從評估到監(jiān)測：社會穩(wěn)定風(fēng)險應(yīng)對的新策略

張 歡

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從評估到監(jiān)測：社會穩(wěn)定風(fēng)險應(yīng)對的新策略

張 歡

當(dāng)下各類影響社會穩(wěn)定的事件頻發(fā)，迫切要求加強(qiáng)對社會穩(wěn)定風(fēng)險的管理。目前我國政府對社會穩(wěn)定風(fēng)險的管理主要集中于建立和完善重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，然而實(shí)踐成效尚有不足，一些被評估為低風(fēng)險的政策，實(shí)施過程中卻引發(fā)了嚴(yán)重的群體性事件。其根由在于，不僅政策決策階段可能孕育社會穩(wěn)定風(fēng)險，政策執(zhí)行階段本身也有可能不斷醞釀和產(chǎn)生新的社會穩(wěn)定風(fēng)險。因此，社會穩(wěn)定風(fēng)險管理有必要延伸至對政策執(zhí)行的風(fēng)險監(jiān)測。社會穩(wěn)定風(fēng)險監(jiān)測機(jī)制的核心是通過監(jiān)測政策對象態(tài)度等因素，預(yù)測影響社會穩(wěn)定事件發(fā)生的可能，以便及時提供預(yù)警信息，防范和阻遏各類影響社會穩(wěn)定事件的發(fā)生。

社會穩(wěn)定風(fēng)險；風(fēng)險監(jiān)測；風(fēng)險評估

我國各級政府進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實(shí)踐活動已有十多年歷史。高層決策者和學(xué)界普遍對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估寄予很高期望，認(rèn)為它是從被動應(yīng)對社會穩(wěn)定事件轉(zhuǎn)向源頭防范和化解不穩(wěn)定因素的重要制度。但是從實(shí)踐來看，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估仍存在許多難以解決的難題。在風(fēng)險管理相關(guān)理論中，評估只是風(fēng)險管理的一環(huán)，而非全部。從事件到風(fēng)險，把維護(hù)社會穩(wěn)定的關(guān)口前移，是重要的思想創(chuàng)新和突破，但僅將視野局限在評估，不免失之狹隘。

一、社會穩(wěn)定風(fēng)險的根源分析

社會穩(wěn)定風(fēng)險是衍生于當(dāng)代中國實(shí)踐的特有概念。西方學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中社會風(fēng)險理論與之相關(guān)度較高。社會風(fēng)險概念源于20世紀(jì)后半期，西方社會學(xué)家貝克、吉登斯、盧曼等建構(gòu)了有關(guān)風(fēng)險的社會學(xué)理論。其基本假設(shè)是：伴隨科技發(fā)展，人類正從現(xiàn)代化的社會進(jìn)入新型的風(fēng)險社會，風(fēng)險的概念正從“外部風(fēng)險”逐漸向“人造風(fēng)險”或“系統(tǒng)風(fēng)險”轉(zhuǎn)移。①烏爾里希·貝克：《風(fēng)險社會》，何博聞譯，南京：譯林出版社，2004年，第15-57頁；安東尼·吉登斯：《超越左與右》，北京: 社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第101-107頁。另一與社會風(fēng)險密切相關(guān)的是亨廷頓的理論。亨廷頓認(rèn)為，現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，但是現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂，穩(wěn)定成為社會問題是變革社會的一個特征。②塞繆爾·P·亨廷頓：《變動社會中的政治秩序》，張岱云譯，上海: 上海譯文出版社，1989年，第1-73頁。雖然不同學(xué)者對風(fēng)險的認(rèn)知和理解各有偏重，但都敏銳觀察到現(xiàn)代社會或系統(tǒng)的風(fēng)險特征，甚至風(fēng)險成為現(xiàn)代社會或系統(tǒng)的特征，其結(jié)果之一表現(xiàn)為社會的不穩(wěn)定。

