公平與效率視域下我國“統(tǒng)賬結(jié)合”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革探析

郭曦 徐昕 郭嘉

(1.南昌大學(xué)，江西 330031；2.江西省科學(xué)院，南昌 330031)

公平與效率視域下我國“統(tǒng)賬結(jié)合”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革探析

郭曦1徐昕2郭嘉1

(1.南昌大學(xué)，江西 330031；2.江西省科學(xué)院，南昌 330031)

維護(hù)社會(huì)公平正義是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的天然追求。一方面，中國現(xiàn)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由于覆蓋面窄、統(tǒng)籌層次低、板塊分割等特征造成一定程度的不公平現(xiàn)象。另一方面，現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在應(yīng)對(duì)人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)、激勵(lì)勞動(dòng)力流動(dòng)以及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)用效率方面表現(xiàn)得不盡人如意。為了更好地充分發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)的再分配功能，糾正不公平、無效率現(xiàn)狀，迫切需要調(diào)整現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排，以縮小不同群體之間養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的差距，構(gòu)建一個(gè)公平與效率兼顧的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合公平效率

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)保障人們老有所養(yǎng)、調(diào)節(jié)收入分配的基本制度，這一制度的性質(zhì)與功能決定了其天然地具有維護(hù)社會(huì)公平與正義的特性。中國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在國企改革的推動(dòng)下發(fā)展起來的，1997年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國發(fā)[1997]26號(hào)文)確定了我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制方式。其中社會(huì)統(tǒng)籌采取基金制，而個(gè)人賬戶采取現(xiàn)收現(xiàn)付制。理論意義而言，這一制度實(shí)現(xiàn)了效率與公平的統(tǒng)一，即以社會(huì)統(tǒng)籌代表公平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)互助共濟(jì)，個(gè)人賬戶體現(xiàn)效率，強(qiáng)調(diào)個(gè)人貢獻(xiàn)。然而，在實(shí)際的運(yùn)行過程中，個(gè)人賬戶里沒有資金，只是一個(gè)名義賬戶，是所謂的“空賬”運(yùn)行，致使出現(xiàn)“統(tǒng)賬不分、混賬管理”的局面。針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行中的計(jì)發(fā)辦法不合理、個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行等問題，國務(wù)院于2005年頒布了《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國務(wù)院[2005]38號(hào)文)，此后，企業(yè)繳費(fèi)全部進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶，個(gè)人繳費(fèi)全部進(jìn)入個(gè)人賬戶。2009年我國推行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和2011年我國推行城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度又進(jìn)一步擴(kuò)展了我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面。為解決企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位多年存在的養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制問題,國務(wù)院于2015年1月頒布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國發(fā)[2015]2號(hào)文)，決定對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作人員實(shí)施社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。然而，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度受覆蓋面窄、統(tǒng)籌層次低、板塊分割等內(nèi)在因素和人口老齡化、城鎮(zhèn)化等外部因素的共同影響，仍存在一定程度的不公平問題。就效率而言，現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

在應(yīng)對(duì)人口老齡化的風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)勞動(dòng)力的流動(dòng)等方面也表現(xiàn)得不盡如人意。如何充分發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的再分配功能，實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，對(duì)完善我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

表1 城鎮(zhèn)與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)比：2009-2014

一、現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性分析

理論上而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是通過建立安全網(wǎng)的方式，為人們的老年生活提供保障，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。作為社會(huì)保障制度最基本的制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以通過發(fā)揮再分配功能，維護(hù)公平正義，縮小收入差距。然而，現(xiàn)實(shí)中，我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的再分配功能未能充分發(fā)揮。現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性問題主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的不公平、地區(qū)之間的不公平、公共部門和私人部門之間的不公平、資本、技術(shù)密集型企業(yè)與勞動(dòng)密集型企業(yè)之間的不公平、正規(guī)就業(yè)人員與非正規(guī)就業(yè)人員之間的不公平、養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制所帶來的不公平等幾個(gè)方面。

