“一事一議”財政獎補政策執(zhí)行偏差與矯正進路
——基于蘇南二鎮(zhèn)的實地調研

任貴州

(河海大學公共管理學院,南京 211100)

“一事一議”財政獎補政策執(zhí)行偏差與矯正進路
——基于蘇南二鎮(zhèn)的實地調研

任貴州

(河海大學公共管理學院,南京 211100)

村級公益事業(yè)“一事一議”財政獎補可謂我國農村公共物品供給和社區(qū)公共事務治理的重大制度創(chuàng)新，對農村基礎設施建設及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要意義。從政策執(zhí)行角度分析，由于政策執(zhí)行主體的自利傾向、政策認知不足、協(xié)調溝通不暢以及執(zhí)行方式欠佳，“一事一議”財政獎補政策在實施過程中出現(xiàn)了收發(fā)式、選擇性、野蠻式和附加式的執(zhí)行活動，造成政策執(zhí)行背離政策初衷的執(zhí)行偏差問題。充分發(fā)揮“一事一議”財政獎補政策的應有效用，必須加強利益關系的調諧、提高政策認同、促進主體間溝通、優(yōu)化政策執(zhí)行方式和完善政策執(zhí)行的績效管理，在矯正現(xiàn)有執(zhí)行偏差的基礎上實現(xiàn)對政策執(zhí)行的持續(xù)控制。

“一事一議”財政獎補政策執(zhí)行偏差執(zhí)行控制矯正進路

一、問題的提出

2008年伊始，中央政府在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點推行“村級公益事業(yè)建設一事一議財政獎補”工作，試圖通過農民的民主決策、自愿出資酬勞和政府對公益建設資金的財政補貼來緩解農村社區(qū)性公益事業(yè)建設乏力和國家基本公共服務供給不足的雙重困境[1]，與稅費改革后農村公共產品供給環(huán)境具有較強的契合性。一方面，稅費改革取消了“雙層經營”時期村級公益資金的“三提五統(tǒng)”、攤派、集資和公益設施建設的積累工、義務工，農民負擔得到減輕。另一方面，村級公益事業(yè)建設的復雜性與大量資金支持的必然性又對農民自我管理和基層政府財政投入提出了更高要求。在此背景下，“一事一議”財政獎補將村民集體行動與公共財政調控相結合，以“民辦公助”式公共服務項目制推進基層公益事業(yè)建設的科學化、精細化，開創(chuàng)了基層公益事業(yè)管理“自上而下”與“自下而上”博弈互動的運轉模式。不僅在完善農村公益事業(yè)投入、加強農業(yè)和農村基礎設施建設、促進城鄉(xiāng)公共服務均等化等方面作用顯著，也為農村公共物品供給和農村社區(qū)公共事務治理提供了創(chuàng)新思路。

就現(xiàn)有研究而言，學界對村級公益事業(yè)“一事一議”財政獎補工作的探討主要涉及以下幾方面：

(1)“一事一議”財政獎補的效用分析。胡靜林(2013)將其概括為調動農民參與、擴大財政覆蓋、改善村容村貌和加強官民溝通[2]；張穎舉(2010)通過對黑龍江省獎補工作開展的分析，提出“一事一議”財政獎補對農村民主政治建設、農民的公民身份轉變也具有促進作用[3]。(2)“一事一議”財政獎補工作的問題與原因研究。主要表現(xiàn)為議事流程的高成本性、行動激勵的低效性[4]、財政獎補標準的非合理性以及項目資金投入的非持續(xù)性[5]導致的議事低效、供需錯位、籌資困難[6]等問題。(3)提出工作改進的實施建議。一方面要加強政府財政投入，推進公益投入的多元化[7]，規(guī)范獎補標準、加強財政獎補的規(guī)范性[8]。另一方面還要簡化議事流程，強化參與激勵，提高村民參與積極性[9]。據(jù)此，學界關于“一事一議”財政獎補政策的研究較多側重制度設計漏洞分析，這在增強研究針對性的同時忽視了“一事一議”財政獎補作為一項公共政策在執(zhí)行過程中可能存在的旨向偏離，在從文本形態(tài)轉化為現(xiàn)實效果的政策執(zhí)行過程中是否秉承政策制定初衷，是否符合地區(qū)實際，是否滿足受眾(主要是農民)需要都將影響“一事一議”財政獎補的實際效用，需加強對政策執(zhí)行偏差的系統(tǒng)分析。