自2005年起，我國在政策實(shí)踐中提出的社會穩(wěn)定風(fēng)險概念主要是對相關(guān)實(shí)踐的總結(jié)。首先，社會不穩(wěn)定事件的發(fā)生并非偶然，而明確由特定政策或事件引發(fā)。其次，社會不穩(wěn)定事件的發(fā)生具有普遍性，在“新常態(tài)”社會特征下，必須常態(tài)性地防范和應(yīng)對社會不穩(wěn)定事件。因此各級政府形成對社會不穩(wěn)定事件預(yù)測的需求，進(jìn)而才提出社會穩(wěn)定風(fēng)險的概念。

基于此，對于社會穩(wěn)定風(fēng)險有兩種認(rèn)知。一種是廣義視角，強(qiáng)調(diào)社會穩(wěn)定風(fēng)險的普遍性，如童星和張海波認(rèn)為社會穩(wěn)定風(fēng)險就是社會風(fēng)險，由于經(jīng)濟(jì)、政治、文化等子系統(tǒng)對社會大系統(tǒng)的依賴，任何一個領(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險都會影響整個社會，造成社會的動蕩不安；③童星、張海波：《中國轉(zhuǎn)型期的社會風(fēng)險及識別:理論探討與經(jīng)驗(yàn)研究》，南京: 南京大學(xué)出版社，2007年。陳曦甚至認(rèn)為社會風(fēng)險與社會穩(wěn)定緊密相連，社會風(fēng)險在社會穩(wěn)定中無處不在、無時不在。*陳曦：《積極穩(wěn)妥地推行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作》，《中國行政管理》2011年第8期。另一種是狹義視角，更多強(qiáng)調(diào)與社會穩(wěn)定直接相關(guān)的風(fēng)險因素，如將社會穩(wěn)定風(fēng)險界定為對重大改革、政策、事項(xiàng)或項(xiàng)目中可能危害社會穩(wěn)定的相關(guān)因素。*黃杰、朱正威：《國家治理視野下的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估：意義、實(shí)踐和走向》，《中國行政管理》2015年第4期；蔣俊杰：《我國重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制：現(xiàn)狀、難點(diǎn)與對策》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2014年第2期；張曉明：《我國社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的經(jīng)驗(yàn)、問題與對策》，《行政管理改革》2014年第6期。

對社會穩(wěn)定風(fēng)險的不同認(rèn)知直接影響了對社會穩(wěn)定風(fēng)險根源的理解。強(qiáng)調(diào)社會穩(wěn)定風(fēng)險廣義視角的研究者，傾向于從社會系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性方面理解社會穩(wěn)定風(fēng)險的根源。如宋寶安把我國社會穩(wěn)定風(fēng)險歸因?yàn)槔婷苷?、從眾感染論、社會怨恨論、信任赤字論、外向歸因論、資源動員論、體質(zhì)脆弱論、網(wǎng)絡(luò)江湖論、價值疊加論和心理落差論等十類理論解釋；*宋寶安：《我國群體性事件頻發(fā)的理論解釋》，見宋寶安編：《社會穩(wěn)定與社會管理機(jī)制研究》，北京: 中國社會科學(xué)出版社，2011年，第509-524頁。童星則概括了社會目標(biāo)單一、社會結(jié)構(gòu)失衡、社會關(guān)系失調(diào)及社會沖突增生四個方面的社會穩(wěn)定風(fēng)險根源。*童星：《社會管理創(chuàng)新八議——基于社會風(fēng)險視角》，《公共管理學(xué)報》2012年第4期。偏重社會穩(wěn)定風(fēng)險狹義視角的研究者，更強(qiáng)調(diào)社會穩(wěn)定風(fēng)險的直接根源。唐鈞把社會穩(wěn)定風(fēng)險成因劃分為三類：一是自然類風(fēng)險；二是社會類風(fēng)險，主要由社會發(fā)展、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等因素導(dǎo)致；三是政府類風(fēng)險，主要由政府不當(dāng)行為引發(fā)。*唐鈞：《社會維穩(wěn)的風(fēng)險治理研究》，《教學(xué)與研究》2010年第5期。其中，自然類風(fēng)險和社會類風(fēng)險均是系統(tǒng)性因素，而政府類風(fēng)險是直接根源。馮周卓和黃震指出不能將社會穩(wěn)定風(fēng)險等同于社會風(fēng)險，社會穩(wěn)定風(fēng)險僅是與政治權(quán)威(政府)密切聯(lián)系的社會風(fēng)險，“政治權(quán)威是社會穩(wěn)定風(fēng)險的風(fēng)險主體”，進(jìn)而，社會穩(wěn)定風(fēng)險又可分為原生性社會穩(wěn)定風(fēng)險和次生性社會穩(wěn)定風(fēng)險，前者指直接由政府行為造成的威脅社會穩(wěn)定的不確定性，后者指由“政府應(yīng)該負(fù)責(zé)”的社會心理引發(fā)的將其他類型社會風(fēng)險歸咎于政府的情況。*馮周卓、黃震：《原生與次生：社會穩(wěn)定風(fēng)險的分類與治理》，《北京師范大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2014年第5期。

