內(nèi)蒙古農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)金融精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題與對(duì)策研究

顧元吉 張 燕

(中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100081；呼和浩特民族學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051)

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內(nèi)蒙古農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)金融精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題與對(duì)策研究

顧元吉 張 燕

(中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100081；呼和浩特民族學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051)

內(nèi)蒙古農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)作為一個(gè)具有獨(dú)特自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)內(nèi)涵的典型貧困區(qū)域，扶貧任務(wù)艱巨。根據(jù)“十三五”規(guī)劃，至2020年實(shí)現(xiàn)全部脫貧實(shí)現(xiàn)全面小康。內(nèi)蒙古自開(kāi)展“金融扶貧富民工程”以來(lái)，依托政府、銀行、企業(yè)等多舉措加大扶貧資金投入力度，探索金融扶貧新模式，取得了一定的成效，同時(shí)也出現(xiàn)些問(wèn)題。本文就內(nèi)蒙古農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)現(xiàn)狀與存在問(wèn)題進(jìn)行分析，并且提出相關(guān)建議。

內(nèi)蒙古；農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)；金融精準(zhǔn)扶貧；對(duì)策

2016年《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程。內(nèi)蒙古農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)由于自然環(huán)境的惡劣、生產(chǎn)方式的落后，民族雜居、人口外流以及受傳統(tǒng)觀念等多種因素影響下，全區(qū)有4/5貧困縣分布在這一地區(qū)，基本囊括了全區(qū)的貧困縣，同時(shí)農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)的貧困狀況和扶貧進(jìn)程呈現(xiàn)出特殊性，對(duì)金融扶貧機(jī)制進(jìn)行的反思與改進(jìn)，必將對(duì)新時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)影響。

國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界有關(guān)反貧困的研究十分豐富，但由于精準(zhǔn)扶貧提出的時(shí)間較短，因此，國(guó)外對(duì)于這方面的專(zhuān)題研究較少，國(guó)內(nèi)對(duì)金融精準(zhǔn)扶貧研究集中發(fā)表于近三年的，董家豐(2014)在“少數(shù)民族地區(qū)信貸精準(zhǔn)扶貧研究”一文中提出實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，關(guān)鍵是要通過(guò)建立信息網(wǎng)絡(luò)完善目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制，在此基礎(chǔ)上改革信貸扶貧管理體制和建立適合少數(shù)民族地區(qū)的銀行信貸扶貧經(jīng)營(yíng)機(jī)制。余文建(2015)重點(diǎn)指出“金融扶貧與十個(gè)全覆蓋”之間相互作用，最終讓老百姓收益。趙忠世(2016)在“銀行的金融模式”中提出政府和銀行合力科學(xué)設(shè)計(jì)服務(wù)模式并指出金融扶貧是重要性。本文在已有的研究基礎(chǔ)上，以內(nèi)蒙古農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)為研究對(duì)象，重點(diǎn)從金融扶貧機(jī)制和資金精準(zhǔn)投入、使用與效益進(jìn)行分析，以期說(shuō)明農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)扶貧的困難，并在此基本之上可以合理的提出建議。

一、內(nèi)蒙古農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)貧困現(xiàn)狀分析

內(nèi)蒙古農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)是集西部地區(qū)、水土流失嚴(yán)重區(qū)、民族聚集區(qū)為一體的農(nóng)牧交錯(cuò)帶，全區(qū)一共31個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，其中4/5以上分布在這一區(qū)域內(nèi)，貧困人口占全區(qū)人口的近10%，涉及到農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)連片區(qū)域。依據(jù)整理造成農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)貧困的原因有很多，一是自然條件惡劣與生態(tài)環(huán)境脆弱，且氣候干旱，沙漠化嚴(yán)重。這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)緩慢、生產(chǎn)力水平低下，嚴(yán)重制約了農(nóng)牧民生產(chǎn)、生活條件的提高。二是第一產(chǎn)業(yè)占產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重較大，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中二元結(jié)構(gòu)明顯。三是農(nóng)村牧區(qū)人口素質(zhì)不高，農(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)力的專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)十分薄弱，創(chuàng)收不易，難以擺脫貧窮困境。四是縣域規(guī)模較小，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，新型服務(wù)業(yè)諸如金融保險(xiǎn)業(yè)、信息咨詢服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢，其中缺乏資金是制約貧困主要原因。