公共政策執(zhí)行是政策執(zhí)行者(主要指政府)通過一定的組織形式，運用各類政策資源，采取解釋、宣傳、服務、監(jiān)控等行動向受眾傳播行動旨歸使既定政策初衷得以實現(xiàn)，從而將文本觀念內容轉化為實際效果的過程。在這一過程中，由于多重因素的影響常常出現(xiàn)政策執(zhí)行結果偏離初始目標的政策失真或政策變形現(xiàn)象，我們稱之為政策執(zhí)行偏差。執(zhí)行偏差考量以公共政策的有效性為邏輯起點，即公共政策在制定之初應具備科學性、可行性、穩(wěn)定性、明確性、合法性等特征，政策執(zhí)行偏差研究不涉及因政策本身不合理所造成的執(zhí)行問題。2010年國務院正式將“一事一議”財政獎補作為農村公共基礎項目建設的政策引導在全國推廣，這說明多年試點工作不斷完善并取得較大實踐進展的“一事一議”財政獎補政策是符合農村社會發(fā)展要求的，是與農村公益事業(yè)建設需求相適應的，需要在更多農村社區(qū)具體落實。綜合來看，其實施初衷在于：(1)擴大財政支持，尊重民意，實現(xiàn)供給與需求的有效對接，改善農村基礎設施積弱現(xiàn)狀。(2)強化政府的公共產品供給責任，激發(fā)農戶參與熱情，實現(xiàn)農村公共資源合作共治。(3)為農民參與社區(qū)管理和服務提供契機，加快農村民主政治建設步伐。(4)突破城鄉(xiāng)公共資源壁壘，借助小城鎮(zhèn)公益事業(yè)建設為農民創(chuàng)造良好的生活環(huán)境和消費環(huán)境，推進城鄉(xiāng)公共服務一體化發(fā)展[10]。

需要明確的是，“一事一議”財政獎補政策雖在理論推演中能夠較好解決農村公益事業(yè)建設的資金來源與組織化困境，但在實際執(zhí)行過程中卻遭遇重重梗阻，似乎并沒有達到預期效果。這其中可能存在的政策執(zhí)行偏差問題需引起我們的注意，政策執(zhí)行是一個“央地互動”的過程，在中央單一目標考核與地方據(jù)自身環(huán)境重新排列目標次序的普遍機制中，公共政策執(zhí)行具有較大的彈性空間，以致同一政策的執(zhí)行結果具有不可預期性[11]。受目標置換、政策規(guī)避、執(zhí)行阻滯等行為動機的驅使，“一事一議”財政獎補政策的直接執(zhí)行主體(地方政府)和間接執(zhí)行主體(村“兩委”)在政策實施和接受落實上的行為偏差將對政策的最終效果產生不利影響。考慮到公共政策執(zhí)行的“中央—地方—受眾”脈絡，“一事一議”財政獎補的執(zhí)行效果分析應在公共利益分配與主體利益調節(jié)的視角下進行，充分考量政策利益相關者間的利益博弈，對執(zhí)行過程中可能存在主體行為偏差進行剖析。

為進一步了解村級公益事業(yè)“一事一議”財政獎補政策的實施情況，筆者所在課題組選取江蘇省蘇州市Z鎮(zhèn)、Q鎮(zhèn)進行實地調研，總結兩鎮(zhèn)“一事一議”財政獎補政策執(zhí)行狀況，對政策推行過程中的失真問題與原因進行分析，并提出相應的矯正路徑。本次調研大致兼顧了具有不同生產生活水平的農村公益項目建設情況，其中Z鎮(zhèn)村民以農產品加工和個體經商為主，經濟發(fā)展水平較高，Q鎮(zhèn)村民以經濟作物種植、經銷為主，經濟水平相對較低，有利于全面了解政策執(zhí)行狀況。在與鎮(zhèn)政府相關工作人員和村干部訪談的基礎上，課題組選取兩鎮(zhèn)下轄的L村、Q村、Y村、F村的村民進行問卷調查，共發(fā)放問卷430份，收回有效問卷420份，回收率為98%。

二、蘇南二鎮(zhèn)“一事一議”財政獎補政策實施概況及執(zhí)行偏差

(一)“一事一議”財政獎補政策實施概況

蘇州市自2010年起開展村級公益事業(yè)建設“一事一議”財政獎補工作，Z、Q兩鎮(zhèn)按照中央、省和市的政策部署要求，強化組織領導，堅持民主議事，精心組織實施項目，有力促進了一批農民群眾直接受益的村內公益事業(yè)項目的建設，得到了廣大農民群眾的衷心擁護，政策惠民效應顯著。