雖然理論上存在視角的差異，但從社會穩(wěn)定風(fēng)險概念提出的實(shí)踐背景看，將社會穩(wěn)定風(fēng)險泛化為社會風(fēng)險有脫離社會實(shí)踐之嫌，分析社會穩(wěn)定風(fēng)險的系統(tǒng)性根源對于各級政府實(shí)踐也意義不大。因?yàn)檫@些系統(tǒng)性因素與中國改革開放的戰(zhàn)略選擇和社會轉(zhuǎn)型的發(fā)展路徑密不可分。而無論從社會穩(wěn)定風(fēng)險概念的提出，還是社會穩(wěn)定風(fēng)險的實(shí)踐應(yīng)用來看，社會穩(wěn)定風(fēng)險均與維穩(wěn)工作密切相關(guān)。因此政府工作中社會穩(wěn)定風(fēng)險特指可能引發(fā)群體性事件、大規(guī)模上訪、大規(guī)模打砸搶燒事件、嚴(yán)重暴力犯罪事件以及騷亂暴動等嚴(yán)重影響社會秩序、破壞社會安定、影響社會團(tuán)結(jié)、引發(fā)社會動蕩的事件的不確定性。作為社會穩(wěn)定風(fēng)險直接根源的重大改革、重大決策、重大事項(xiàng)和重大工程等均可歸結(jié)為各級政府的作為——對應(yīng)原生性社會穩(wěn)定風(fēng)險，以及不作為——對應(yīng)次生性社會穩(wěn)定風(fēng)險。政府的作為和不作為集中體現(xiàn)為公共政策。*托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，謝明譯，北京：華夏出版社，2004年，第2頁。因此，社會穩(wěn)定風(fēng)險的根源是公共政策本身。

二、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的發(fā)展與缺陷

社會穩(wěn)定風(fēng)險的根源是公共政策本身，所以應(yīng)首先關(guān)注如何提高政策決策質(zhì)量的問題。

(一)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的興起

“加強(qiáng)社會治安綜合治理，保持社會長期穩(wěn)定”*《中國共產(chǎn)黨章程》，中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會部分修改，2002年12月14日通過。是我國各級政府的一項(xiàng)重要工作任務(wù)。但以“穩(wěn)定政治”或“維穩(wěn)政治”為代表的直接應(yīng)對和處置群體性事件的管理方式在實(shí)踐中面臨“被動應(yīng)付”“頭痛醫(yī)頭”“草木皆兵”“逆向責(zé)任”“權(quán)力濫用”及“成本高昂”等困境。*容志、陳奇星：《“穩(wěn)定政治”：中國維穩(wěn)困境的政治學(xué)思考》，《政治學(xué)研究》2011年第5期；孫立平：《“不穩(wěn)定幻象”與維穩(wěn)怪圈》，《人民論壇》2010年第19期；魏治勛、白利寅：《從“維穩(wěn)政治”到“法治中國”》，《新視野》2014年第4期；于建嶸：《當(dāng)前壓力維穩(wěn)的困境與出路——再論中國社會的剛性穩(wěn)定》，《探索與爭鳴》2012年第9期。社會穩(wěn)定風(fēng)險概念的提出就是針對“維穩(wěn)”面臨的問題，期望通過風(fēng)險管理從源頭上預(yù)防和減少不穩(wěn)定因素，建立全過程國家公共安全管理體系，提高社會穩(wěn)定程度。*童星：《社會管理創(chuàng)新八議——基于社會風(fēng)險視角》，《公共管理學(xué)報》2012年第4期；薛瀾、周玲、朱琴：《風(fēng)險治理：完善和提升國家公共安全管理的基石》，《江蘇社會科學(xué)》2008年第6期。

