省際民族聚居區(qū)地方政府間橫向合作與協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)淺析

閆凱++黃玉

摘要：我國省際民族聚居區(qū)多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，面對著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展趨勢以及地方政府面臨的壓力和挑戰(zhàn)。要實(shí)現(xiàn)抱團(tuán)發(fā)展，破解發(fā)展瓶頸以及地方政府橫向合作的“中國困境”，應(yīng)從中央政府和地方政府成立“區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)”、發(fā)起和鼓勵成立跨區(qū)域行業(yè)組織、建立規(guī)范科學(xué)的地方政府官員績效評價體系和行為約束機(jī)制、設(shè)立區(qū)域合作試驗(yàn)區(qū)幾個方面加強(qiáng)省際民族聚居區(qū)地方政府間的橫向合作與協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，進(jìn)行資源整合，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

關(guān)鍵詞：省際民族聚集區(qū)；地方政府；橫向合作；協(xié)調(diào)機(jī)制

Analysis on the Construction of the Horizontal Cooperation and Coordination Mechanism among the Local Governments in the Inter-provincial Boundary Inhabited by Ethnic Minorities

YAN kai， HUANG yu

（Tongren Polytechnic College， Tongren， Guizhou， 554300， China）

Abstract： The economic development in most of inter-provincial boundary minority areas in China have been lagging behind， with the development trend of regional economic integration and the pressures and challenges local governments faced，in order to achieve overall development， to break the development bottleneck and the “Chinese dilemma” of horizontal cooperation between local government， to strengthen the construction of the horizontal cooperation and coordination mechanism among the local governments in the inter-provincial boundary inhabited by ethnic minorities for achieving resource integration and win-win cooperation，it should be did from these aspects such as the central government and local government establish “regional coordination and management organization”， launching and encouraging the establishment of cross-regional industry organizations， setting up normative and scientific performance appraisal system and behavior restrict mechanism of the officials in the local government，setting up regional cooperation testing area.

Key words： Inter-provincial boundary minority areas， Local government， Horizontal cooperation， Coordination mechanism

2015年，我國確立了到 “十三五”末即2020年末，確保農(nóng)村貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。在扶貧攻堅主戰(zhàn)場的14個集中連片特困地區(qū)中，武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)和滇桂黔石漠化區(qū)是我國典型的省際民族聚居區(qū)，少數(shù)民族眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后。省際民族聚居區(qū)山水同源、血脈相連，資源稟賦和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相似程度高，要實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，地方政府要充分依托國家區(qū)域性扶貧戰(zhàn)略，加強(qiáng)橫向合作，實(shí)現(xiàn)整體抱團(tuán)發(fā)展。地方政府橫向合作與協(xié)調(diào)是指不同地區(qū)的地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中，對能夠?qū)崿F(xiàn)合作共贏、互補(bǔ)長短的領(lǐng)域進(jìn)行橫向合作，在存在利害沖突等不利局面時進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。

一、省際民族聚居區(qū)地方政府間橫向合作與協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)必要性分析

我國經(jīng)濟(jì)體制的一個重要特點(diǎn)是國家政權(quán)對經(jīng)濟(jì)具有決定性影響力，改革開放三十多年，地方政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管制和宏觀調(diào)控、營造良好發(fā)展環(huán)境、培育市場主體，特別是提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品等方面發(fā)揮了重要的作用。然而，在經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、扶貧攻堅進(jìn)入最后階段的今天，省際民族聚居區(qū)地方政府自身力量有限，受制于行政區(qū)劃束縛，在加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上受到很大的限制，顯得力不從心，導(dǎo)致地方政府公信力受到很大的挑戰(zhàn)。因此，加強(qiáng)地方政府橫向合作與協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，整合區(qū)域內(nèi)資源，擺脫貧困面貌，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展顯得十分有必要。這種必要性，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展趨勢

伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，各種生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)流動，這種流動在一個國家內(nèi)部相對更要頻繁和迅速。經(jīng)過近四十多年的快速發(fā)展，我國已初步形成了長江三角洲、珠江三角洲等典型的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化經(jīng)濟(jì)圈。伴隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，省與省之間和地區(qū)之間的行政分割壁壘逐漸被打破，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不斷增多和加強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)之間的頻繁聯(lián)系帶來正式或非正式區(qū)域間行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和會議的產(chǎn)生和發(fā)展，反過來又推動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化進(jìn)程。以長三角地區(qū)為例，長江三角洲經(jīng)濟(jì)圈的快速發(fā)展催生了區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)組織的誕生，長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議、長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會市長聯(lián)席會議、長三角區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)聯(lián)席會議等協(xié)調(diào)組織定期召開，協(xié)調(diào)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作，極大地推動了長三角經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程和建設(shè)具有較強(qiáng)國際競爭力世界級城市群目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。相比之下，省際民族聚居區(qū)跨地區(qū)行政協(xié)調(diào)組織遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展需要，不利于地方政府間進(jìn)行橫向合作，因此，只有構(gòu)建科學(xué)高效的地區(qū)行政性協(xié)調(diào)機(jī)制，利用行政規(guī)制力量協(xié)調(diào)各方的利益關(guān)系，才能強(qiáng)化地方政府間橫向合作，倒逼區(qū)域經(jīng)濟(jì)取長補(bǔ)短、合作共贏，順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展趨勢。

（二）地方政府面臨的壓力和挑戰(zhàn)

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和國民受教育水平的不斷提高，人們對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求和質(zhì)量要求越來越高。經(jīng)過改革開放后持續(xù)的高速經(jīng)濟(jì)增長，目前我國很多地區(qū)面臨著經(jīng)濟(jì)下行的壓力，需要尋求經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。省際民族聚居區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較為落后，地方政府受制于自身財政收支狀況、科學(xué)技術(shù)水平和高素質(zhì)人才的落后狀況，在提供區(qū)域性公共產(chǎn)品和服務(wù)比如污染治理、旅游資源開發(fā)、公共交通發(fā)展等方面供給不足和治理失靈。以武陵山區(qū)旅游資源開發(fā)為例，武陵山區(qū)是我國三大地形階梯中的第一級階梯向第二級階梯的過渡帶，是云貴高原的東部延伸地帶，少數(shù)民族人口眾多，區(qū)內(nèi)層巒疊嶂，峽谷相從，自然地理和人文景觀數(shù)不勝數(shù)。盡管有著豐富旅游資源的得天優(yōu)勢，但區(qū)內(nèi)的旅游資源除了鳳凰古城和張家界景區(qū)外，其他景區(qū)知名度不高，部分景區(qū)呈現(xiàn)出半開發(fā)和未開發(fā)狀態(tài)。武陵山區(qū)各地州市普遍經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，以一己之力開發(fā)本地旅游資源形成不了規(guī)模。因此，只有各地方政府開展橫向合作，依托武陵山區(qū)豐富的旅游資源，做大做強(qiáng)，打造區(qū)域內(nèi)旅游集散地，才能合力推進(jìn)“武陵山旅游”名片。

（三）地方政府間橫向合作面臨的“中國困境”