首先，村級公益事業(yè)的財政投入不斷增加。得益于地方財政的大力支持和中央“美麗鄉(xiāng)村”建設的政策號召，Z、Q兩鎮(zhèn)對村級公益項目補貼的力度逐步加大。截至2015年底，Z鎮(zhèn)財政分局為村級“一事一議”項目報賬689萬元，村級公益設施項目總投入1580萬元，申報項目共32個，其中村道建設項目16個，路燈安裝項目11個，社區(qū)服務中心項目3個，水利設施項目2個。2011年-2015年，Q鎮(zhèn)全鎮(zhèn)農村公益事業(yè)投入達1250萬元，共興建農橋12座，財政總投資達563萬元，涉及14個行政村，23個自然村，受益人口28000人。

其次，公益項目獎補程序更為規(guī)范。針對財政獎補政策實施前期存在的項目庫建立不完善、選定項目程序及資金使用不規(guī)范、檔案資料不完整等方面的問題，Z鎮(zhèn)財政局制定了“一事一議”財政獎補程序化申報流程，為每一申報項目建立獨立的項目檔案，以促進村級公益事業(yè)財政獎補工作的科學化、制度化。Q鎮(zhèn)則將公益項目申報分為民主議事、申請立項、資質審查、項目決算、竣工驗收、資金撥付、資產移交、落實管護八大模塊，每個模塊由專人負責，提高了村級公益項目的獎補效率。

最后，農民滿意度有所提升?！耙皇乱蛔h”財政獎補政策的實施給村民帶來最大的感受就是村容村貌有了較大改善，在Z、Q兩鎮(zhèn)下轄村莊走訪中我們通過調查問卷了解農民對財政獎補政策的直觀感受。有78.4%的受訪農戶認為村內基礎設施有了較大改觀，設施數(shù)量不斷增加(見圖1)。在問及設施項目建設是否方便生活時，54.7%的村民持“非常滿意”或“比較滿意”的態(tài)度(見圖2)?？梢姟耙皇乱蛔h”財政獎補政策實施以來，的確加快了農村基層設施建設的步伐，農民的生產生活條件有了較大改觀。

圖1 農戶對公益設施建設數(shù)量的感知

圖2 農戶對公益項目建設的滿意度

(二)“一事一議”財政獎補政策的執(zhí)行偏差

從“一事一議”財政獎補政策的執(zhí)行過程可知，其利益相關者主要為村民、村“兩委”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因而也是課題組的訪談和調查對象。Z、Q兩鎮(zhèn)的政策執(zhí)行雖在財政投入、項目數(shù)量等表征要素上取得一定成效，但經由調研得知，“一事一議”財政獎補政策還存在收發(fā)執(zhí)行、選擇執(zhí)行、野蠻執(zhí)行、附加執(zhí)行的情況，政策弱化、變形甚至扭曲現(xiàn)象嚴重，給農民對鄉(xiāng)村公益的實際體驗造成較大困擾。

1.收發(fā)執(zhí)行：公益項目偏離農民需要

政策收發(fā)式執(zhí)行又稱機械式執(zhí)行，是指政策執(zhí)行主體不結合本地實際，沒有領會和明晰政策精神，機械式地將上級要求復制至轄區(qū)，執(zhí)行過程中一旦出現(xiàn)問題又會直接歸因于政策本身。這一現(xiàn)象在Z、Q兩鎮(zhèn)都有顯現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政獎補并沒有與必要的社會調查和村民訪談相結合，相關部門不考慮本地區(qū)客觀條件，機械性地執(zhí)行政策條款，造成大量公共資源的浪費。例如，在公益項目補貼力度上，兩鎮(zhèn)政府嚴格按照市級主管部門規(guī)定在全鎮(zhèn)執(zhí)行同一獎補比例，這表面上看似公平，但照搬性的獎補政策忽視了不同村落村集體資金籌集能力的不均

