應(yīng)對人口老齡化的我國養(yǎng)老保障制度研究

胡紹雨

(1.武漢學(xué)院，湖北 武漢 430079；2.中山大學(xué)嶺南學(xué)院，廣東 廣州 510275)

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應(yīng)對人口老齡化的我國養(yǎng)老保障制度研究

胡紹雨1,2

(1.武漢學(xué)院，湖北 武漢 430079；2.中山大學(xué)嶺南學(xué)院，廣東 廣州 510275)

20世紀(jì)90年代以來，我國開始出現(xiàn)人口老齡化趨勢，老年人口增長速度快于世界平均水平，但是現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保障制度尚不能很好地適應(yīng)日益加快的人口老齡化進(jìn)程。我們應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，改革和完善養(yǎng)老保障制度，使我國的養(yǎng)老保障制度能充分適應(yīng)和應(yīng)對人口老齡化的社會發(fā)展趨勢，引導(dǎo)和解決人口老齡化所引發(fā)的一系列社會問題,以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和人們生活水平的提高。

人口老齡化；人口老齡化社會；養(yǎng)老保障制度；養(yǎng)老保險(xiǎn)

20世紀(jì)90年代以來，我國開始出現(xiàn)人口老齡化趨勢，老年人口增長速度快于世界平均水平。但是我國現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保障制度尚不能很好地適應(yīng)日益加快的人口老齡化進(jìn)程，因此探索和研究符合我國國情的養(yǎng)老保障制度對于我國今后的發(fā)展顯得尤為重要。

一、人口老齡化和養(yǎng)老保障制度的理論解釋

(一)人口老齡化的理論解釋

人口老齡化是指因人口生育率降低和人均壽命延長而導(dǎo)致的年輕人口占總?cè)丝诒壤郎p少，年長人口占總?cè)丝诒壤鄳?yīng)增加的動態(tài)*http://baike.baidu.com/link?url=G16ZgpWwsHBlCv60qaWPlHLCIhG6wPYD-OPgo9JV8kSqgvrTj64HLg8hJrzbfBXsapF4Ti4IgDjTVCyACFP7ObV-CtNspt0L1wkdXVWfevpH3PByyRkUZnTxLaWCxKuBqg2NCBDUc0UuKKXALsb7CK.。人口老齡化有兩層含義：一是指老年人口占總?cè)丝诒壤仙?；二是指社會人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老齡化狀態(tài)。根據(jù)國際一般標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)60歲以上的老年人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到10%或者65歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到7%，即可稱為人口老齡化社會[1]。

(二)養(yǎng)老保障制度的理論解釋

由于各國在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面存在差異，因而各國所建立的養(yǎng)老保障制度也有所不同，世界上已有160多個(gè)國家或地區(qū)建立了養(yǎng)老保障制度，其模式基本上可劃分為收入關(guān)聯(lián)型、福利國家型、國家保險(xiǎn)型、儲蓄積累型四大類?，F(xiàn)行養(yǎng)老保障制度一般包括以下內(nèi)容，即社會保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)和老年社會福利。

1.社會保障。養(yǎng)老保障制度中的社會保障是國家通過立法，由政府機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體組織實(shí)施，對困難老年群體提供的福利性的物質(zhì)援助和專業(yè)服務(wù)，以保證維持其基本生活的制度。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)即社會基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，是法律法規(guī)規(guī)定，國家和社會為已達(dá)到法定的解除勞動義務(wù)的勞動年齡界限或者因年老喪失勞動能力的勞動者提供養(yǎng)老保障的一種社會保險(xiǎn)制度[2]?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由企業(yè)和個(gè)人按不同比例共同承擔(dān)。從某種意義上說，養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會保險(xiǎn)五大險(xiǎn)種中最重要的一個(gè)。

3.老年社會福利。老年社會福利是由社會提供給老年人物質(zhì)幫助和社會服務(wù)的社會福利項(xiàng)目，如老年人福利津貼、老年人保健、老年服務(wù)機(jī)構(gòu)等。老年福利主要有三種形式：收養(yǎng)型福利、娛樂學(xué)習(xí)型福利和保健服務(wù)型福利。在某些西方福利國家，也有把老年福利等同于老年社會保障的情況。