二、內(nèi)蒙古農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)金融扶貧現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)經(jīng)濟(jì)總量較低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，這個(gè)區(qū)域內(nèi)大部分旗縣都是長(zhǎng)期飽受貧困之苦，其中資金是制約致富最大的障礙。為此，內(nèi)蒙古從2013年開(kāi)始全面推進(jìn)全區(qū)扶貧攻堅(jiān)工程，全面實(shí)施“金融扶貧富民工程”，利用低息信貸、政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，積極調(diào)動(dòng)各方積極性，變“輸血式”扶貧為“造血式”扶貧。截止2015年年底，全區(qū)貧困人口由2010年底的258萬(wàn)人減少到了80萬(wàn)人，累計(jì)減貧178萬(wàn)人，精準(zhǔn)扶貧取得初步成效。

(一)金融扶貧政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步完善

自2013年以來(lái)，自治區(qū)相繼頒布了《金融扶貧富民工程實(shí)施方案(2013—2017年)》、《金融助推脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃》和《關(guān)于銀行業(yè)金融扶貧工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件，先后確定中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)蒙古分行以及其它商業(yè)銀行參與“金融扶貧富民工程”。加大金融支持扶貧開(kāi)發(fā)，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤為重要，特別是要加強(qiáng)貧困地區(qū)支付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。截至2015年末，貧困地區(qū)已設(shè)立縣級(jí)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)5185個(gè)，服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)4.4萬(wàn)個(gè)，基本上覆蓋了99%的行政村。

(二)金融扶貧資金缺口逐步解決、貧困人口就逐步較少

從2013年開(kāi)始，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)蒙古分行與內(nèi)蒙古自治區(qū)簽訂合作協(xié)議，以財(cái)政扶貧款作為擔(dān)保，每年新增50億元扶貧專(zhuān)項(xiàng)貸款。2014年以后，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、郵儲(chǔ)銀行、包商銀行等金融機(jī)構(gòu)積極發(fā)放貸款，全面覆蓋截至31個(gè)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)旗縣和26個(gè)自治區(qū)扶貧工作重點(diǎn)旗縣。2016年5月末，全區(qū)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)向貧困旗縣投放貸款3600多億元，貸款余額190多億元，各類(lèi)扶貧投入超過(guò)420億元，是“十一五”時(shí)期的5倍多。

(三)金融扶貧模式逐步探索創(chuàng)新

結(jié)合各地資源享賦和產(chǎn)業(yè)特色，各金融機(jī)構(gòu)大力開(kāi)展農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)模式創(chuàng)新。例如：農(nóng)行內(nèi)蒙古分行創(chuàng)新研發(fā)了“富農(nóng)貸”“強(qiáng)農(nóng)貸”兩款專(zhuān)項(xiàng)產(chǎn)品，大力推廣新型貸款模式，并引入多種抵押產(chǎn)品，有效解決無(wú)抵押、擔(dān)保難的問(wèn)題。包商銀行積極推行小馬金融精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目，依托網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)“馬上幫”App，在其負(fù)責(zé)定點(diǎn)扶貧的內(nèi)蒙古鄂倫春、莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾族自治旗兩個(gè)旗，由包商銀行出具風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，嚴(yán)格篩選出的“精準(zhǔn)貸”項(xiàng)目，精準(zhǔn)幫扶建檔立卡貧困戶實(shí)現(xiàn)脫貧。

(四)金融保險(xiǎn)業(yè)逐步滲透脫貧各環(huán)節(jié)

保險(xiǎn)扶貧作為金融扶貧政策的重要組成部分已滲透到農(nóng)牧業(yè)、疾病醫(yī)療、民生、產(chǎn)業(yè)、教育等脫貧攻堅(jiān)的各個(gè)環(huán)節(jié)(見(jiàn)表1)，開(kāi)展保險(xiǎn)扶貧是發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢(shì)，整合保險(xiǎn)業(yè)資源，推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)非常有利的抓手，切實(shí)解決了農(nóng)牧民“因?yàn)?zāi)致貧返貧”、低收入人群“因病致貧返貧”等問(wèn)題。

表1 內(nèi)蒙古金融保險(xiǎn)業(yè)逐步滲透脫貧各環(huán)節(jié)

三、內(nèi)蒙古農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)金融扶貧存在問(wèn)題與對(duì)策

近年來(lái)，內(nèi)蒙古農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)扶貧項(xiàng)目已初步取得成效。針對(duì)日益增長(zhǎng)的貧困以及返貧現(xiàn)象的出現(xiàn)，金融扶貧領(lǐng)域逐步出現(xiàn)一些問(wèn)題，并針對(duì)此提出相應(yīng)政策。

(一)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制不完善，農(nóng)牧業(yè)風(fēng)險(xiǎn)影響資金安全。農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)貧困邊牧地區(qū)的農(nóng)牧業(yè)保險(xiǎn)缺失，加之農(nóng)牧民投保意識(shí)不強(qiáng)，直接影響了各家金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)牧業(yè)的信貸投入。此外，傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)常自然風(fēng)險(xiǎn)影響，貸出資金安全系數(shù)不高。