(一)城鄉(xiāng)之間的不公平

戶籍制度的存在割裂了城市與農(nóng)村，城市人口較之農(nóng)村人口優(yōu)先享有公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也是優(yōu)先惠及到城里的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工。2009年和2011年我國分別推出了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這意味著我國在理論意義上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋。然而，現(xiàn)實(shí)中，我國城鎮(zhèn)與農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍存在差異。由表1數(shù)據(jù)顯示①2012年8月起，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋工作全面啟動(dòng)，此后統(tǒng)計(jì)年鑒里僅有城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，沒有農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的單列的數(shù)據(jù)，因而2012年和2013年的農(nóng)村數(shù)據(jù)中數(shù)據(jù)包含了城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的數(shù)據(jù)，由于城鎮(zhèn)居民的就業(yè)人數(shù)不好統(tǒng)計(jì)，故2012年和2013年城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率無法計(jì)算。城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)僅包含城鎮(zhèn)企業(yè)職工就業(yè)人數(shù)，未包含機(jī)關(guān)事業(yè)單位就業(yè)人員。，自我國推行了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，農(nóng)村參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)大幅增加，由2009年的7277.3萬人增加到2014年的50107.5萬人，養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率也有所提升，由2009年的17.12%上升到2011年的75.50%②由于統(tǒng)計(jì)年鑒里關(guān)于農(nóng)村就業(yè)人數(shù)的統(tǒng)計(jì)僅包括農(nóng)村的私營企業(yè)和個(gè)人戶的就業(yè)情況，而未考慮外出打工的農(nóng)民工，因而這一覆蓋率被高估了?！，F(xiàn)實(shí)中，仍有一些農(nóng)民工和非正規(guī)就業(yè)人員還游離在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障范圍之外。盡管養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率的差距有所縮小，但是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇給付卻懸殊巨大。2014年全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出21754.7億元，離退休人員為8593.4萬人，人均養(yǎng)老金待遇為25315.59元。同年，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出為1571.2億元，達(dá)到領(lǐng)取待遇年齡的參保人數(shù)為14741.7萬人，人均養(yǎng)老金待遇為1065.82元,僅占城鎮(zhèn)職工人均待遇的4.21%。

(二)地區(qū)之間的不公平

圖1 2014年分地區(qū)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋情況

首先，地區(qū)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的差距是由地區(qū)間經(jīng)濟(jì)不平衡發(fā)展的狀況所決定的。養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平與當(dāng)?shù)卦诼毴藛T的平均工資水平直接掛鉤，而一個(gè)地區(qū)的工資水平又與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平休戚相關(guān)。因此，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距直接造成了養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平在地區(qū)之間的分配不公。由圖1可知，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的東部地區(qū)，其城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率明顯高于中西部地區(qū)，其中北京、上海、浙江和廣東的覆蓋率都在90%左右(廣東的覆蓋率超過100%)，而排在最末的西藏、云南和甘肅的覆蓋率僅為14.52%、32.54%和42.65%。其次，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在不同地區(qū)間存在轉(zhuǎn)移障礙，不利于勞動(dòng)力在地區(qū)間的流動(dòng)，從而制約了居民通過“用腳投票”的方式來激勵(lì)地方政府提供更好養(yǎng)老福利的可能性，加重了地區(qū)間養(yǎng)老待遇的不公平。第三，地區(qū)之間養(yǎng)老計(jì)發(fā)辦法不統(tǒng)一、養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率不一致，使得同類企業(yè)由于所處不同的地區(qū)而負(fù)擔(dān)不均等的繳費(fèi)。比如，2014年江西南昌的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率為20%，山東聊城的為18%，而深圳市則僅為8%。