二、我國人口老齡化的基本情況

(一)我國人口老齡化現(xiàn)狀、特點(diǎn)及趨勢

1.人口老齡化現(xiàn)狀。20世紀(jì)90年代以后，我國人口老齡化進(jìn)程有所加快。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)公報(bào)，我國60歲及以上人口約為1.7765億人，占總?cè)丝诘?3.26%，其中65歲及以上人口為1.1883億人，占總?cè)丝诘?.87%。同2000年第五次全國人口普查數(shù)據(jù)相比，60歲及以上人口增幅為2.93%，65歲及以上人口增幅為1.91%[3]。在1990年—2010年間，全球老齡人口平均增長速度為2.5%，而我國為3.3%。2014年我國65歲及以上人口約為1.3755億人，占到總?cè)丝诘?0.1%。由此看來，我國人口老齡化速度已經(jīng)超出了人口發(fā)展的正常階段。一般來說，發(fā)達(dá)國家老齡化進(jìn)程短則幾十年，長則一百年，而我國發(fā)展至老齡化社會僅僅用了十幾年的時(shí)間[4]。目前看來，我國人口老齡化程度越來越高，養(yǎng)老壓力越來越大，現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度正經(jīng)受著嚴(yán)峻考驗(yàn)，情況不容樂觀。

2.人口老齡化的特點(diǎn)。具體體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

(1)老年人口基數(shù)大。我國是世界上人口最多的國家，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的生活水平和醫(yī)療衛(wèi)生條件大大提高，死亡率大大降低，人均壽命水平提高，從某種意義上說加快了我國人口老齡化進(jìn)程。截至2014年底，我國60歲以上老年人口數(shù)量為2.12億，占世界老年人口的1/5，占亞洲老年人口的1/2[5]。

(2)人口老齡化進(jìn)程加快。第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示我國60歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤秊?3.26%，而預(yù)計(jì)到2020年60歲及以上老年人口占比將達(dá)到17.17%，直到2050年我國人口老齡化都將持續(xù)呈現(xiàn)加速態(tài)勢。我國人口老齡化速度超過世界平均水平，在1981年—1999年間，我國僅僅用了不到20年就已經(jīng)步入老齡化社會，目前我國的人口老齡化發(fā)展趨勢不容樂觀。

(3)應(yīng)對人口老齡化的養(yǎng)老保障制度尚未完善。我國的人口老齡化呈現(xiàn)出未富先老的特點(diǎn)。發(fā)達(dá)國家一般是完成一定程度的財(cái)富積累之后才進(jìn)入人口老齡化階段，在這些國家，社會保障制度較為完善，福利水平較高，有能力保障老年人的物質(zhì)需求和精神生活；我國傳統(tǒng)養(yǎng)老模式主要是家庭養(yǎng)老，而現(xiàn)代社會家庭養(yǎng)老的成本增加，且醫(yī)療保險(xiǎn)體系尚未完善，醫(yī)療成本較高，因而年輕人養(yǎng)老負(fù)擔(dān)愈加沉重。此外，現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會保障和老年社會福利等尚存在不完善之處，不能充分應(yīng)對人口老齡化。

3.人口老齡化的發(fā)展趨勢。自20世紀(jì)70年代以來，計(jì)劃生育政策在我國全面推行，2001年國家出臺了《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》。自實(shí)施計(jì)劃生育以來，人口增長得到了有效控制，我國人口出生率和自然增長率都呈現(xiàn)下降趨勢，但是由于我國人口基數(shù)大，因而每年人口凈增量仍然是一個(gè)不小的數(shù)目。實(shí)行計(jì)劃生育有效防止了人口無計(jì)劃的增長，但是我國的人口發(fā)展卻也呈現(xiàn)出復(fù)雜的局面。在出生率下降和死亡率下降等多因素的作用下，我國的生育水平已降至更替水平之下。在未來若干年里，60歲及以上老年人口數(shù)量將急劇增加，據(jù)全國老齡工作委員會辦公室于2014年發(fā)布的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報(bào)告》，預(yù)計(jì)到2020年，我國60歲及以上老年人口所占比例將達(dá)到17.17%，老年人口數(shù)量將達(dá)到2.48億，而到2050年，這一比例將達(dá)到30%，老年人口將超過4億，可能開始步入超老齡化社會。同時(shí)，我國的老年撫養(yǎng)比這一指標(biāo)也在不斷上升。在2005年，我國老年撫養(yǎng)比為16%，每100名勞動年齡人口要負(fù)擔(dān)16名老年人口的養(yǎng)老，而到2025年預(yù)計(jì)這一指標(biāo)將上升到32%，到2050年預(yù)計(jì)老年撫養(yǎng)比將達(dá)到61%，屆時(shí)勞動者的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)將會大大加重[6]。由此可見，到21世紀(jì)上半葉，我國有可能進(jìn)入總?cè)丝诤屠夏耆丝诟叻迤?，人口老齡化是我國社會面臨的突出問題之一。