地方政府間開展橫向合作優(yōu)勢明顯，能夠?qū)崿F(xiàn)資源和行動上的整合，提升區(qū)域競爭力，一致努力解決環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等政策問題，但從我國的具體實(shí)踐來看，這種合作面臨著“中國困境”，存在著種種阻礙，并未達(dá)到預(yù)期的效果。這主要是由于，一方面，地方政府間橫向合作需要政府間及各部門的廣泛協(xié)調(diào)，而行政機(jī)構(gòu)的本位主義導(dǎo)致政府部門只關(guān)注自身利益的實(shí)現(xiàn)，忽略其他合作部門的利益表現(xiàn)，且區(qū)域地方政府間缺乏總體上的行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在合作中特別是有利益沖突時，各地政府以自身利益為重，整體觀念欠缺。區(qū)域內(nèi)平級政府特別是跨省地方政府間關(guān)系松散，缺少統(tǒng)一的權(quán)威，協(xié)調(diào)成本大。另一方面，現(xiàn)行的地方政府政績考核和評價體系過分注重政績與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展掛鉤，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展又主要以經(jīng)濟(jì)增長速度快慢、企業(yè)和項(xiàng)目數(shù)量多少等指標(biāo)來進(jìn)行簡單量化。這種考核機(jī)制必然導(dǎo)致地方政府官員強(qiáng)化資源配置本地化和保護(hù)地方市場的行為，為增加自身在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的政績，干預(yù)企業(yè)的投融資活動和日常經(jīng)營管理活動，阻礙了區(qū)域內(nèi)資源配置和生產(chǎn)要素的自由流動，導(dǎo)致地方之間的利害沖突，不利于地方政府間橫向合作。

二、加強(qiáng)省際民族聚居區(qū)地方政府間橫向合作與協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)的對策

加強(qiáng)省際民族聚居區(qū)地方政府間橫向合作，構(gòu)建科學(xué)完善的協(xié)調(diào)機(jī)制，化解其中的不利因素和利害沖突，提高地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，通過政府間的橫向合作，使各地方資源和行動能夠得以整合，提升區(qū)域整體在談判交易時的地位和話語權(quán)，增強(qiáng)區(qū)域競爭力。

（一）由中央政府構(gòu)建“區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)”

當(dāng)代社會，多數(shù)發(fā)達(dá)國家都十分重視中央政府在區(qū)域內(nèi)地方政府橫向合作中的作用，成立形式多樣的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了積極的作用，比如，在西歐國家議會中一般都會有專門負(fù)責(zé)區(qū)域規(guī)劃與管理制定的委員會。要打破省際民族聚居區(qū)地方政府橫向合作的“中國困境”，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，需要中央政府的參與，因?yàn)榈胤秸賳T不僅看重地方利益，還有部門和官員利益，中央政府掌握了大量的資源配置權(quán)，具有全局意識，能夠從“全國一盤棋”戰(zhàn)略角度出發(fā)。故應(yīng)進(jìn)行組織約束，對地方政府間的橫向合作行為進(jìn)行規(guī)范，規(guī)避“各路諸侯太多，議而不決，決而不行，各自為政”的弊端。目前，我國尚未建立由中央政府主導(dǎo)下的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，這有悖于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展趨勢和地方政府間橫向合作的現(xiàn)實(shí)需要，省際民族聚居區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，推動政府跨界合作的經(jīng)濟(jì)力量不夠，極有可能導(dǎo)致一種“經(jīng)濟(jì)越落后，政府越不愿合作”的惡性循環(huán)，因此省際民族聚居區(qū)更需要由中央政府主導(dǎo)下的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。應(yīng)進(jìn)行組織創(chuàng)新，在中央政府部門中常設(shè)“區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)”，進(jìn)行區(qū)域管理和規(guī)劃制定，協(xié)調(diào)解決省際民族聚居區(qū)地方政府跨區(qū)域橫向合作出現(xiàn)的問題。應(yīng)賦予“區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”足夠的威信力和相對應(yīng)的權(quán)力和資源，并使之制度化、法律化。

（二）地方政府間合作成立“跨區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)”