(三)公共部門和私人部門之間的不公平

機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工的養(yǎng)老金在繳費(fèi)義務(wù)和養(yǎng)老金待遇上存在差異，致使產(chǎn)生養(yǎng)老保險(xiǎn)的“雙軌制”，即前者不需要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)卻能享受較高替代水平的退休工資，而后者要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，待遇水平與繳費(fèi)掛鉤，養(yǎng)老金的替代率較低。這種繳費(fèi)義務(wù)與養(yǎng)老金待遇的嚴(yán)重錯(cuò)配，阻礙了收入再分配功能的發(fā)揮，引發(fā)人們對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平性的質(zhì)疑，不利于社會(huì)和諧。為此，備受關(guān)注的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制改革呼之欲出，于2015年1月塵埃落定。國務(wù)院頒布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國發(fā)[2015]2號(hào)文)，決定對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作人員實(shí)施社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的計(jì)發(fā)辦法、費(fèi)用繳納、基金管理等都與企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等同對(duì)待。然而，國發(fā)[2015]2號(hào)文僅僅是結(jié)束了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)上的雙軌制，而非養(yǎng)老金待遇上的雙軌制。就養(yǎng)老金來源來看，國發(fā)[2015]2號(hào)文實(shí)施前，公務(wù)員和財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金來源于國家財(cái)政，國發(fā)[2015]2號(hào)文實(shí)施后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員所繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，無論是單位繳納的20%還是個(gè)人繳納的8%，最終都來源于國家財(cái)政收入。無非是國家財(cái)政對(duì)養(yǎng)老金的給付時(shí)間不同，改革前，國家財(cái)政在公務(wù)員退休后實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的兌付，而對(duì)于改革后參加工作的人和改革前參加工作、改革后退休的人，國家財(cái)政在他們?cè)诼毱陂g就劃撥一部分作為未來的養(yǎng)老金給付，個(gè)人也從國家財(cái)政負(fù)擔(dān)的工資中扣除一部分計(jì)入養(yǎng)老金個(gè)人賬戶。企業(yè)職工的單位繳費(fèi)部分來源于企業(yè)利潤，與企業(yè)的績(jī)效直接掛鉤，績(jī)效好的企業(yè)有能力支付更高的繳費(fèi)，而績(jī)效差的企業(yè)由于無力支付繳費(fèi)，往往出現(xiàn)拖繳、欠繳。在繳費(fèi)與待遇掛鉤的機(jī)制下，國發(fā)[2015]2號(hào)文實(shí)施后，短時(shí)間內(nèi)，企業(yè)職工的養(yǎng)老金待遇與機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金待遇仍會(huì)存在一定的差距。

(四)資本、技術(shù)密集型企業(yè)與勞動(dòng)密集型企業(yè)之間的不公平

現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度按照參?！叭祟^”來計(jì)征養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，這一制度安排嚴(yán)重影響了不同性質(zhì)企業(yè)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)水平，直接導(dǎo)致人數(shù)多的勞動(dòng)密集型企業(yè)因擔(dān)負(fù)更高的“人頭”養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)而在競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位(鄧沛琦、黃貽芳，2010)。例如，一個(gè)資本密集型企業(yè)擁有100個(gè)職工，每人年平均工資為100000元，而一個(gè)勞動(dòng)密集型企業(yè)擁有1000個(gè)職工，每人年平均工資為40000元，企業(yè)按職工工資總額的20%繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，結(jié)果，后者比前者需多繳納600萬元。這也是一些企業(yè)瞞報(bào)、

漏報(bào)企業(yè)員工人數(shù)以求降低養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的原因之一。

(五)正規(guī)就業(yè)人員與非正規(guī)就業(yè)人員之間的不公平

正規(guī)就業(yè)人員較非正規(guī)就業(yè)人員而言，工作穩(wěn)定性強(qiáng)，其所在的單位(包括機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及國有企業(yè))能夠穩(wěn)定地為其提供統(tǒng)籌賬戶的繳費(fèi)，而非正規(guī)就業(yè)人員大部分以臨時(shí)工的身份在民營和私營企業(yè)就業(yè)，由于微弱的工資議價(jià)能力助長這些企業(yè)逃避繳納他們的社會(huì)統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，從而使得原本處于弱勢(shì)的非正規(guī)就業(yè)人員不僅要承擔(dān)個(gè)人賬戶的繳費(fèi)，還要承擔(dān)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的繳費(fèi)。非正規(guī)就業(yè)人員在現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排下承受了不公平的繳費(fèi)對(duì)待。