(二)我國人口老齡化的形成原因

1.歷史原因。戰(zhàn)爭造成的人口數(shù)量減少，使得以提高生育率來彌補(bǔ)人口缺失成為一種現(xiàn)實(shí)。在1949年—1972年間，人口無計(jì)劃增長，出生率保持在30%左右，這一指標(biāo)在實(shí)行計(jì)劃生育后才有所下降。這一階段出生的人口，如今大多已步入老年，成為今天我國社會人口老齡化群體的一大組成。

2.科學(xué)技術(shù)原因。隨著科學(xué)技術(shù)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，人們對呼吸系統(tǒng)疾病、急性傳染病、肺結(jié)核等致死率高的疾病逐漸能夠進(jìn)行有效防治，使得人均壽命大大增加。在戰(zhàn)后和平導(dǎo)致的高出生率和醫(yī)療衛(wèi)生條件改善導(dǎo)致的低死亡率的共同作用下，新中國成立之后人口數(shù)量快速增加。

3.政策制定原因。1982年3月13日，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育工作的指示》，要求國家干部和職工、城鎮(zhèn)居民，除特殊情況經(jīng)過批準(zhǔn)外，一對夫婦只生育一個(gè)孩子，農(nóng)村普遍提倡一對夫婦只生育一個(gè)孩子，某些群眾確有實(shí)際困難要求生育兩胎的，經(jīng)過審批可以有計(jì)劃地安排，計(jì)劃生育成為一項(xiàng)基本國策。計(jì)劃生育是通過晚婚、晚育、優(yōu)生和少生，對人口進(jìn)行有計(jì)劃的控制的過程。我國開展計(jì)劃生育以來，對人口控制起到了積極的作用。自計(jì)劃生育實(shí)施以來，全國大約少生了4億人，有效控制了人口的無計(jì)劃增長。2000年第五次全國人口普查時(shí)，我國總和生育率為1.22，而到2010年第六次全國人口普查時(shí)，總和生育率下降為1.18，這比葡萄牙、新加坡等世界最低生育率國家還低0.02[7]。在低生育率和人口基數(shù)大這兩大因素的影響下，我國社會人口結(jié)構(gòu)逐現(xiàn)老齡化狀態(tài)。

(三)人口老齡化的影響

1.社會負(fù)擔(dān)加重，養(yǎng)老、醫(yī)療保障壓力加大。我國社會文化福利事業(yè)的發(fā)展與人口老齡化現(xiàn)狀不相適應(yīng)。勞動和社會保障部公布的數(shù)據(jù)顯示，退休人員每年遞增速度為6%，而養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶缺口以每年1000億元的規(guī)模增大，且目前我國80%以上的勞動者不在養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍之內(nèi)，其退休之后的養(yǎng)老問題得不到充分保障[8]。另有數(shù)據(jù)顯示，老年人消耗的衛(wèi)生資源約是全部人口平均消耗衛(wèi)生資源的1.9倍,而且我國衛(wèi)生醫(yī)療體系相對滯后，看病難、看病貴等問題突出，這些在一定程度上加重了社會的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)[9]。

2.人口老齡化導(dǎo)致勞動力不足，影響勞動生產(chǎn)率的提高，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。將第六次全國人口普查與第五次全國人口普查各年齡段人口比重?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行比較(見表1)，可以看出全國總?cè)丝谥?～14歲人口比重下降了6.29個(gè)百分點(diǎn)，15～59歲人口比重上升了3.36個(gè)百分點(diǎn)，60歲及以上人口比重上升了2.93個(gè)百分點(diǎn)。由于人口年齡結(jié)構(gòu)變化具有一定的滯后期，隨著時(shí)間的推移，將出現(xiàn)勞動年齡人口比重逐年下降的趨勢，導(dǎo)致勞動力供給不足和勞動成本提高，這不利于勞動生產(chǎn)率的提高，長遠(yuǎn)看將會阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

表1 兩次全國人口普查各年齡段人口比重比較 單位：%

年齡段第五次人口普查第六次人口普查0～14歲22.8916.615～59歲66.7870.1460歲及以上10.3313.26

數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

3.家庭養(yǎng)老功能減弱。隨著市場化改革的進(jìn)一步深入，市場經(jīng)濟(jì)的一些問題逐漸顯現(xiàn)，導(dǎo)致當(dāng)今社會面臨一系列問題，家庭養(yǎng)老功能減弱便是其中之一。當(dāng)今社會獨(dú)居老人數(shù)量增加，人口老齡化速度加快，家庭養(yǎng)老成本增加、負(fù)擔(dān)加重，形成了未富先老的局面，且當(dāng)前我國社會養(yǎng)老保障制度尚未完善，因而家庭養(yǎng)老功能受到了威脅。