衡性，如此造成強村愈強、弱村愈弱的“馬太效應”，與公共服務均等化初衷相悖。其次，農村基礎設施項目的設定大多僅參照上級政府下發(fā)的建設目錄，許多經“一事一議”上傳的項目要求因不在供給目錄而被駁回，設施建設供需的非對稱性嚴重。以Z鎮(zhèn)下轄的L村、Q村為例，兩村因靠近省道，交通相對便利，較多村民在村內企業(yè)上班。在調查走訪過程中，我們以村內公益項目內容需求向村民征詢意見，發(fā)現(xiàn)兩村村民最需要設施項目是娛樂文化設施、醫(yī)療設施、活動中心(見圖3)，而這些項目并沒有得到及時供應，相反其他設施卻在不斷翻修，如此造成政策效益大量消減。

圖3 L、Q兩村村民對公益事業(yè)項目的需求程度

2.選擇執(zhí)行：項目建設避重就輕

選擇性執(zhí)行是指政策執(zhí)行主體在執(zhí)行過程中對原有政策進行主觀過濾，截留符合自身利益需求的政策內容，對與自身利益相悖的條款不執(zhí)行或消極執(zhí)行，從而產生政策缺損，政策效果持續(xù)性不足的問題。“一事一議”財政獎補本身就是一個長期的、循序漸進的公共產品供給策略，但基層政府往往僅將其列為地方政績塑造的噱頭，村“兩委”也存在短期效應偏向，從而導致政策內容常被分割，基層政府及村“兩委”表面上完成了國家產品供給或財政獎補的工作要求，但項目建設的生命周期較短，碎片化現(xiàn)象頻生，政策風險不斷加大。在Z、Q兩鎮(zhèn)調研中我們發(fā)現(xiàn)，農村公益項目建設過分強調農民的籌資籌勞，農民資金投入及項目審批過后應有的財政獎補資金卻不能及時返還，有些項目已建成兩年，獎補資金還由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所把持。其次，項目審批過程也存在重資金提報輕流程監(jiān)管的現(xiàn)象，許多項目資金沒能做到?？顚Ｓ?，資源流失嚴重。最后，兩鎮(zhèn)下轄四村的公益設施供給仍有“重建輕管”的問題，調研過程中許多新建項目因得不到系統(tǒng)養(yǎng)護而喪失服務能力，農村公益設施的使用風險逐步加大，運行周期不斷縮短。基層截留式政策執(zhí)行已嚴重影響“一事一議”財政獎補政策的整體效用，農村公益事業(yè)建設活力不足。

3.野蠻執(zhí)行：農民意愿遭忽視

野蠻式執(zhí)行主要是指政策執(zhí)行主體采取非科學的執(zhí)行手段或因刻意追求執(zhí)行標準而偏向“形式主義”并導致政府形象破壞、政策執(zhí)行者與政策受眾關系僵化的活動?！耙皇乱蛔h”財政獎補政策實施是一個“自下而上”與“自上而下”相結合的過程，村“兩委”在其中扮演著重要角色，他們既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府推行政策的代理機構，又是村民利益表達與需求上傳的媒介。但在實踐調研中，Z、Q兩鎮(zhèn)村“兩委”似乎更加偏向于追隨上級意愿，將“一事一議”工作作為政府下派的政治任務。為達致項目民主投票評議、項目建設籌資籌勞的任務，勢單力薄的村干部常與村內灰色勢力結伴推進政策實施，并將程序主義作為自己輕易脫責的方略，卻忽視了程序合法只是尊重民意、保障服務公正的一種途徑，程序正義并不是實質正義的根本保障。如此造成村內雖多次執(zhí)行民主評議，但農民對公益事業(yè)建設的實際內容、執(zhí)行標準并不了解。通過財政獎補政策村民了解情況的調查得知，村民對政策執(zhí)行的知曉度依舊

較低。從表1可以看出，有33.6%的村民不了解財政獎補民主議事的具體內容，與其關系密切的籌資籌勞標準也僅有37.3%的農民能夠熟練掌握。野蠻式政策執(zhí)行下的“一事一議”財政獎補嚴重忽視了農民的自主性與自愿性。