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，交易雙方由第三方協(xié)調(diào)雙方的關(guān)系時必然會帶來交易成本的增加，2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者、美國公共選擇學(xué)派的創(chuàng)始人之一埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，中央政府管理和私人產(chǎn)權(quán)并非是避免“公有地悲劇”的唯一途徑，在面臨公有地兩難處境時，各方可以確定他們自身的體制安排，破解面臨的困境。省際民族聚居區(qū)地方政府開展橫向合作，不能單單依靠中央政府的協(xié)調(diào)，更需要各方進(jìn)行有效的溝通，協(xié)調(diào)解決利害沖突和遇到的實(shí)際問題，降低交易成本。應(yīng)由省際民族聚居區(qū)各地方所屬?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府發(fā)起或指導(dǎo)，各“當(dāng)事”地州市政府聯(lián)合成立“跨區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)”，使其制度化、規(guī)范化、法律化，省一級地方政府應(yīng)賦予該機(jī)構(gòu)足夠的行政權(quán)力和威信力，在干部選拔考核上納入考核體系。該機(jī)構(gòu)主要職能應(yīng)定位在制定區(qū)域地方政府橫向合作規(guī)劃和方針政策，監(jiān)督執(zhí)行各地方規(guī)劃發(fā)展與本區(qū)域的協(xié)調(diào)一致性，組織協(xié)調(diào)跨區(qū)域合作的環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題。

作為我國區(qū)域合作典范的“泛珠三角區(qū)域合作”，自2003年年底成立以來，由政府推動，市場運(yùn)作，作為新時期內(nèi)地與港澳建立更加緊密經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重要戰(zhàn)略平臺，在促進(jìn)我國東、中、西部區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上取得了顯著的成績。2003年11月，時任廣東省委書記的張德江公開提出“泛珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)”的設(shè)想，在2014年由粵港澳承辦的第十屆泛珠大會上，“9+2”各方簽署了涵蓋產(chǎn)業(yè)升級、工業(yè)投資、基礎(chǔ)設(shè)施、園區(qū)開發(fā)、商貿(mào)物流等多個領(lǐng)域的合作項(xiàng)目共780個，總金額達(dá)5493億元。泛珠三角區(qū)域合作的成功離不開中央政府和地方政府的大力推動，在政府合作機(jī)制上，堅持“9+2”行政首長聯(lián)席會議制度；建立政府秘書長會議制度；設(shè)立泛珠三角區(qū)域合作行政首長聯(lián)席會議秘書處，合作各方分別在發(fā)改委設(shè)立泛珠三角區(qū)域合作辦公室，港澳在特區(qū)政府確定相應(yīng)部門負(fù)責(zé)；建立部門銜接落實(shí)制度。在合作平臺上，有泛珠三角合作與發(fā)展論壇和泛珠三角區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作洽談會作為支撐。

對比泛珠三角區(qū)域合作，省際民族聚居區(qū)毗鄰地州（市）相對封閉落后，合作意愿很弱，構(gòu)建“區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)”更需要省一級地方政府甚至是中央政府的發(fā)起和大力支持，應(yīng)建立區(qū)域行政首長聯(lián)席會議制度和政府秘書長會議制度，定期召開區(qū)域合作與發(fā)展論壇與經(jīng)貿(mào)合作洽談會，堅持優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏的原則，搭建平臺，落實(shí)項(xiàng)目，以上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

（三）政府發(fā)起和鼓勵跨區(qū)域行業(yè)組織的成立

省際民族聚居區(qū)地方政府應(yīng)鼓勵和支持區(qū)域內(nèi)成立半官方或民間性質(zhì)的區(qū)域行業(yè)組織，必要時應(yīng)由政府發(fā)起創(chuàng)建。政府部門應(yīng)營造良好的制度環(huán)境，重視和積極采納行業(yè)組織的意見。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，行業(yè)組織作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，能夠集思廣益，自下而上促進(jìn)地方政府間的橫向合作?？鐓^(qū)域行業(yè)組織在形式上具有多樣性，可以是行業(yè)協(xié)會、跨地區(qū)聯(lián)合企業(yè)集團(tuán)、官方或民間經(jīng)濟(jì)專家組成的咨詢參謀機(jī)構(gòu)等等。