社會穩(wěn)定風(fēng)險的根源是公共政策，因此無論風(fēng)險管理，還是源頭治理的對象都是公共政策。公共政策過程涵蓋政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)、政策監(jiān)督等多個方面。但自社會穩(wěn)定風(fēng)險概念提出至今，無論政府實(shí)踐還是理論研究，都主要針對公共政策的決策階段，即社會穩(wěn)定風(fēng)險評估領(lǐng)域。人們首先關(guān)注如何提高政策決策質(zhì)量問題，這是一種自然的選擇，但將社會穩(wěn)定風(fēng)險管理僅停留在決策階段，無疑是一個思維盲區(qū)。

在實(shí)踐領(lǐng)域，社會穩(wěn)定風(fēng)險概念幾乎完全與決策評估聯(lián)系在一起。2005年，四川省遂寧市最早創(chuàng)新建立重大工程建設(shè)項(xiàng)目穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)測評估機(jī)制。之后，全國各地摸索形成了江蘇淮安模式、山東煙臺模式、沈陽吉林模式等重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制。中央的相關(guān)文件也集中在決策的風(fēng)險評估方面。2010 年，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中提出“完善行政決策風(fēng)險評估機(jī)制”；2011 年頒布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》也要求“建立重大工程項(xiàng)目建設(shè)和重大政策制定的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制”。2012年，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的指導(dǎo)意見(試行)》(中辦發(fā)【2012】2號)(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)。黨的十八大報告、十八屆三中全公《決定》也都反復(fù)強(qiáng)調(diào)“建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制”。

同時期，學(xué)術(shù)領(lǐng)域也開展大量“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”研究，同樣幾乎僅將“社會穩(wěn)定風(fēng)險”與“評估”相關(guān)聯(lián)。如通過CNKI查詢CSSCI期刊論文，共獲得78篇論文篇名中含有“社會穩(wěn)定風(fēng)險”，其中60篇為“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”。

(二)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的不足

雖然實(shí)踐和理論領(lǐng)域?qū)Α霸u估”治理社會穩(wěn)定風(fēng)險給予很高熱情，但各地社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制運(yùn)行實(shí)踐，盡管一定程度上提高了重大決策質(zhì)量，卻并沒有達(dá)到人們所期望的有效管理社會穩(wěn)定風(fēng)險的水平。首要的問題是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估與重大決策間關(guān)系難以厘清。從理論上講，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是重大決策支持機(jī)制中的重要環(huán)節(jié)，*張歡：《中國重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估要素及機(jī)制分析》，龔維斌編：《社會體制藍(lán)皮書——中國社會體制改革報告(2013)No.1》，北京: 社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第248-259頁?！吨笇?dǎo)意見》也明確“重大決策須經(jīng)決策機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子會議集體討論決定，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估結(jié)論要作為重要依據(jù)”。但是現(xiàn)有決策體制和決策過程的復(fù)雜性，*朱德米：《決策與風(fēng)險源：社會穩(wěn)定源頭治理之關(guān)鍵》，《公共管理學(xué)報》2015年第1期。導(dǎo)致社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制對決策結(jié)果的影響有限。實(shí)踐中主要表現(xiàn)為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在決策過程中“沒地位”或“略占地位”，屬于“走過場”“走程序”，甚至“補(bǔ)程序”等。*胡東、鄭沫：《論重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的構(gòu)建: 理論、問題與對策》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2015年第1期；童星：《公共政策的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2010年第9期。