表1 Z、Q兩鎮(zhèn)村民對“一事一議”財政獎補政策了解情況 單位：%

4.附加執(zhí)行：農戶合法權益受損

附加式執(zhí)行是指政策執(zhí)行主體出于自身利益需要，以政策執(zhí)行的規(guī)范性與能動性相結合為借口，附加了原政策所沒有的不合理的內容，使政策在執(zhí)行范圍、力度、標準等方面超出了原定要求，使不合規(guī)的條款具備了合法性[12]。在“一事一議”財政獎補政策落實過程中，這一偏差同時存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村“兩委”的執(zhí)行活動。以Z、Q兩鎮(zhèn)為例，作為政府與農民溝通橋梁的村“兩委”似乎并沒有做好民意上傳和政策下達工作，反而常常利用自身的“雙重代理”身份謀取個人私利。在與村民交談中我們了解到，村干部常以村內公益項目建設為由強制征收附加款項，但資金上交后設施建設卻遲遲不能開工，政府允諾的補貼款項有時也會被村里挪作他用，嚴重損害了農民的合法權益。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖依照上級要求成立了財政獎補工作小組，但執(zhí)行小組的組織協(xié)調能力不高，專業(yè)技術條件存在差異的條件下，不同公益項目的審查仍然分散于各部門，責權分工不明導致部門間經常陷入“邊界沖突事件”。此外，職能各異的部門通常從本部門的視角和利益出發(fā)制定項目政策，不可避免地出現(xiàn)了一系列附加條款，客觀上增加了農村公益項目申報的復雜度，政策執(zhí)行效率因此降低。

三、“一事一議”財政獎補政策執(zhí)行偏差的原因

公共政策目標是通過政策執(zhí)行主體行動來實現(xiàn)的，任何一項公共政策都要由一定的組織、機構和人員來貫徹執(zhí)行，即公共政策由文本形式進入受眾可接觸范圍都是通過人的行為來完成[13]。因而政治執(zhí)行偏離的原因分析也應圍繞政策執(zhí)行主體的行動邏輯來展開。“一事一議”財政獎補政策的實施并沒有取得理想效果，很大程度上源于基層政府及村“兩委”的行動旨向偏離，需得到系統(tǒng)剖析。

(一)政策執(zhí)行主體的自利傾向

公共政策執(zhí)行本身就是一個利益分配和行為調整的過程，基于理性經濟人假設，政策執(zhí)行主體一方面要代表國家從社會整體利益角度理解和執(zhí)行公共政策，另一方面又要考量本地區(qū)、本部門利益，甚至時而會從自身角度去理解和執(zhí)行公共政策[14]。作為“一事一議”財政獎補的主要執(zhí)行者，地方政府、村“兩委”長期面臨社會整體利益與地區(qū)利益、部門利益與個人利益的沖突，加之相關法律規(guī)章制度的不健全，在其中完全做到價值中立具有較大難度。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最底一級行政機構，身兼政策執(zhí)行主體和政策目標受眾的雙重身份，財政獎補政策的執(zhí)行要求、執(zhí)行手段與其自身利益息息相關，當政策內容侵害到地區(qū)、部門利益時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會“竭盡全力”對政策條款作出調整，如此很可能造成執(zhí)行效果偏離政策初衷。例如分稅制改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著事權與財權不相匹配的困境，財政獎補政策壓力下有關部門只好壓低補貼比例或合謀套取上級財政資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為爭取資金支持往往采取偽賬、尋租等行為來掩蓋未進行公益項目配套的事實，縣市級在資金截留權的行使下也會持默許態(tài)度，村干部在外部壓力下也只好忍氣吞聲默認獎補資金不足的現(xiàn)象，如此形成財政獎補政策的選擇性執(zhí)行。而出于實現(xiàn)自身利益強化需要，前文提到的村“兩委”對項目款項多收少予的行為也不足為奇。

(二)執(zhí)行者對政策本身認同度不高

政策執(zhí)行者的政策認同是其對公共政策價值初衷持有的一種肯定的態(tài)度。政策認同的形成是以政策認知為基礎的，簡言之，政策認知是執(zhí)行主體對公共政策的目標、原則和措施的認識和理解，政策認知與政策執(zhí)行主體自身的思想素質有較大關聯(lián)?！耙皇乱蛔h”財政獎補政策由中央經省縣政府下達至鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關部門對財政獎補的具體措施具有“初始解釋權”[15]，并在深層次上影響著村級組織工作開展的力度與限度。從實踐調研中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政獎補工作人員的知識結構、組織能力、服務能力等還存在較大欠缺，對“一事一議”財政獎補政策信息的收集與加工力度不夠，因而產生照搬照抄的收發(fā)式政策執(zhí)行，粗陋的政策解讀極易造成