三、我國養(yǎng)老保障制度的基本情況

(一)我國養(yǎng)老保障制度的發(fā)展歷程

1.1949年—1991年：國家—企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1951年2月，政務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國勞動保險(xiǎn)條例》，具體規(guī)定了勞動保險(xiǎn)基金的征集和管理，規(guī)定了企業(yè)職員在養(yǎng)老等方面應(yīng)享受到的社會保障，同時(shí)規(guī)定了退休條件、應(yīng)享受養(yǎng)老金的待遇標(biāo)準(zhǔn)和國家機(jī)關(guān)工作人員退休、退職之后的老年生活保障問題?！拔母铩睂τ谖覈酿B(yǎng)老保險(xiǎn)制度影響較大，這一期間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革和發(fā)展停滯不前，國家—企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式變成了單獨(dú)的“企業(yè)養(yǎng)老”或“單位個(gè)人養(yǎng)老”，養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)被取消，符合條件人員的正常退休受到影響。

總體來說，在1949年—1991年這一時(shí)期，政府保障企業(yè)職工的退休養(yǎng)老，國家和供職單位統(tǒng)包，從而形成“就業(yè)——福利——保障”的養(yǎng)老保障制度，初步建立了關(guān)于國家單位工作人員和城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保障制度。

2.1991年—2009年：國家—社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。具體包括如下幾個(gè)方面：

(1)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。1991年—1997年間，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，規(guī)定了統(tǒng)一的基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，提出社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，規(guī)定企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由國家、企業(yè)、個(gè)人三方按相應(yīng)比例共同承擔(dān)，從而建立起了符合我國國情的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度[10]。

(2)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。1992年—2008年，人事部印發(fā)了《人事部關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問題的通知》和《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，改變養(yǎng)老保障金現(xiàn)收現(xiàn)付的征收模式，實(shí)行統(tǒng)籌安排，由國家、集體、個(gè)人三方共同承擔(dān)[11]。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要進(jìn)一步改革，事業(yè)單位、機(jī)關(guān)工作人員要依法參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。

(3)農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。1992年，民政部頒布了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》，規(guī)定了基本養(yǎng)老金由國家、集體、個(gè)人三方共同承擔(dān)，由政府引導(dǎo)組織，從農(nóng)村和農(nóng)民實(shí)際出發(fā)，結(jié)合個(gè)人繳納、集體補(bǔ)助和國家政策扶持，實(shí)行儲蓄積累在農(nóng)民個(gè)人名下。但因資金難以兌現(xiàn)，使農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)變成了農(nóng)民的個(gè)人儲蓄。

3.2009年至今：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會提出要使我國的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更加公平，逐步建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。從2009年至今，我國已初步建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度[12]，并計(jì)劃在2020年之前，使城鄉(xiāng)居民在60歲以后都可享受到國家普惠式養(yǎng)老金，使我國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷完善，覆蓋全國城鄉(xiāng)居民。

(二)我國養(yǎng)老保障制度的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

1.我國養(yǎng)老保障制度的發(fā)展現(xiàn)狀。隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的不斷深入，我國現(xiàn)已基本形成了“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的社會養(yǎng)老保障制度，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了科學(xué)化、系統(tǒng)化和法制化。

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度是依據(jù)我國國情，具有中國特色的社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老模式，養(yǎng)老保險(xiǎn)金主要由國家、企業(yè)、個(gè)人三方共同承擔(dān)。我國現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度基本結(jié)構(gòu)主要分為四個(gè)層次，分別是社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲蓄保險(xiǎn)及商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

(1)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。社會養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國養(yǎng)老保障體系中的第一層次，即社會基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，是法律法規(guī)規(guī)定，國家為已達(dá)到法定解除勞動義務(wù)年齡界限或因年老喪失勞動能力的勞動者提供養(yǎng)老保障。其目的是為我國老年人的基本生活需要提供穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，具有社會性、強(qiáng)制性和互濟(jì)性特點(diǎn)。

(2)企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)也稱企業(yè)年金，是我國養(yǎng)老保障體系中的第二層次。企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)是一項(xiàng)以企業(yè)為責(zé)任主體的企業(yè)福利制度，是企業(yè)依據(jù)國家制定的政策及自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為本企業(yè)職工建立的一種輔助性養(yǎng)老保險(xiǎn)。企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立有利于應(yīng)對日趨嚴(yán)重的人口老齡化危機(jī)，也有助于企業(yè)人力資源管理和企業(yè)經(jīng)營。