(六)養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制所帶來的不公平

一是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)老年群體之間的不公平。由于現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的缺失，缺乏正常的待遇調(diào)節(jié)機(jī)制，導(dǎo)致退休時(shí)點(diǎn)的不同對(duì)養(yǎng)老金水平的高低產(chǎn)生較大的影響，退休晚的人的養(yǎng)老金水平高于退休早的。近些年，我國每年都會(huì)上調(diào)10%的養(yǎng)老金水平，無論養(yǎng)老金數(shù)額多少，調(diào)整比例都是10%，這導(dǎo)致養(yǎng)老金領(lǐng)取者的養(yǎng)老金絕對(duì)額差距越來越大(鄭秉文，2013)。二是退休者與在職者之間的相對(duì)不公平。目前我國養(yǎng)老金待遇調(diào)整是基于物價(jià)上漲的情形而進(jìn)行的，由于退休者與在職者的需求結(jié)構(gòu)不同，僅根據(jù)消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)(CPI)來調(diào)整養(yǎng)老金不能準(zhǔn)確地反映退休者生活成本的變化。因此，這種待遇調(diào)整方式對(duì)退休者是不公平的。

二、現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度效率性分析

就效率方面而言，我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在宏觀效率和微觀效率方面都存在激勵(lì)不足的問題。

(一)宏觀效率缺失

1.應(yīng)對(duì)人口老齡化的風(fēng)險(xiǎn)的能力有限

聯(lián)合國認(rèn)為一個(gè)65歲及以上人口比例超過了總?cè)丝诘?%的社會(huì)可以定義為老齡化社會(huì)。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)以及我國第五次人口普查的數(shù)據(jù)，中國已經(jīng)于2000年步入了老齡化社會(huì)。不少學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)收現(xiàn)付制需要一個(gè)年輕的人口結(jié)構(gòu)才能夠支撐，從而難以應(yīng)對(duì)老齡化帶來的挑戰(zhàn)(蔡昉、孟昕，2003；邱菀華、高建偉，2002)。而另一些學(xué)者認(rèn)為基金積累制與現(xiàn)收現(xiàn)付制在應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)變化上不存在本質(zhì)的區(qū)別，基金積累制不能解決老年人實(shí)際得到的保障水平不下降的問題。正如巴爾(2003)所言，“現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制僅僅是兩種在勞動(dòng)者和養(yǎng)老金領(lǐng)取者之間分配產(chǎn)品的辦法，當(dāng)遇到人口變化時(shí)它們的運(yùn)營不應(yīng)該有非常大的差別”。因此，現(xiàn)行的“統(tǒng)賬結(jié)合”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并不能游刃有余地從容應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)用效率低下，保值增值困難

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值、增值是其正常運(yùn)行的基本條件。由于我國資本市場(chǎng)不夠完善，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資渠道少、效率低，主要以銀行儲(chǔ)蓄的形式存在，而我國近些年銀行利率低下，剔除物價(jià)因素后的實(shí)際利率更低，養(yǎng)老金很大程度上存在貶值的風(fēng)險(xiǎn)，其增長率遠(yuǎn)低于工資的增長率。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值、增值困難直接會(huì)影響到未來養(yǎng)老金的可持續(xù)性。

(二)微觀效率低下

1.缺乏合理的促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制

現(xiàn)行“統(tǒng)賬結(jié)合”養(yǎng)老保險(xiǎn)的不可攜帶性嚴(yán)重制約了勞動(dòng)力在地區(qū)間的合理流動(dòng)。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次低，勞動(dòng)者在進(jìn)行工作地變動(dòng)之時(shí)，帶走的只能是其養(yǎng)老金個(gè)人賬戶里的積累，而不能帶走社會(huì)統(tǒng)籌部分。因而，勞動(dòng)者流動(dòng)的成本比較高，要舍棄自己之前多年進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌部分的繳費(fèi)。并且根據(jù)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金需要滿足繳費(fèi)15年的規(guī)定，對(duì)于累計(jì)繳費(fèi)年限不滿15年的，將無法提取統(tǒng)籌賬戶的養(yǎng)老金。而工作的流動(dòng)可能會(huì)導(dǎo)致保險(xiǎn)繳費(fèi)中斷，而一旦繳費(fèi)中斷又可能會(huì)影響到今后養(yǎng)老金的領(lǐng)取。這些規(guī)定使得工作流動(dòng)與參加養(yǎng)老保險(xiǎn)不能激勵(lì)相容，尤其對(duì)工作流動(dòng)性強(qiáng)的農(nóng)民工造成了不利影響，一度導(dǎo)致長三角、珠三角等沿海地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)民工大規(guī)模退保的現(xiàn)象。