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務人員和村集體對政策的誤解，認同度降低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關部門長期將“一事一議”財政獎補作為上級下派的政治任務，而較少將其作為改善農民生產生活的惠民工程。由此引發(fā)的消極執(zhí)行意向不可避免地帶入實踐工作中，公務人員多是拖沓、馬虎的工作態(tài)度，項目申報緩慢。本身對“一事一議”認知不足的村干部還面臨著民主議事參與度低、集體籌資意愿不強的現(xiàn)實困境，政策推行壓力下，他們只得硬著頭皮“照章辦事”，公益項目“一事一議”成為敷衍上級檢查的一種形式。

(三)政策執(zhí)行主體間缺乏必要的組織溝通

“信息的完備和暢通是公共政策過程中正確決策和有效決策的必要條件和關鍵因素”[16]。政策執(zhí)行系統(tǒng)是由若干組織機構和工作人員、目標群體所構成的有機整體，各要素間相互依存、制約，而完善的溝通協(xié)調機制是各行為要素適應配合、執(zhí)行系統(tǒng)整體效能發(fā)揮的重要保障?！耙皇乱蛔h”財政獎補政策的執(zhí)行過程主要涉及市縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織、農民四個行為主體，政策推進不僅需要市縣政府在財力、物力上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予更多支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身也應做好政策解讀并配合以必要的職能重組，為村民需求收集疏通渠道，以促進項目訴求的有效上傳和及時回應。但從政策實際執(zhí)行過程來看，市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策執(zhí)行組織和人員在政策解讀、實施對策等方面并未進行有效的信息交流，市縣政府收發(fā)式的信息傳遞往往造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層對政策執(zhí)行缺乏了解，認知缺失進而引發(fā)敷衍式政策執(zhí)行的產生。而又因缺乏縱向溝通，上級機構也無法了解政策執(zhí)行的真實情況，上下級對“一事一議”財政獎補難以達成統(tǒng)一認識。這一現(xiàn)象在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織間也同樣存在，“一事一議”及財政獎補工作流程、管理維護、執(zhí)行標準的模糊化不僅增大了政策執(zhí)行的隨意性，也潛移默化地加深著二者的心理隔閡，政策互信遭消減。

(四)政策執(zhí)行方式欠妥

政策執(zhí)行方式是政策執(zhí)行機關及其執(zhí)行者為達致政策目標或完成階段性任務而采取的各類措施與手段，政策執(zhí)行措施與手段的恰當與否直接影響政策目標的實現(xiàn)時間和預期效應。因此政策的推進應綜合利用行政手段、經濟手段、法律手段、科技手段、宣傳教育手段等，適時調整執(zhí)行力度，增強政策落實的平穩(wěn)性?！耙皇乱蛔h”財政獎補是基層民主管理制度與公共財政制度相融合的產物，其基本目標是促成農戶訴求表達與政府資金支持有效對接。但由于政策執(zhí)行方式的非科學性，“一事一議”財政獎補的實際效果并不理想，主要表現(xiàn)為：1.政策執(zhí)行方式單一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門沒有充分考量農民對政策內容的認知水平與心理承受能力，動輒采取命令、強制等行政手段強力推進村民集體議事或款項收集，政治統(tǒng)治時期的家長式作風猶存，村干部在強大壓力傾向于粗暴執(zhí)行、野蠻執(zhí)行，農民權益受損，對政策產生逆反心理。2.政策宣傳不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村“兩委”對“一事一議”財政獎補的政策精神、政策目標釋義不足，農民對政策實施不理解，共治參與度不高，政策執(zhí)行受阻。3.法律手段使用不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關工作人員及村干部的法制觀念不強，政策推行不規(guī)范，以致權責不清、扯皮推諉現(xiàn)象頻發(fā)。

四、“一事一議”財政獎補政策執(zhí)行偏差的矯正進路

“一事一議”財政獎補制度是我國農村社區(qū)公共物品投入和供給方式的重大創(chuàng)新，它推動著我國農村社區(qū)公共事務治理的治道變革，有利于農村社區(qū)的融合與公民社會的成長。然而政策執(zhí)行偏差影響下“一事一議”財政獎補的實施結果已趨于偏離政策初衷，必須加以矯正和控制。

(一)加強利益關系的協(xié)調與引導

如前所述，任何政策執(zhí)行都有賴于一定的機構和人員，而各參與要素都會進行一定的成本—收益分析，因而協(xié)調政策執(zhí)行者間的利益關系、加強對政策執(zhí)行機構及人員的公共價值宣導是保障公共政策目標實現(xiàn)的基礎?！耙皇乱蛔h”財政獎補政策的實施涉及多重主體間的利益博弈，主要表現(xiàn)為中央政府與地方政府的財權、事權博弈，市縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責權分工博弈，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村“兩委”的獎補比例博弈以及村干部與農戶的集會成本博弈，只有做好這些關系協(xié)調才能真正扶正政策走向，為政策目標實現(xiàn)打造共建基礎。就我國“一事一議”財政

