(qū)環(huán)境生態(tài)保護(hù)，礦區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展求質(zhì)不求量。礦區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能建立在破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，要引入先進(jìn)開采技術(shù)，合理可持續(xù)開采各地礦產(chǎn)資源，嚴(yán)禁毀滅性開采。

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Reconsidering China's mineral resources property rights：an analysis of institutional functions

GONG Da-wei，ZHAO Heng，HO Peter
（College of Life and Environmental Sciences，Minzu University of China，Beijing 100081，China）

This paper reviews the arrangement form of the mineral resources property rights system in China.It analyzes who the actual owner of the mineral resources is，and reviews the contradictions in mineral resources property rights system implementation.The analysis results show that the mineral resources are effectively controlled by the local governments.In addition，in case of the conflicts between mining rights owners and land owners，lack of unified planning and coordination between the management departments is the main obstacle the mining rights holder exercising their mining rights.We also find that in the current mineral resources property rights system arrangement the main system function is to choose the main resources extractor.This to a large extent affects the interest distribution in the process of resource development.Finally，the paper offers a range of solutions for addressing issues arising from the current property rights system.

mineral resource；property right；institutional function

F407.1

A

1004-4051（2016）09-0016-06

2016-06-02

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“基于土地制度變遷視角的中小城鎮(zhèn)發(fā)展模式研究”資助（編號(hào)：71473286）；中共中央組織部“千人計(jì)劃”資金資助

宮大衛(wèi)（1992-），男，安徽滁州人，碩士研究生，主要研究方向?yàn)榈V產(chǎn)資源管理。

Peter Ho（1968-），男，外國籍，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事自然資源管理和政策研究。E-mail：peterho11@sina.com。