(3)個(gè)人儲蓄保險(xiǎn)。個(gè)人儲蓄保險(xiǎn)是我國養(yǎng)老保障體系中的第三層次，是勞動者根據(jù)個(gè)人經(jīng)濟(jì)情況以自愿儲蓄的形式為自己建立的社會保險(xiǎn)。個(gè)人儲蓄保險(xiǎn)由社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承辦，由勞動者自愿參加，自主選擇險(xiǎn)種和數(shù)額，費(fèi)用全部由個(gè)人承擔(dān)，這是對社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要補(bǔ)充。

(4)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)是以人的生命或身體為保險(xiǎn)對象，被保險(xiǎn)人在交納了一定的保險(xiǎn)費(fèi)后，就可以從一定的年齡開始領(lǐng)取養(yǎng)老金[13]，它是年金保險(xiǎn)的一種特殊形式，是社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)充。

2.我國現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度中存在的問題。我國養(yǎng)老保障制度的建立在一定程度上緩解了養(yǎng)老壓力，但隨著人口老齡化進(jìn)程的加快，我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度受到了嚴(yán)峻考驗(yàn)，在運(yùn)行中暴露出不少問題。

(1)現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度層次缺失、覆蓋面窄。多層次的養(yǎng)老保障模式早在1993年就已提出，但是作為養(yǎng)老保障制度重要組成部分之一的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率低，推進(jìn)緩慢，只有少部分經(jīng)濟(jì)效益較好的國有企事業(yè)單位才設(shè)立了企業(yè)年金。我國現(xiàn)行社會保障資金征集對象主要是國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)及其員工，而私營企業(yè)、個(gè)體戶、農(nóng)村勞動者不在社會保障的范圍內(nèi)，不利于多渠道就業(yè)和多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展。

(2)資金缺口大，歷史欠賬嚴(yán)重。由于新制度實(shí)施前的職工沒有個(gè)人賬戶的積累，而這些如今已退休的企事業(yè)單位老職工養(yǎng)老金主要來源于在職職工個(gè)人賬戶，這就造成了一部分個(gè)人賬戶的“空賬”。目前的隱患主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，征繳的養(yǎng)老金收不抵支，中央財(cái)政每年大概要撥付500多億人民幣，財(cái)政壓力大；其二，個(gè)人賬戶被挪用；其三,隨著老齡化進(jìn)程的加快，社會保障的隱性債務(wù)迅速增長。

(3)領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡過輕。21世紀(jì)，大多數(shù)國家進(jìn)入老齡化社會，為應(yīng)對人口老齡化和養(yǎng)老壓力，部分國家將退休年齡推遲，日本、德國、英國等國將退休年齡逐步提高到65歲，美國將退休年齡提高到67歲，而我國現(xiàn)行法定退休年齡是男性60歲、女性55歲。一些地區(qū)為減輕就業(yè)壓力，采取提前退休的方式解決就業(yè)矛盾，但這實(shí)際上是將當(dāng)期的問題轉(zhuǎn)移到后期，并非長久之計(jì)。

(4)養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、企業(yè)內(nèi)部規(guī)定和相關(guān)政策等因素的影響，社會養(yǎng)老金的支付標(biāo)準(zhǔn)有所不同，阻礙了勞動力的流動和人力資源的優(yōu)化配置，不利于社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推廣發(fā)展，不利于使全體人民都能公平地享受國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障。

(5)社會保障制度運(yùn)行中不公平現(xiàn)象突出。 我國社會保障制度的不公平，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，最低社會保障層次不公平，城市最低生活保障并非全面體現(xiàn)了個(gè)人的經(jīng)濟(jì)能力，福利項(xiàng)目在城鄉(xiāng)間分配不公平，對最低生活保障認(rèn)定的監(jiān)管不夠造成不公平；其二，社會保險(xiǎn)層次的不公平，主要原因在于社會保險(xiǎn)對象的差異和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。

(6)缺乏統(tǒng)一的管理。我國現(xiàn)行有關(guān)養(yǎng)老保障制度的法律法規(guī)尚不健全，國家立法滯后，尚未建立起一套完整嚴(yán)格的養(yǎng)老保障資金征收監(jiān)管體系，存在拖欠偷逃等現(xiàn)象。另外，我國現(xiàn)行社會保障管理部門職能交叉，資金管理分散，甚至?xí)l(fā)生擠占挪用養(yǎng)老金的現(xiàn)象。