獎補政策實施的現(xiàn)有環(huán)境，我們提出以下幾點建議以供參考：

1.繼續(xù)加大中央政府的財政投入。中央應擴大對基層財政獎補工作的資金支持，建立中央財政參與獎補的長效機制，為基層政府工作開展創(chuàng)造更大的發(fā)揮空間。要側重對欠發(fā)達地區(qū)的傾斜，通過專項扶持、建立省內再分配機制等措施，縮小地區(qū)公益差距。

2.加強市縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獎補資金管理。對項目資金進行整合分類，明晰市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獎補比例和執(zhí)行標準，杜絕資金截留、挪用現(xiàn)象的發(fā)生。

3.提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政獎補比例。依靠中央扶持、市縣補充，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應逐步提高村級公益事業(yè)建設的補貼比例，逐漸形成政府投入為主、農戶籌資籌勞為輔的項目建設格局，進一步減輕村“兩委”的資金籌集壓力。

4.加強村干部與村民的溝通協(xié)作。村干部要充分考慮村民會議召開時間、與會農戶數(shù)量、議事難度、議事有效性等問題[17]，在組織籌資籌勞的同時為農戶積極爭取獎補權重，重視民主議事的結果，提高項目獎補的合理性。

(二)強化政策認知，提高政策認同

毋庸置疑，政策執(zhí)行的首要環(huán)節(jié)是政策執(zhí)行者對政策的認知，只有對政策內容特別是政策所蘊含的潛在價值和利益有了正確的認知，才能準確把握政策制定者的意圖，才能從思想、感情以致價值追求上形成政策認同，進而塑造積極的行為動力和符合政策的目標，保證政策獲得預期效果[18]。“一事一議”財政獎補政策初衷的達成需要培養(yǎng)一批高素質的執(zhí)行隊伍，增強政策執(zhí)行的科學性與民主化，不斷扭轉執(zhí)行偏差。作為公共政策的執(zhí)行者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務人員、村干部應首先提升自身的政治素養(yǎng)，加強政治學習，樹立紀律意識、法律意識和顧全大局觀念，將公共利益放在首位。其次，要提升政策執(zhí)行知識。督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務人員、村干部學習政策執(zhí)行的基本理論與方式方法，提高他們在政策執(zhí)行過程中收集、處理信息的能力。最后，要完善政策執(zhí)行者的知識結構。針對“一事一議”財政獎補政策所涉及的社會學、管理學、心理學等方面的專業(yè)知識，市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應定時召開學習會議，讓相關工作人員了解政策推行的原理，提高他們的問題分析能力。深入全面的政策認知是建構政策認同的基礎，而政策認同的建構還要營造政策文化環(huán)境，應在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農村地區(qū)加大“一事一議”財政獎補的宣傳工作，在價值觀念、思維方式、參與態(tài)度上糾正原有執(zhí)行慣例，促進政策執(zhí)行者和政策受眾對“一事一議”財政獎補的支持和擁護。

(三)明確主體權責，加強信息溝通

有效的分工協(xié)作和溝通協(xié)調是達成政策共識和多主體協(xié)同行動的基礎，政策執(zhí)行偏差的矯正必須在明確各行為主體權力邊界與職責范圍的基礎上加強政策信息的完備性與互通性。要實現(xiàn)“一事一議”財政獎補的政策初衷，必須進一步明晰政策執(zhí)行主體的權責規(guī)制?？v向上，要向市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府釋放一定量的政策自由裁量權，依據(jù)農村發(fā)展要求及地區(qū)財政實力自主規(guī)劃項目目錄、獎補標準等內容，增強政策執(zhí)行的適應性。在此基礎上，明確市縣解讀與支持、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織與引導、村委落實與執(zhí)行的基本責任，對各行為主體的政策執(zhí)行實施清單管理，杜絕敷衍執(zhí)行、隨意執(zhí)行。橫向上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“一事一議”財政獎補工作開展的重要一級，要增強財政獎補小組的組織協(xié)調能力，明確各部門職能分工，可通過行政首長兼任組長的方式保障各部門的責任落實。此外，信息的完備和暢通也是公共政策執(zhí)行中正確決策和有效執(zhí)行的必要條件。因此，在落實政策執(zhí)行責任的同時要加強政策執(zhí)行主體間的信息溝通與協(xié)調。要搭建以推進村級公益事業(yè)發(fā)展為目標的信息共享平臺，將關涉農村發(fā)展的義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農田水利、鄉(xiāng)村道路、娛樂文化等項目信息集中投放至統(tǒng)一的網(wǎng)絡平臺，增強政府各部門、村級組織以及村民間的平等對話，加強政策認知，調節(jié)利益矛盾，減少政策執(zhí)行分歧與隔閡，建立政策執(zhí)行利益相關者自覺、自主的合作關系。