其次，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的執(zhí)行主體面臨專業(yè)性和立場的兩難選擇。從理論上講，理想的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的執(zhí)行主體應(yīng)同時具有對決策內(nèi)容評估的專業(yè)能力和對決策結(jié)果的中立立場。*張歡：《中國重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估要素及機(jī)制分析》，龔維斌編：《社會體制藍(lán)皮書——中國社會體制改革報告(2013)No.1》，第248-259頁。由于我國“議行合一”的體制和行政體系中單方案決策模式，這樣的理想主體百無其一。實(shí)踐中，大量社會穩(wěn)定風(fēng)險評估或者由方案制訂部門擔(dān)任評估主體，雖具有專業(yè)性但難免立場可疑；或者由“維穩(wěn)”部門擔(dān)任評估主體，則立場更超脫但專業(yè)性不足?！吨笇?dǎo)意見》也提出“評估主體可以組成由政法、綜治、維穩(wěn)、法制、信訪等有關(guān)部門，有關(guān)社會組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者，以及決策所涉及群眾代表等參加的評估小組進(jìn)行評估”，包括有學(xué)者建議由多元主體評估，*蘇娜：《重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中的“多元主體評估”模式研究》，《未來與發(fā)展》2012年第7期；張玉磊：《多元主體評估模式: 重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的發(fā)展方向》，《上海大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2015年第6期。但實(shí)踐中這種方式操作成本高、難度大，鮮有采用，即便能夠組成多元化評估小組，也存在群體決策的技術(shù)性難題，無法保證每個成員發(fā)揮作用。有學(xué)者建議引入第三方機(jī)構(gòu)作為評估執(zhí)行主體，*童星：《公共政策的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2010年第9期；汪大海、張玉磊：《重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的運(yùn)行框架與政策建議》，《中國行政管理》2012年第12期。一些地方政府相關(guān)政策中也有類似條文，且不論在現(xiàn)有體制中可行性問題，單從實(shí)踐看，也并不存在專業(yè)性和立場均合格的第三方機(jī)構(gòu)。*蘇娜：《重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中的“多元主體評估”模式研究》，《未來與發(fā)展》2012年第7期。

再次，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的責(zé)任追究難以落實(shí)。從理論來看，社會穩(wěn)定風(fēng)險作為一種不確定性，必然會造成決策者和評估執(zhí)行者之間的信息不對稱。因此，《指導(dǎo)意見》對評估責(zé)任追究只能是程序性的。實(shí)踐中，絕大部分社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的責(zé)任追究無法落實(shí)，相關(guān)文件中責(zé)任追究的規(guī)定并不能對評估執(zhí)行者形成有效壓力。*張曉明：《我國社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的經(jīng)驗(yàn)、問題與對策》，《行政管理改革》2014年第6期。更糟糕的是，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制中的程序性責(zé)任追究條款反而成為一些重大決策失誤的“護(hù)身符”。一些決策者錯誤認(rèn)為只要經(jīng)過了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，就可以任意決策，以后出現(xiàn)社會穩(wěn)定問題，也有“借口”逃避決策責(zé)任的追究。

此外，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的方法復(fù)雜多樣，許多方法技術(shù)上還不夠成熟，或多或少存在成本高、耗時長、局限多、操作難度大、對執(zhí)行人員專業(yè)能力要求高等困難。這也造成了大量社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實(shí)踐不得不降低工作要求，采用相對簡略易行的方法，使得評估結(jié)果更加難以有效支持決策。

(三)對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估缺陷的原因分析

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實(shí)踐效果低于預(yù)期，并非偶然，不僅是機(jī)制不夠完善的問題，而有其內(nèi)在的原因。