四、我國人口老齡化對養(yǎng)老保障制度的影響

(一)人口老齡化對養(yǎng)老保障制度的影響途徑

1．老年人口高齡化導(dǎo)致對社會救助的需求量增加。我國80歲以上的老年人口所占比例由2000年的9.2%上升到2010年的10.9%，到2050年預(yù)計(jì)這一比例將上升到21.3%[14]。由于人口老齡化進(jìn)程的加快，老年人口數(shù)量增加，其對醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障的需求增加，使養(yǎng)老金支出增加，這對養(yǎng)老保障體系提出了更高的要求。

2．老年人口撫養(yǎng)比大幅上升使贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)加重。老年撫養(yǎng)比是指人口中非勞動年齡人口數(shù)中的老年部分占勞動年齡人口數(shù)的比例，即每100名勞動年齡人口要負(fù)擔(dān)老年人口的數(shù)量。在人口老齡化背景下，我國理論老年撫養(yǎng)比與實(shí)際老年撫養(yǎng)比存在嚴(yán)重偏離，使勞動者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重，贍養(yǎng)成本上升。

3.人口老齡化使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能遭到削弱。我國老年人口增加且平均壽命延長，家庭中的代際數(shù)相應(yīng)增加，出現(xiàn)了低齡老人贍養(yǎng)高齡老人的趨勢，家庭供養(yǎng)能力下降，從而對社會服務(wù)需求增加，這也對現(xiàn)行社會養(yǎng)老保障體系提出了更高的要求。

(二)人口老齡化對養(yǎng)老保障制度的影響結(jié)果

我國養(yǎng)老金給付采用現(xiàn)收現(xiàn)付的方式，退休人口快速增長，現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度覆蓋面較窄，層次缺失且養(yǎng)老金供給不足，造成了養(yǎng)老金資金缺口大，歷史欠賬嚴(yán)重，甚至造成個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行。此外，人口老齡化也導(dǎo)致基本養(yǎng)老金支出壓力加大，醫(yī)療保障費(fèi)用增加，老年福利保障支出增加。而因國家財(cái)政資源的有限性和不同支出項(xiàng)目的替代性，由此減少了國家對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了一定的負(fù)面影響。

五、人口老齡化背景下我國養(yǎng)老保障制度的改革與完善

(一)國際應(yīng)對人口老齡化的養(yǎng)老保障制度轉(zhuǎn)軌經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示

1.國際應(yīng)對人口老齡化的養(yǎng)老保障制度轉(zhuǎn)軌經(jīng)驗(yàn)。在第二次世界大戰(zhàn)以后，西方福利國家進(jìn)一步推動了養(yǎng)老保障制度的發(fā)展。國家、單位、個(gè)人在養(yǎng)老保障方面發(fā)揮的作用日漸突出，在人口老齡化的背景下，由家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老轉(zhuǎn)變已經(jīng)是許多國家養(yǎng)老保障制度發(fā)展過程中不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。

(1)英國：為老齡人口提供就業(yè)機(jī)會。英國是最早進(jìn)行工業(yè)革命的國家，也是最早進(jìn)入人口老齡化的國家之一。伴隨著人口老齡化進(jìn)程的加快，英國逐漸出現(xiàn)勞動力短缺、養(yǎng)老金缺口、財(cái)政壓力過大等問題。為此英國計(jì)劃將退休年齡推遲至70歲，同時(shí)為老齡人口創(chuàng)造并提供就業(yè)機(jī)會，從而使人口就業(yè)率保持較高水平。

(2)日本：完善法律保障老年人權(quán)益。日本是老齡化程度較高的國家之一，且老齡化步伐不斷加快，預(yù)計(jì)到2060年，日本總?cè)丝谥?5歲及以上人口所占比例將達(dá)到39.9%，形勢不容樂觀。為此，日本采取了積極的應(yīng)對措施，例如建立了比較完善的福利法律體系和保險(xiǎn)制度，通過法律的權(quán)威以保障老年人應(yīng)享受到的權(quán)益，同時(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、高效、人性化的原則，多方面保障老年人的權(quán)益[15]。

(3)美國：建立發(fā)達(dá)的養(yǎng)老保障體系。雖然美國是典型的人口老齡化國家，但是美國的經(jīng)濟(jì)相當(dāng)發(fā)達(dá)，為老齡人口養(yǎng)老提供了保障。早在1935年，美國就頒布了《社會保障法》，經(jīng)過多年的探索總結(jié)，現(xiàn)已建立起完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。美國主要采取居家養(yǎng)老的模式，同時(shí)社區(qū)提供護(hù)理服務(wù)，包括家庭醫(yī)生、心理疏導(dǎo)等，既為老齡人口提供了生活便利，也為老齡人提供了必要的心理關(guān)懷。