2.個(gè)人與企業(yè)缺乏繳費(fèi)激勵(lì)

我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是在國企改革的背景下推動(dòng)進(jìn)行的。改革初期，大多數(shù)國企由于經(jīng)營狀態(tài)不佳無力支付保險(xiǎn)費(fèi)。為了避免保費(fèi)收入的減少，社保機(jī)構(gòu)采取提高繳費(fèi)率的做法。根據(jù)國發(fā)[1997]26號(hào)的規(guī)定，我國企業(yè)繳納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例不得超過企業(yè)工資總額的20%，但現(xiàn)實(shí)中，很多地區(qū)企業(yè)的繳費(fèi)率都高于20%，甚至有些地方企業(yè)和個(gè)人的合計(jì)繳費(fèi)率高達(dá)30%。而發(fā)達(dá)國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)繳費(fèi)率一般為10%左右，部分北歐福利國家企業(yè)承擔(dān)的繳費(fèi)率也不超過20%。就個(gè)人承擔(dān)的繳費(fèi)率而言，大多數(shù)主要發(fā)達(dá)國家的比例低于8%。就基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體費(fèi)率而言，除個(gè)別例外，這些主要發(fā)達(dá)國家的繳費(fèi)率不超過20%，進(jìn)入深度老齡化社會(huì)的美國為12.4%，進(jìn)入超級(jí)老齡化社會(huì)的德國為19%，高福利國家瑞典也僅為17.21%，中國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率無疑是過高了(見表2)。提高繳費(fèi)率的做法無異于“殺雞取卵”，過高的繳費(fèi)率致使企業(yè)成本負(fù)擔(dān)過重，致使一些企業(yè)因無力支付高額的繳費(fèi)而采取瞞報(bào)工資總額、少繳統(tǒng)籌基金等方式拖繳、欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。對(duì)于個(gè)人而言，較小的個(gè)人賬戶比例使得養(yǎng)老金的給付沒有與雇員的利益直接掛鉤，從而致使雇員缺乏對(duì)雇主是否繳納以及是否足額繳納養(yǎng)老金進(jìn)行監(jiān)督的激勵(lì)機(jī)制。不僅如此，現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)體制中較少的“個(gè)人”因素與較多的“統(tǒng)籌”因素使得個(gè)人在面對(duì)當(dāng)前繳費(fèi)與未來待遇不明朗的情況下更傾向于“免費(fèi)搭車”——盡量少繳費(fèi)(鄭秉文，2003)。所幸的是，人社部發(fā)[2016]36號(hào)文《關(guān)于階段性降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》指出，從2016年5月1日起的兩年內(nèi)將階段性降低企業(yè)社保繳費(fèi)費(fèi)率。①東蘭.2016年關(guān)于階段性降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的通知[全文][R/OL]. (2016-06-06)[2016-10-18] http://shebao.yjbys.com/zhengce/389748.html雖然費(fèi)率降低幅度不大，但表明國家已經(jīng)意識(shí)到調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率不僅僅是養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中的重要參數(shù)，其對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)性改革具有重大意義。根據(jù)國務(wù)院關(guān)于階段性降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率的部署，目前符合條件的21個(gè)省份中已有17個(gè)省份出臺(tái)了相關(guān)方案。

表2 部分國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率比較

3.地方政府及養(yǎng)老保險(xiǎn)管理部門存在失職行為，管理效率低下

由于養(yǎng)老保險(xiǎn)具有“優(yōu)值品”的特性，一些地方政府往往低估了它的價(jià)值而一味重視周期短、見效快、能夠給政績(jī)加分的經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目。有的地方尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，認(rèn)為依法參與養(yǎng)老保險(xiǎn)不利于招商引資，有些地方政府為吸引招商引資竟然將免除參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為優(yōu)惠條件(田家官，2014)。這些地方政府的行為，不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面的擴(kuò)展，更不利于保障企業(yè)職工的合法權(quán)益。