一是未能充分認(rèn)識到重大決策內(nèi)在的復(fù)雜性。*西蒙：《現(xiàn)代決策理論的基石》，楊礪、徐立譯，北京: 北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1989年，第29-44頁。重大決策之所以困難，是因?yàn)槊媾R多重目標(biāo)和多重約束，需要反復(fù)權(quán)衡利弊。特別是我國改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系殊為不易。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主要偏重于維護(hù)社會穩(wěn)定方面，僅涉及決策者綜合考慮的多方面要點(diǎn)之一。因此，實(shí)踐中，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估對決策只能產(chǎn)生有限影響，這是一個自然且必然的結(jié)果。

二是過高估計決策而低估了執(zhí)行的影響。傳統(tǒng)的政策分析常常高估政策決策的意義，而忽略政策執(zhí)行的影響，天真地假定政策執(zhí)行簡單且人所共知。*D. S. V. Meter and C. E. V. Horn, “The Policy Implementation Process: A Conceptual Framework,” Administration & Society, No.4, 1975, pp.450-451.二十世紀(jì)七八十年代，西方尤其是美國公共政策領(lǐng)域出現(xiàn)聲勢頗大的“執(zhí)行運(yùn)動”，政策執(zhí)行才真正為政策研究者和實(shí)踐者所重視。*陳振明：《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論》，北京: 中國人民大學(xué)出版社，2003年，第255頁。人們對于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的過高期望部分源于“決策比執(zhí)行更重要”的偏見。實(shí)際上，被認(rèn)為容易引發(fā)社會穩(wěn)定問題的重大決策、重大工程和重大政策，如涉及國有企業(yè)改制、征地拆遷、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、社會保障、公益事業(yè)以及生態(tài)環(huán)境的事項(xiàng)，也是當(dāng)前全面深化改革過程中不可缺少的常態(tài)性工作。實(shí)踐中，造成群體性事件的僅是大量相關(guān)公共政策中的小部分，并且對誘發(fā)群體性事件因素的研究也表明政策執(zhí)行至少存在不弱于政策內(nèi)容(決策結(jié)果)的影響。*J. V. Zhan, “Natural Resources, Local Governance and Social Instability: A Comparison of Two Counties in China,” The China Quarterly, Vol.213, No.2, 2013, pp.78-100； 宋寶安：《我國群體性事件頻發(fā)的理論解釋》，見宋寶安編：《社會穩(wěn)定與社會管理機(jī)制研究》，北京: 中國社會科學(xué)出版社，2011年，第509-524頁。

三是未能充分認(rèn)識到公共政策非預(yù)期結(jié)果的普遍性。社會科學(xué)研究者很早就注意到并一直關(guān)注人們行為的非預(yù)期和非目的性結(jié)果，包括馬基雅維利、馬克思、恩格斯和馬克斯·韋伯等都有述及。默頓較為系統(tǒng)地分析了社會行動的非預(yù)期結(jié)果，歸納出四類根源：疏忽、錯誤、過于自負(fù)的認(rèn)識和具有矛盾性的反應(yīng)。*默頓：《社會研究與社會政策》，林聚任等譯，北京: 生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001年，第309-310頁。社會穩(wěn)定風(fēng)險就屬于公共政策的一種非預(yù)期結(jié)果。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)在邏輯是期望將公共政策的非預(yù)期結(jié)果變?yōu)榭深A(yù)測。這種努力只可能取得局部、有限的成功，因?yàn)槠浔旧砭褪且环N過于自負(fù)的認(rèn)識和具有矛盾性的反應(yīng)。面對公共政策普遍存在的非預(yù)期結(jié)果，通過社會穩(wěn)定風(fēng)險評估提高決策者對政策的全面認(rèn)識和深入理解，讓政策非預(yù)期結(jié)果保持在決策者預(yù)期之內(nèi)固然必要，但更需要在政策執(zhí)行中保持警惕，隨時發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對非預(yù)期結(jié)果。

三、從風(fēng)險評估到風(fēng)險監(jiān)測

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的不足，表明對社會穩(wěn)定風(fēng)險的管理不能僅關(guān)注政策決策，還必須關(guān)注政策執(zhí)行。對政策執(zhí)行過程中社會穩(wěn)定風(fēng)險的管理，主要采取風(fēng)險監(jiān)測的方式，建立重大政策社會穩(wěn)定風(fēng)險監(jiān)測機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對社會不穩(wěn)定事件的預(yù)測預(yù)警。