2.借鑒與啟示。如今，人口老齡化是全世界共同面對的一個(gè)問題，各國在積極應(yīng)對人口老齡化的過程中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并建立了各具特色的養(yǎng)老保障制度。由于我國在養(yǎng)老保障方面起步較晚，發(fā)展較緩慢，現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度尚未完善，因此需借鑒其他國家的可行經(jīng)驗(yàn)，完善具有中國特色的養(yǎng)老保障體系。

(1)養(yǎng)老保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展會對養(yǎng)老保障制度產(chǎn)生重要影響。第二次世界大戰(zhàn)以后，各國紛紛加快國家建設(shè)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，同時(shí)包括養(yǎng)老保障制度在內(nèi)的社會福利制度也在迅速發(fā)展。20 世紀(jì)70 年代中期，隨著西方石油危機(jī)的爆發(fā)，一些國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了嚴(yán)重阻礙，國家福利支出不斷增加，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。因此，政府開始對養(yǎng)老保障制度進(jìn)行改革，尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與養(yǎng)老保障制度之間的動態(tài)平衡，以使兩者都能健康發(fā)展。

我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，養(yǎng)老壓力卻越來越大。隨著我國人口老齡化進(jìn)程的加快，老年人口占總?cè)丝诒戎卦絹碓酱螅霈F(xiàn)了“421家庭”模式，即2個(gè)年輕人要供養(yǎng)4個(gè)老人和最少1個(gè)孩子，雖然人們收入水平在提高，但是養(yǎng)老支出費(fèi)用也在不斷增加。健全、完善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的養(yǎng)老保障和社會保障制度，有助于減輕勞動者的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，充分發(fā)揮養(yǎng)老保障制度的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能，進(jìn)而推動社會生產(chǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(2)養(yǎng)老保障制度改革應(yīng)追求公平與效率的結(jié)合。結(jié)合各國養(yǎng)老保障制度的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可以看出，不論是追求絕對公平而不顧效率，還是完全追求效率而忽視公平，養(yǎng)老保障制度都將難以持續(xù)發(fā)展。在改革的過程中，我們應(yīng)注重追求公平與效率的平衡，主要是注重政府與市場作用的有效結(jié)合、基本保障與補(bǔ)充保障的有效結(jié)合、繳費(fèi)型保障與非繳費(fèi)型保障的有效結(jié)合等，既確保公平，也能實(shí)現(xiàn)效率[16]。

我國人口基數(shù)大，老年人口多，社會保障制度運(yùn)行中不公平現(xiàn)象突出，嚴(yán)重影響了養(yǎng)老保障制度的運(yùn)行效率，不利于養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)發(fā)展，因而追求公平效率相結(jié)合是我國養(yǎng)老保障制度改革與發(fā)展的必然趨勢。

(二)應(yīng)對人口老齡化的我國養(yǎng)老保障制度的改革與完善

在人口老齡化進(jìn)程加快、養(yǎng)老問題日漸突出的嚴(yán)峻形勢下，改革完善我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度是當(dāng)下的重中之重，迫切需要對原有的政策進(jìn)行必要的調(diào)整和完善。

1.提高我國養(yǎng)老保障的統(tǒng)籌層次。由于各種原因，我國各地養(yǎng)老保障制度存在一定差異，這使得我國目前的養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次還比較低，距離全國統(tǒng)籌還有比較大的差距。要提高我國養(yǎng)老保障制度的統(tǒng)籌層次，需自下而上進(jìn)行，由縣級統(tǒng)籌過渡到市級統(tǒng)籌，再過渡到省級統(tǒng)籌，最終實(shí)行全國統(tǒng)籌。實(shí)現(xiàn)社會保障制度的國家統(tǒng)籌，需要適當(dāng)兼顧地方既得利益的差異問題，在實(shí)施過程中將地方差異逐步縮小并同化。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上應(yīng)合理規(guī)范，采取自上而下的垂直管理方式，統(tǒng)籌賬戶資金統(tǒng)一由中央政府管理和分配，個(gè)人賬戶資金由省級政府機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營，明確各級政府在養(yǎng)老金運(yùn)行中的責(zé)任，并充分發(fā)揮各級政府的積極性，增強(qiáng)民眾對政府的信任和信心。