一些地方的社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)也存在管理失職的行為。例如遼寧省大連市審計(jì)局通過對(duì)比分析企業(yè)財(cái)務(wù)部門提供的社保繳費(fèi)年度人員工資表、人事部門的未參保人員信息表與社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)年度結(jié)算表，發(fā)現(xiàn)存在少報(bào)繳費(fèi)基數(shù)、少報(bào)繳費(fèi)人數(shù)等問題，最終導(dǎo)致了社保費(fèi)的漏繳。②中華人民共和國審計(jì)署.遼寧省審計(jì)廳在全省范圍內(nèi)征集基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)案例總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)[R/OL].(2015-07-06)[2016-10-19]http://www.audit.gov.cn/n4/n20/n524/c67896/content.html社會(huì)保險(xiǎn)管理失職行為的直接后果就是導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的流失，影響社會(huì)保障工作的有效開展。

三、兼顧公平與效率，完善我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的措施

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中各種公平缺失和效率不足問題的存在都意味著我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度再分配功能的失敗。從公平優(yōu)先、效率兼顧的角度出發(fā)，應(yīng)全面推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，逐步消除當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中所存在的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距等制

度碎片化狀態(tài)，以建立更加公平、可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

首先，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，打破城鄉(xiāng)之間的不公平。通過戶籍制度的改革，逐步改善城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改變城市人口和農(nóng)村人口機(jī)會(huì)不均等的狀況。農(nóng)村人口和城市非正規(guī)就業(yè)者參保積極性不高的主要原因在于繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，不確定因素大。一些個(gè)體工商戶或私營企業(yè)也因?yàn)槔U費(fèi)率高負(fù)擔(dān)重等原因傾向于逃避或拖欠繳費(fèi)?？梢酝ㄟ^改善繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)激勵(lì)相容的計(jì)征辦法，減輕個(gè)人和企業(yè)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，激勵(lì)更多的群體加入養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。比如，將依據(jù)參保人頭計(jì)征的單位繳費(fèi)改為按全部收入總額的一定比例計(jì)征，以此來規(guī)避企業(yè)逃費(fèi)、欠繳等現(xiàn)象。降低非正規(guī)就業(yè)人員的繳費(fèi)率，以增強(qiáng)他們對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的認(rèn)同度，吸引他們的加入。

其次，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，明確中央政府和地方政府之間在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的支出責(zé)任，逐步縮小地區(qū)之間的不公平。我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次仍過低，有些地區(qū)實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，有些卻仍停留在地市級(jí)層面上。過低的統(tǒng)籌層次，不利于發(fā)揮社會(huì)保障的互助共濟(jì)功能，也不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面的擴(kuò)大。國發(fā)[2016]49號(hào)文《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，指出要逐步將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)確定為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，中央與地方要按比例或以中央為主承擔(dān)支出責(zé)任。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中，讓養(yǎng)老金支付能力強(qiáng)的地方幫扶能力弱的地方最終可能使更多地方陷入養(yǎng)老金支付困境，因而這種統(tǒng)籌需要突出中央政府的責(zé)任(楊志勇，2016)。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2015)》數(shù)據(jù)顯示，2014年我國財(cái)政總支出為151785.56億元，其中社會(huì)保障與就業(yè)支出15968.85億元，后者僅為前者的10.52%，剔出就業(yè)方面的支出，社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出的比重還不到10%。而其中中央社會(huì)保障與就業(yè)支出為699.91億元，占中央財(cái)政總支出的3.1%，地方占比為11.82%。這說明中央財(cái)政支出用于社會(huì)保障方面的比例仍處于較低水平，還存在上升空間。中央財(cái)政應(yīng)加大對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的支持力度，完善轉(zhuǎn)移支付體系，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌，逐步縮小地區(qū)之間的差距。

第三，完善養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制。一是適時(shí)適量調(diào)節(jié)不同時(shí)點(diǎn)退休者的養(yǎng)老金，避免退休時(shí)點(diǎn)所引致的不公平?？梢葬槍?duì)退休金的數(shù)額大小實(shí)施不同的差異化上調(diào)標(biāo)準(zhǔn)。采取退休金額少的，上調(diào)幅度大些，退休時(shí)間早的，上調(diào)幅度高些，從而逐步縮小因退休時(shí)點(diǎn)的問題引發(fā)的養(yǎng)老金差距。二是養(yǎng)老金的待遇調(diào)整要充分考慮退休者和在職者消費(fèi)支出結(jié)構(gòu)不同的事實(shí)，用反映老年人需求結(jié)構(gòu)的消費(fèi)物價(jià)指數(shù)而非一般意義上的消費(fèi)物價(jià)指數(shù)來調(diào)整養(yǎng)老金。

