農(nóng)村信用社變遷的階段性特征及其改革指向

陳儉

摘要：自1951年新中國農(nóng)村信用社成立以來，農(nóng)村信用社服務(wù)“三農(nóng)”已經(jīng)有60多年的歷史了，為我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高作出了貢獻。農(nóng)村信用社的變遷經(jīng)歷了合作制時期、合作制破壞時期、恢復(fù)合作制時期、多元模式改革時期和股份制改革時期：農(nóng)村信用社的發(fā)展演變是適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略不斷調(diào)整、不斷深化的過程，也是多個利益主體的博弈過程。在這一過程中，政府處于制度變遷的主導(dǎo)地位，農(nóng)村信用社缺乏自主發(fā)展和創(chuàng)新能力：農(nóng)村信用社改革要明確改革的理念和目標(biāo)，特別是產(chǎn)權(quán)改革要體現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，同時.還要正確處理好與政府的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社；合作金融；股份合作制；股份制：新農(nóng)村建設(shè)

中圖分類號：F830 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）10-0011-05

當(dāng)前，我國進入了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新時期，建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度、提升農(nóng)村金融服務(wù)水平成為我國農(nóng)村金融改革及農(nóng)村綜合改革的重要內(nèi)容。

一、農(nóng)村信用社變遷的歷史階段

新中國農(nóng)村信用社自成立以來主要經(jīng)歷了以下五個階段：

1.1951—1957年農(nóng)村信用社按照合作制要求普遍建立時期

中華人民共和國成立后，廣大農(nóng)民經(jīng)過土地改革成為土地的主人，發(fā)展生產(chǎn)的積極性空前高漲。而資金缺乏是這一時期面臨的一個普遍問題。如何把農(nóng)村閑散資金組織起來，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展？在政府的組織和領(lǐng)導(dǎo)下，一方面努力將國家銀行機構(gòu)的觸角向廣大農(nóng)村延伸，另一方面則開始在農(nóng)村重點試辦農(nóng)村信用社。1951年5月中國人民銀行召開第一屆全國農(nóng)村金融工作會議，頒布了《農(nóng)村信用合作社章程準(zhǔn)則（草案）》，要求各省重點試辦信用社，試點工作采取“典型試辦、逐步推廣”的辦法，形式上實行多樣化，主要有三種模式：一是信用合作社，二是供銷社的信用部，三是信用互助組。試點工作起到很好的效果，農(nóng)村信用社發(fā)展比較迅速；隨著“過渡時期總路線”的提出，1954年，農(nóng)村信用社開始大發(fā)展，當(dāng)年年底70%左右的鄉(xiāng)建立了信用社，1956年全國97.5%的鄉(xiāng)建立了信用合作社，基本實現(xiàn)了農(nóng)村信用社的全國性普及。這一時期，農(nóng)村信用社比較完整地體現(xiàn)了群眾自有、自助、自享的合作性質(zhì)，發(fā)展比較健康。

2.1958—1979年農(nóng)村信用社合作制遭到破壞時期

從1958年開始，農(nóng)村信用社管理體制進人了頻繁變動的時期?！按筌S進”和人民公社初期，隨著中國財貿(mào)體制的變化，農(nóng)村信用社下放給人民公社和生產(chǎn)大隊管理；隨后的國民經(jīng)濟調(diào)整時期銀行收回對農(nóng)村信用社的管理權(quán)；“文革”時期，農(nóng)村信用社又被下放給貧下中農(nóng)管理，隨后又收歸銀行管理。這樣農(nóng)村信用社的管理權(quán)經(jīng)過了兩次下放、兩次回收的沉浮，每收回一次，都使農(nóng)村信用社向銀行靠攏一步，呈現(xiàn)出自身“名義”與“實質(zhì)”的背離。名義上，農(nóng)村信用社是“集體”所有的合作金融組織，實際是國家銀行的基層機構(gòu)。這一時期，農(nóng)村信用社合作制遭到破壞，完全成為政府的附屬物。其在產(chǎn)權(quán)形式、民主管理和經(jīng)營方式方面背離了合作金融特性。