（四）建立規(guī)范科學(xué)的地方政府官員績效評價體系和行為約束機(jī)制

在我國現(xiàn)有的地方政府官員選拔和晉升考核機(jī)制下，一個地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接決定了當(dāng)?shù)毓賳T的政治收益，在這種制度背景下，往往會導(dǎo)致地方政府官員目光短淺、無大局觀念，出現(xiàn)地方市場分割和地方保護(hù)主義，政府間橫向合作時利益關(guān)系的難以協(xié)調(diào)。因此，應(yīng)根據(jù)我國區(qū)域政府間橫向合作的經(jīng)驗(yàn)，改革現(xiàn)有的地方政府績效考核體系，建立規(guī)范科學(xué)的績效評價體系，在官員行為方向和行為模式上朝著區(qū)域資源互補(bǔ)、合作共贏方向進(jìn)行引導(dǎo)，達(dá)到協(xié)調(diào)和加強(qiáng)地方政府間橫向合作的目的?？茖W(xué)的考核體系應(yīng)體現(xiàn)注重地方政府開展區(qū)域合作共贏、協(xié)同創(chuàng)新的水平，提供合作平臺和構(gòu)建政府合作機(jī)制的能力，在此基礎(chǔ)上量化、規(guī)范相關(guān)考核指標(biāo)，兼顧區(qū)域合作水平。

在地方政府行為約束機(jī)制上，中央政府或省級地方政府應(yīng)鼓勵和支持區(qū)域政府合作發(fā)展，對不作為、非規(guī)范行為給予行政處罰，通過制定相關(guān)政策法規(guī)規(guī)范區(qū)域合作關(guān)系，對不合理行為做出懲罰性的制度安排。應(yīng)明確區(qū)域合作章程，制定合作過程中應(yīng)遵循的規(guī)則條款，違反合作條款后應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和做出經(jīng)濟(jì)賠償。

（五）大膽改革，設(shè)立區(qū)域合作試驗(yàn)區(qū)

在我國現(xiàn)有政治體制下，政府官員注重面子工程，期待大的投資項(xiàng)目和高的經(jīng)濟(jì)增長率。不可否認(rèn)，在改革開放過程中，這種制度有其很大的優(yōu)越性，盡管也存在著不利于區(qū)域合作的弊端，但制度變遷需要一個過程，為順應(yīng)現(xiàn)有這種制度而有所作為，政府部門可以主動助推區(qū)域合作。省際民族聚居區(qū)各地經(jīng)濟(jì)較弱，合作不多，依靠地方經(jīng)濟(jì)合作共贏推動區(qū)域政府合作進(jìn)程將會十分緩慢。因此，可以由中央政府或省一級政府發(fā)起和推動成立“省際民族聚居區(qū)區(qū)域合作實(shí)驗(yàn)區(qū)”，爭取上升到國家戰(zhàn)略，采用“省區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、市為主體，獨(dú)立運(yùn)營”的模式，充分利用地緣優(yōu)勢吸引投資，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、合作共建和利益共享。目前，可以借鑒的有我國中央政府規(guī)劃設(shè)立的東中西區(qū)域合作示范區(qū)、川渝合作示范區(qū)（廣安片區(qū)），以及省一級政府橫向合作共同打造、發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)的“粵桂合作特別試驗(yàn)區(qū)”等。其中，跨省級粵桂合作特別試驗(yàn)區(qū)位于廣東和廣西兩省區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的粵西和桂東地區(qū)，以肇慶和梧州兩市交界為中軸，雙方各劃50平方公里。試驗(yàn)區(qū)由兩省區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，實(shí)行公司化運(yùn)作管理，肇慶市和梧州市共同組成管委會，兩市對等出資成立投資開發(fā)公司，合作共建、獨(dú)立經(jīng)營、利益共享。在政策上，東西部及兩廣政策疊加、擇優(yōu)選用，采取“一體化、同城化、特區(qū)化”的機(jī)制模式，得益于廣東和廣西省市兩級政府的高度重視和推動。

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