第四，階段性降低養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率，逐步提高企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)積極性。當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率過高，對(duì)企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)起負(fù)激勵(lì)作用。然而，費(fèi)率下降并不必然會(huì)改變企業(yè)和個(gè)人拖欠繳費(fèi)、逃避繳費(fèi)或少報(bào)繳費(fèi)基數(shù)現(xiàn)象。作為“經(jīng)濟(jì)人”的企業(yè)和個(gè)人為追逐成本最小化而不會(huì)因費(fèi)率下降如實(shí)地補(bǔ)報(bào)之前少報(bào)的繳費(fèi)基數(shù)。因而，為了提高企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)積極性，在制度設(shè)計(jì)上可以考慮累退費(fèi)率的做法，即根據(jù)繳費(fèi)基數(shù)的額度來靈活制定費(fèi)率，繳費(fèi)基數(shù)高的企業(yè)和個(gè)人面臨更低的繳費(fèi)率，繳費(fèi)基數(shù)低的企業(yè)和個(gè)人面臨更高的繳費(fèi)率。另外，在調(diào)整費(fèi)率的過程中還要注意協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的利益關(guān)系。不可急于在全國統(tǒng)一下調(diào)費(fèi)率?，F(xiàn)實(shí)中，勞動(dòng)力流出的欠發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)際費(fèi)率高于勞動(dòng)力流入的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)仍依賴財(cái)政補(bǔ)貼，如果基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)一下調(diào)費(fèi)率，基金收入下降了，基金支出即使不增，欠發(fā)達(dá)地區(qū)收不抵支的情況也可能進(jìn)一步加劇，如此只會(huì)進(jìn)一步加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的壓力和規(guī)模。事實(shí)上，這違背了繳費(fèi)的公平原則，即繳費(fèi)應(yīng)使相同境遇的人承擔(dān)相同的費(fèi)用，而使境遇不同的人承擔(dān)不同的費(fèi)用。而這在一定程度上又對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)不公平。因此，不能一味地過急地在全國統(tǒng)一降低費(fèi)率。與降費(fèi)相對(duì)應(yīng)的措施是延長退休制度，可以減少基金支出，有利于養(yǎng)老金收支平衡。但是該制度也要注意彈性實(shí)施，在制度設(shè)計(jì)上給予正向激勵(lì)，減額發(fā)放提前退休者的養(yǎng)老金，而增額發(fā)放延遲退休者的養(yǎng)老金。

第五，漸進(jìn)推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值。當(dāng)前，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資范圍主要局限于銀行存款、國家債券等風(fēng)險(xiǎn)性小收益小的投資工具，其較低的投資回報(bào)率使得養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值存在一定的困難。而根據(jù)國際通行的慣例，市場(chǎng)化運(yùn)作是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)現(xiàn)保值增值的主要途徑。我國企業(yè)年金由企業(yè)委托投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)營獲得較好收益的例子也說明市場(chǎng)化運(yùn)作能夠?qū)崿F(xiàn)保值增值。鑒于國際金融危機(jī)、歐洲債務(wù)危機(jī)的警示以及我國資本市場(chǎng)的不完善，養(yǎng)老基金的市場(chǎng)化運(yùn)作也不能一蹴而就，而需遵循漸進(jìn)推進(jìn)的原則。

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【責(zé)任編輯 連家明】

F840.67

A

1672-9544（2016）11-0034-06

2016-06-28

郭曦，公共管理學(xué)院講師，研究方向?yàn)楣藏?cái)政、養(yǎng)老保障；徐昕，科技戰(zhàn)略研究所助理研究員，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)管理；郭嘉，第一臨床醫(yī)學(xué)院，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障。

國家社會(huì)科學(xué)基金《我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和優(yōu)化研究》(13BGL118)、江西省社科“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目《基于養(yǎng)老金購買力估算的江西省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性研究》(15GL05)階段性成果。