3.1980—2002年農(nóng)村信用社恢復(fù)合作制改革時期

農(nóng)村經(jīng)濟體制的改革和農(nóng)村商品經(jīng)濟的發(fā)展，使農(nóng)村信用社服務(wù)對象、資金投向和業(yè)務(wù)內(nèi)容都發(fā)生了根本性的變化，原有“大一統(tǒng)”體制下的農(nóng)村信用社已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，需要進行改革，改革的目標(biāo)就是要恢復(fù)農(nóng)村信用社的合作金融屬性，以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟的改革與發(fā)展。改革分為兩個階段：一是從1980—1995年，主要是恢復(fù)體現(xiàn)農(nóng)村信用社合作制的“三性”特征，改革取得了一定的成效，但是改革是在不改變農(nóng)村信用社是國家銀行基層機構(gòu)的原有體制下進行的，改革未能達到預(yù)期目標(biāo)。二是從1996—2002年以“合作制”要求來規(guī)范農(nóng)村信用社，農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系，逐步健全農(nóng)村信用社社員代表大會、理事會和監(jiān)事會等民主管理組織，加強對社員的服務(wù)。這一時期，農(nóng)村信用社沒有建立起體現(xiàn)社員所有的產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)村信用社的人事管理包括工資制度仍受政府的管理和支配④；在管理體制上，農(nóng)村信用社由農(nóng)業(yè)銀行管理到人民銀行管理，獲得了一定的獨立性，但在“內(nèi)部人控制”下農(nóng)村信用社商業(yè)化嚴(yán)重，資金大量外流，完全背離“合作制”式民主，農(nóng)民貸款難、貸款貴問題沒有得到實質(zhì)性解決。

4.2003—2010年農(nóng)村信用社多元模式改革時期

恢復(fù)農(nóng)村信用社合作制的改革未能取得預(yù)期目標(biāo)，而且還造成了農(nóng)村信用社不良貸款比例高，出現(xiàn)整體性虧損。又加上我國存在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，這就客觀上要求農(nóng)村信用社改革不能固守原有的單一模式。必須適應(yīng)經(jīng)濟形勢的發(fā)展采取多種改革模式。2003年6月，國務(wù)院出臺了《深化農(nóng)村信用社改革》的試點方案。改革內(nèi)容是以法人為單位改革農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)制度和組織形式，實行試點省份的農(nóng)村信用社可以結(jié)合本地的經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村信用社本身的情況，從股份制、股份合作制以及合作制三種模式中自行選擇；將農(nóng)村信用社的管理交給省級地方政府負(fù)責(zé)，省級地方政府成立省聯(lián)社作為其代表機構(gòu)，負(fù)責(zé)對農(nóng)村信用社的管理；中國銀監(jiān)會作為國家銀行的監(jiān)管機構(gòu)，承擔(dān)對農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管職能；同時，國家出臺多項扶持政策，幫助消化信用社歷史包袱，也被稱為“花錢買機制”改革思路。這一時期，農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)和組織形式上實現(xiàn)了多元化，到2010年年底，全國共成立農(nóng)村商業(yè)銀行84家，農(nóng)村合作銀行216家，縣一級法人模式的農(nóng)村信用社1976家⑥。但是，改革沒有建立起完善的產(chǎn)權(quán)形式和法人治理結(jié)構(gòu)，農(nóng)村信用社的改革流于形式。

5.2011年以來農(nóng)村信用社股份制改革時期

銀監(jiān)會提出從201 1年開始用五年左右時間將農(nóng)村合作金融機構(gòu)總體改制為產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、股權(quán)結(jié)構(gòu)合理、公司治理完善的股份制金融企業(yè)，鼓勵符合條件的農(nóng)村信用社改制組建為農(nóng)村商業(yè)銀行，不再組建新的農(nóng)村合作銀行，現(xiàn)有農(nóng)村合作銀行要全部改制為農(nóng)村商業(yè)銀行，這表明了今后農(nóng)村信用社的發(fā)展方向是股份制，農(nóng)村信用社的合作制改革終結(jié)。這一時期，農(nóng)村信用社改革取得重要成果，可持續(xù)發(fā)展能力增強，支農(nóng)服務(wù)能力大大提升，截止2015年底，全國共組建縣一級法人農(nóng)村信用社1299家，農(nóng)村商業(yè)銀行859家，農(nóng)村合作銀行71家。

二、內(nèi)生性制度設(shè)計與中國農(nóng)村信用社發(fā)展演變的脆弱性

新中國成立以來.我國經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷了不同的時期，農(nóng)村信用社也經(jīng)歷了曲折發(fā)展，這種曲折性使農(nóng)村信用社的發(fā)展既不同于蘇聯(lián)時期的信用合作社，也不同于資本主義國家的合作金融組織，而呈現(xiàn)出獨特的發(fā)展特點。

1.農(nóng)村信用社的發(fā)展演變是適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略而不斷深化改革的過程