(四)實現(xiàn)政策執(zhí)行方式的多元化

為減少“一事一議”財政獎補政策執(zhí)行中因執(zhí)行方式不當造成的公共政策執(zhí)行偏差，提高政策執(zhí)行效率，減少政策執(zhí)行阻力，有必要對現(xiàn)有政策執(zhí)行手段進行改造優(yōu)化。首先，要促進剛性執(zhí)行與柔性執(zhí)行的結合，改變以往行政命令式的政策落地方式，綜合運用制度規(guī)范、財政補貼激勵、人性化引導

等手段，減輕農戶心理負擔，消除抵觸心理，激發(fā)民主集會的參與熱情。其次，充分發(fā)揮政策宣傳的作用。村“兩委”應推進“一事一議”財政獎補政策效益、實施流程、執(zhí)行標準、資金管理等內容的公開化、透明化，以服務農戶為旨歸，健全農戶訴求表達與信息收集機制，因勢利導，增進農戶對政策執(zhí)行的了解與支持。最后，要推進政策執(zhí)行的法制化。為保障政策執(zhí)行的規(guī)范性與時效性，各地應參照中央政策要求及區(qū)域特點制定配套性政策法規(guī)，一方面運用法律手段促進財政獎補工作的常態(tài)和長效，另一方面為農民維護自身合法權益提供有力保障。綜上，“一事一議”財政獎補工作的開展離不開政策執(zhí)行方式的改良，而政策執(zhí)行主體也應不斷提升自身的風險預測能力，審時度勢，基于原則性與靈活性的要求根據(jù)政策執(zhí)行的實際情況靈活運用多種方式手段。

(五)完善政策執(zhí)行績效考核機制

考慮到“一事一議”財政獎補政策的執(zhí)行效果與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的財政實力狀況，如何對村級公益事業(yè)建設投入進行科學考量和有效評估，進而有針對性地加強政策執(zhí)行的控制機制，并將有限資源順利投入至重點建設領域，關系到財政投入效率提高和農業(yè)支持政策效應發(fā)揮。其實，中央政策制定之初一般是較為宏觀的，但政策傳達至地方政府實際運作時，都要轉變成可供考核的指標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更傾向于對指標負責而不對事務本身負責，因而政策執(zhí)行考核指標的科學性、可行性將對執(zhí)行主體行為產生較大影響?！耙皇乱蛔h”財政獎補工作的展開同樣需要系統(tǒng)設定績效考核體系。一是要分類建立項目績效管理模式。立足村級公益項目多樣化的特點，應基于政策初衷與地區(qū)實際開展分類項目建設績效評價試點，進而建立一套個性化、合理化的支農資金量化指標與評價體系。二是要完善系統(tǒng)、動態(tài)的政策執(zhí)行評價機制。根據(jù)公益設施項目建設的周期性，應嚴格掌握項目庫建設、布局規(guī)劃、項目公開、施工建設、竣工驗收等環(huán)節(jié)，將考核責任落實至指定部門，將績效考核做到精細化、常規(guī)化[19]。三是不斷擴充村級公益事業(yè)建設評價主體。政策執(zhí)行應積極聽取農民群眾、相關專家的意見與建議，加強供需溝通，促成評估結果的嚴肅性與權威化，為后期政策推行提供參考。

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【責任編輯 王東偉】

F812.8

A

1672-9544（2016）11-0076-08

2016-08-23

任貴州，行政管理專業(yè)碩士研究生，主要研究方向為鄉(xiāng)村治理與發(fā)展。

國家社科基金項目“‘后農業(yè)稅時代’村級公益事業(yè)建設村民投入意愿及激勵機制研究”(13BSH021)；中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項“江蘇農村社會組織建設現(xiàn)狀與對策研究”(2014B21314)。