(二)農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)貧困旗縣經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，扶貧資金投入總量有限，融資渠道窄，缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。使一些村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和其他股份制銀行只能望而止步，難以進(jìn)入這一市場(chǎng)，即使有幸小額信貸扶貧資金進(jìn)入，其貸款利率相對(duì)偏高，貧困農(nóng)牧民貸款成本增加。

(三)互助資金運(yùn)行難以規(guī)范，相關(guān)政策法規(guī)不夠完善。農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)貧困旗縣人口稀少，居住分散，農(nóng)牧民受教育程度不高，扶貧資金發(fā)放注冊(cè)登記難的問(wèn)題在一些地區(qū)還沒(méi)有效解決，實(shí)施和運(yùn)行的法律依據(jù)不充分。

針對(duì)存在的問(wèn)題，國(guó)家和自治區(qū)相關(guān)部門(mén)今后將主要從幾個(gè)面進(jìn)行解決：

(一)改革完善農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)金融體制，持續(xù)擴(kuò)大資金來(lái)源。一是內(nèi)蒙古各金融機(jī)構(gòu)要根據(jù)農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)的特點(diǎn)，及時(shí)調(diào)整定位，加大對(duì)“三農(nóng)三牧”的支持力度。二是出臺(tái)政策限制上存資金的比例，將設(shè)定比例通過(guò)有關(guān)渠道回流農(nóng)牧區(qū)，增加農(nóng)牧區(qū)資金來(lái)源。三是要規(guī)范民間借貸，加大對(duì)民間借貸監(jiān)管。

(二)因地制宜積極創(chuàng)新金融服務(wù)產(chǎn)品，不斷拓展金融服務(wù)手段。一是要根據(jù)農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，發(fā)掘和培育新的信貸增長(zhǎng)點(diǎn)。二是擴(kuò)大再貸款范圍，以緩解扶貧資金緊張的矛盾，用信貸杠桿推動(dòng)農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。三是創(chuàng)新服務(wù)方式，拓寬信貸資金支農(nóng)渠道，擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村牧區(qū)的服務(wù)范圍。

(三)加強(qiáng)農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)信用體系建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)牧業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范屏障。

一是建立完善信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償體系，同時(shí)鼓勵(lì)各類(lèi)擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)牧區(qū)金融市場(chǎng)，持續(xù)擴(kuò)大金融保險(xiǎn)事業(yè)向各環(huán)節(jié)滲透，降低信貸資金風(fēng)險(xiǎn)。二是嚴(yán)格評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高授信額度，在同等條件下實(shí)行優(yōu)惠政策。三是繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)(牧)戶小額信用貸款和聯(lián)保貸款，積極探索實(shí)行動(dòng)產(chǎn)抵押、倉(cāng)單質(zhì)押、權(quán)益質(zhì)押等擔(dān)保形式。

(四)不斷改善農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)融資環(huán)境，加大扶貧資金監(jiān)管力度。

一是積極發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等新型農(nóng)牧區(qū)金融機(jī)構(gòu)，不斷完善農(nóng)牧區(qū)金融服務(wù)體系，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。二是加強(qiáng)信貸金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理，進(jìn)一步修改完善配套司法體系與法律制度，維護(hù)金融債權(quán)，不斷強(qiáng)化貧困農(nóng)牧民的法律意識(shí)和信用意識(shí)。

[1] 張化珍：對(duì)內(nèi)蒙古創(chuàng)新農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制實(shí)施金融扶貧的幾點(diǎn)思考[J].北方經(jīng)濟(jì),2014.03.

[2] 董家豐：少數(shù)民族地區(qū)信貸精準(zhǔn)扶貧研究[J].貴州民族研究, 2014.07.

[3] 趙忠世：銀行的金融扶貧模式[J].中國(guó)金融,2016.13.

[4] 余文建：金融助力農(nóng)牧區(qū)十個(gè)全覆蓋[J].中國(guó)金融,2015.21.

[5] 趙婧：當(dāng)前內(nèi)蒙古扶貧開(kāi)發(fā)金融服務(wù)的成效與重點(diǎn)[J].北方經(jīng)濟(jì),2016.03.

[6] 李思霖：探索金融扶貧“內(nèi)蒙古”模式[J].中國(guó)金融家,2016.08.

[7] 顧元吉：關(guān)于內(nèi)蒙古“精準(zhǔn)扶貧”的思考[J].中國(guó)市場(chǎng),2016.34.