不同的時期，國家的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略不同，經(jīng)濟環(huán)境也迥異，整個經(jīng)濟體系（包括農(nóng)村金融體系）都要為國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)，而農(nóng)村信用社作為農(nóng)村金融的主體、政府與農(nóng)民聯(lián)系的“橋梁”必然被納入國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略之中。隨著國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟環(huán)境的變化，農(nóng)村信用社不可避免地隨之調(diào)整，以適應(yīng)這些變化，從而不斷偏離了合作制度而發(fā)生異化。

在國民經(jīng)濟恢復(fù)時期，為解決農(nóng)村資金短缺問題，在政府支持下，建立起農(nóng)村信用社，為農(nóng)業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展作出了很大的貢獻。隨著計劃經(jīng)濟體制的確立，農(nóng)村信用社在信貸資金上通過“統(tǒng)收統(tǒng)支”的形式也納入準(zhǔn)國有制經(jīng)濟體系，以實現(xiàn)把農(nóng)村金融資源轉(zhuǎn)化為對國家工業(yè)化的支持，這時農(nóng)村信用社已經(jīng)成為向重工業(yè)和城市提供農(nóng)村金融剩余的一條重要渠道，使農(nóng)村信用社異化為政府獲取農(nóng)村金融剩余的工具。在“大躍進”和“文化大革命”期間，農(nóng)村信用社管理體制下放給社隊管理.農(nóng)村信用社實質(zhì)上已經(jīng)異化為人民公社和生產(chǎn)大隊的會計結(jié)算部門，或異化為救濟窮人的慈善機構(gòu)。在收歸銀行管理后，農(nóng)村信用社執(zhí)行銀行的決定.完全隸屬于國家銀行，異化為國家銀行在農(nóng)村的分支機構(gòu)。1980年代，政府先后啟動了農(nóng)村經(jīng)濟體制和城市經(jīng)濟體制改革戰(zhàn)略，推動農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、國有企業(yè)和城市私營經(jīng)濟的發(fā)展，由于國有銀行無力滿足城市工業(yè)化和蓬勃發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資金需求，在地方政府的干預(yù)下，大量資金投向了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這樣，農(nóng)村信用社異化為政府支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的工具。1990年代國有商業(yè)銀行進行市場化改革，為規(guī)避風(fēng)險，國有商業(yè)銀行逐漸退出農(nóng)村領(lǐng)域，特別是退出農(nóng)村欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村信用社成為農(nóng)村金融的“主力軍”，并被賦予“支農(nóng)”的政策性職能，農(nóng)村信用社商業(yè)化傾向嚴(yán)重，社員所有的合作金融性質(zhì)無法體現(xiàn)，農(nóng)村信用社已經(jīng)異化為國有商業(yè)性或政策性金融機構(gòu)。進入21世紀(jì)，我國政府實施了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略重視農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融的突出作用，要求把農(nóng)村信用社建設(shè)成為為“三農(nóng)”服務(wù)的社區(qū)性地方金融機構(gòu)，試圖通過把農(nóng)村信用社交給省級地方政府管理，農(nóng)村信用社實行多元化模式改革，以期達到增加農(nóng)民收入和實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展之目的。但是，由于缺乏支持“三農(nóng)”的相關(guān)配套措施，資本逐利的本性使農(nóng)村信用社資金大量流向城市與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民融資難、融資貴問題并沒有得以解決。

2.農(nóng)村信用社發(fā)展演變過程是有關(guān)各方的利益博弈過程

自農(nóng)村信用社成立以來，逐漸形成了多個與其利益相關(guān)的主體，這些利益主體不斷博弈，農(nóng)村信用社發(fā)展演變的過程也是其利益各方的博弈過程。