2.拓寬養(yǎng)老保障基金的籌集渠道，增強(qiáng)其增值能力。我國在1997年正式確立了以社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的統(tǒng)賬結(jié)合型養(yǎng)老保障制度模式，在人口老齡化的背景下，其遇到的最主要問題是養(yǎng)老金支付壓力太大。主要原因是統(tǒng)賬結(jié)合造成轉(zhuǎn)制成本增大，形成巨額空賬無法兌現(xiàn)，其根源仍是之前實(shí)行的征收現(xiàn)收現(xiàn)付制。所以為彌補(bǔ)人口老齡化帶來的養(yǎng)老金收支缺口，政府需拓寬養(yǎng)老保障基金的籌集渠道。政府可以通過征收遺產(chǎn)稅、利息稅等特種稅來補(bǔ)充養(yǎng)老保障基金，增加國家稅收收入，以減輕國家財(cái)政的養(yǎng)老金支出壓力；也可通過發(fā)售福利彩票等渠道來籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，增加養(yǎng)老保障基金的資金來源；同時(shí)要加強(qiáng)養(yǎng)老保障基金的運(yùn)營監(jiān)管，確保養(yǎng)老保障基金的保值增值，穩(wěn)定和提高養(yǎng)老保障基金的支付能力。

3.適當(dāng)延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡。由于人口平均壽命增長、平均受教育年限延長和人口老齡化程度加深，為充分利用人力資源和平衡養(yǎng)老保障基金缺口，2015年社科院發(fā)布了《人口與勞動綠皮書》，建議延遲退休年齡。我國應(yīng)當(dāng)完善退休年齡的標(biāo)準(zhǔn)，對不同性質(zhì)的勞動者區(qū)別對待，充分考慮勞動者的性別、學(xué)歷、職業(yè)、身體健康等狀況，可逐步將男性退休年齡由現(xiàn)在的60歲延遲至65歲，女性退休年齡由50歲或55歲延遲至60歲。另外，要嚴(yán)格控制提前退休，鼓勵延遲退休，將退休年齡和領(lǐng)取養(yǎng)老金的額度捆綁對應(yīng)起來，采取提前退休養(yǎng)老金減額、延遲退休養(yǎng)老金增額的辦法。這些舉措不僅有助于高素質(zhì)人才得以充分利用，也有助于實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的公平與效率相結(jié)合。

4.實(shí)行城鎮(zhèn)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。市場經(jīng)濟(jì)中，勞動力流動對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要的影響。勞動力的流動有助于人才的合理利用，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率和活力。但在不同地域，不同企業(yè)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和福利待遇存在“碎片化”差異，阻礙了勞動力的合理流動。目前由于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付不統(tǒng)一，使得部分人群的養(yǎng)老問題得不到充分保障，這不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，所以實(shí)行城鎮(zhèn)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是十分必要的。因此我國應(yīng)進(jìn)一步完善覆蓋基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)四個(gè)支柱的多元化、多層次的養(yǎng)老保障制度體系，以覆蓋全體城鎮(zhèn)居民，趨近并實(shí)現(xiàn)人人老有所養(yǎng)的政策目標(biāo)取向。

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【責(zé)任編輯：盧愛珍】

Research on China's Old-age Security System in Response to Population Aging

HU Shaoyu1,2

(1.WuhanCollege,Wuhan430079,China；2.LingnanCollege,SunYat-senUniversity,Guangzhou510275,China)

Since 1990s, China has begun the trend of population aging and the aging process is accelerating, and the aging population is growing faster than the world average level. However, the current old-age security system in China is still not well adapted to the accelerating population aging process, and it's imperfect in many aspects, so to explore and study the old-age security system which is in line with China's national conditions is particularly important for China's future development. This paper focuses on the old-age security system in our country in the context of the aging of the population, draws lessons from the international experience, reforms and consummates China's old-age security system, guides and solves a series of social problems caused by the aging of the population to promote economic development, Stability and improvement of people's living standards, so that our old-age security system can fully adapt to and respond to the social development trends of population aging.

population aging; population aging society; old-age security system; endowment insurance

2016-08-28

國家社會科學(xué)重大招標(biāo)項(xiàng)目“新時(shí)期中國民生保障體系建設(shè)研究”(項(xiàng)目編號：10&ZD038)；博士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目“民生保障指標(biāo)體系的構(gòu)建與評價(jià)研究：基于財(cái)政效率視角”(項(xiàng)目編號：2013M542231)；湖北省教育廳人文社科項(xiàng)目“清潔發(fā)展目標(biāo)下的湖北公共財(cái)政優(yōu)化研究”(項(xiàng)目編號：2012G419)

胡紹雨(1980—)，男，武漢學(xué)院財(cái)會系副教授，中山大學(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，研究方向?yàn)楣步?jīng)濟(jì)、社會保障與財(cái)稅理論。

C913.6/F842.6

A

1671-9840(2016)04-0019-08

10.16713/j.cnki.65-1269/c.2016.04.003