1951—1957年是農(nóng)村信用社按照合作制普遍建立時期，在當(dāng)時與農(nóng)村信用社最相關(guān)的利益主體是政府（包括中央政府和地方政府）和農(nóng)民。在這個時期，政府面臨著恢復(fù)國民經(jīng)濟和向集體經(jīng)濟過渡的任務(wù)，農(nóng)民需要一個為自己真正提供服務(wù)的農(nóng)村金融機構(gòu)，避免被高利貸盤剝。而國家銀行覆蓋的范圍有限，在工業(yè)化戰(zhàn)略下也無法滿足農(nóng)民的貸款需求，致使高利貸在農(nóng)村的盛行，博弈的結(jié)果就是普遍建立起具有合作制特征的農(nóng)村信用社。1958—1979年是農(nóng)村信用社合作制遭到破壞時期，最突出的利益主體博弈就是中央政府（中國人民銀行為代表）和地方政府（以人民公社、生產(chǎn)大隊為代表）：二者目標(biāo)函數(shù)不同，中央政府讓農(nóng)村信用社有效支持集體經(jīng)濟、抽取農(nóng)業(yè)剩余支持國有經(jīng)濟；地方政府在執(zhí)行中央政策的同時，搭中央政府的便車，謀取地方利益，這時期農(nóng)村信用社管理體制不斷變動.實質(zhì)上是中央政府和地方政府不斷博弈。1980—2002年是恢復(fù)農(nóng)村信用社的合作制改革時期，這時期的利益主體除了中央政府（以中國人民銀行為代表）、地方政府、農(nóng)村信用社（以內(nèi)部職工為代表）、農(nóng)民社員，中國農(nóng)業(yè)銀行作為一個獨立的利益主體突出體現(xiàn)出來。這時各利益主體的利益函數(shù)是：中央政府要農(nóng)村信用社支持逐漸市場化的農(nóng)村經(jīng)濟，同時還要為工業(yè)化、城市化籌集資金：中國農(nóng)業(yè)銀行控制農(nóng)村信用社，搭中央政府的便車，乘機謀求部門利益；地方政府要支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，搭中央政府的便車，乘機謀取地方利益：農(nóng)村信用社職工要保住自己的“鐵飯碗”及其他利益.控制農(nóng)村信用社；農(nóng)村信用社的社員要獲得資金支持，解決自己的生產(chǎn)、生活困難；這些利益主體為了各自的利益，它們之間不斷進行博弈，使農(nóng)村信用社恢復(fù)的合作金融制度異化。2003年以來是農(nóng)村信用社多元模式存在時期，相關(guān)的利益主體是：中央政府（以中國人民銀行和銀監(jiān)會為代表）、省級地方政府、省聯(lián)社、縣聯(lián)社、農(nóng)村信用社和社員。這些利益主體有不同的利益訴求：中央政府的利益函數(shù)是將農(nóng)村信用社的管理權(quán)交給地方政府管理.轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險，同時建立健全農(nóng)村金融體系，解決農(nóng)村融資難問題，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟；省級地方政府的利益函數(shù)是控制農(nóng)村信用社發(fā)展地方經(jīng)濟，同時，通過管理農(nóng)村信用社謀求中央補貼及其相應(yīng)的政策支持，甚至利用中央政府的政策漏洞將金融風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給中央政府。省聯(lián)社作為省級地方政府的代理機構(gòu)，在管理農(nóng)村信用社的過程中追求自身利益最大化，謀求特殊利益。縣聯(lián)社謀求對全縣農(nóng)村信用社控制，農(nóng)村信用社的職工謀求自己國家干部的身份、控制農(nóng)村信用社經(jīng)營管理，維護自己的既得利益。農(nóng)村信用社社員的利益訴求是從農(nóng)村信用社獲得貸款支持。各個利益主體為了自己的利益不斷博弈，使農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)形式和治理機構(gòu)出現(xiàn)嚴(yán)重的缺陷，農(nóng)村信用社的改革流于形式。

3.政府處于制度變遷的主導(dǎo)地位，農(nóng)村信用社缺乏自主發(fā)展和創(chuàng)新能力

農(nóng)村信用社發(fā)展演變的進程中，其制度變遷的方式屬于強制性制度變遷。強制性制度變遷的主要特點就是政府主導(dǎo)的自上而下，優(yōu)勢是國家在制度變遷中可以降低組織成本和實施成本。中國農(nóng)村信用社制度變遷的過程中，政府始終處于主導(dǎo)地位。在農(nóng)村信用社初建時期，政府在制度構(gòu)建中發(fā)揮關(guān)鍵性作用，包括對農(nóng)村信用社的章程的制定和農(nóng)村信用社的籌備及其建立步驟。1958年后，隨著我國政治經(jīng)濟環(huán)境的變化，在政府的主導(dǎo)下，農(nóng)村信用社下放給社隊管理，又收回銀行管理，最后逐漸成為國家銀行的基層機構(gòu)。1980年以來，為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，政府又主導(dǎo)農(nóng)村信用社恢復(fù)合作金融屬性的改革。2003年以來政府主導(dǎo)農(nóng)村信用社多元化模式的改革，這個多元化模式由中央政府設(shè)定.省級地方政府結(jié)合農(nóng)村信用社的實際情況，在中央政府設(shè)定的集合范圍選擇農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)形式和管理模式。2011年以來，政府又主導(dǎo)農(nóng)村信用社向股份制的農(nóng)村商業(yè)銀行方向發(fā)展。因此，農(nóng)村信用社發(fā)展演變的過程就是政府（中央政府）主導(dǎo)的強制性制度變遷的過程。