在金融、疾病防控、食品安全等高風(fēng)險領(lǐng)域，風(fēng)險監(jiān)測一直是與風(fēng)險評估并重或更重要的風(fēng)險管理舉措。金融業(yè)是典型的高風(fēng)險領(lǐng)域。長期以來，各國政府和央行就高度重視對金融業(yè)的監(jiān)管，其中就包括從業(yè)機(jī)構(gòu)信息公開披露、審慎經(jīng)營規(guī)則的執(zhí)行檢查、風(fēng)險狀況現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管等風(fēng)險監(jiān)測的內(nèi)容。2008年國際金融危機(jī)和2009年歐洲債務(wù)危機(jī)促使各國深入反思金融監(jiān)管體系不足，其中一個結(jié)論是對系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)管不足，重微觀審慎而輕宏觀審慎監(jiān)管。對此，美國和歐洲的金融監(jiān)管改革都強(qiáng)化了宏觀審慎監(jiān)管，主要舉措是加強(qiáng)持續(xù)、動態(tài)、實(shí)時的風(fēng)險監(jiān)測。*全先銀、閆小娜：《美國的金融監(jiān)管改革》，《中國金融》2009 年第17 期；李東輝、羅猛：《系統(tǒng)性風(fēng)險及其監(jiān)管：國際經(jīng)驗(yàn)及啟示》，《中國金融》2009 年第24期；李達(dá)、陳穎：《歐盟和德國金融監(jiān)管改革的實(shí)踐及啟示》，《金融發(fā)展評論》2015年第4期。可以說，隨著金融全球化的深入和金融創(chuàng)新的活躍，風(fēng)險監(jiān)測受到金融監(jiān)管領(lǐng)域更高重視。

疾病預(yù)防控制也是面臨高風(fēng)險挑戰(zhàn)的領(lǐng)域。相比評估，監(jiān)測才是傳染病預(yù)防控制工作的基石。*WHO，“Overview of the WHO Framework for Monitoring and Evaluating Surveillance and Response Systems for Communicable Diseases,” WHO Weekly Epidemiological Record, Vol.79, No.36, 2004, pp.322-326.美國在2001年“9·11”事件及炭疽攻擊事件之后，投入巨資強(qiáng)化了本國公共衛(wèi)生監(jiān)測體系，以期通過全面和第一時間的風(fēng)險監(jiān)測達(dá)到及早發(fā)現(xiàn)和迅速應(yīng)對疾病爆發(fā)及其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件。實(shí)踐證明，盡管美國是全球人口流動最頻繁的國家，但對公共衛(wèi)生風(fēng)險控制卓有成效。如在2003年SARS危機(jī)中美國公共衛(wèi)生監(jiān)測體系就發(fā)揮了重要作用，不僅發(fā)病數(shù)低，而且創(chuàng)造了零死亡記錄。*J. W. Buehler, R. S. Hopkins and J. M. Overhage, et al., “Framework for Evaluating Public Health Surveillance Systems for Early Detection of Outbreaks: Recommendations from the CDC Working Group,” Morbidity and Mortality Weekly Report, Vol.53(RR-5)， 2004, pp.1-11.中國也是在總結(jié)SARS防治經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2004年1月建立和啟動了突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告管理信息系統(tǒng)(簡稱網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng))，通過從醫(yī)院到中央的“直報”，實(shí)現(xiàn)了對傳染病(疑似傳染病)個案及時、全面、有效、高可及性和共享性的監(jiān)測。*中國疾病預(yù)防控制中心：《2004 年全國法定傳染病網(wǎng)絡(luò)直報效果評估》，《全國傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測專題報告》2005年第1期；馬家奇、王麗萍、戚曉鵬等：《2004年法定傳染病報告信息質(zhì)量分析》，《疾病監(jiān)測》2005年第5期。截至2014年，我國100%的縣級及以上疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、98%的縣級以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)、94%的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)直報，直報單位總數(shù)達(dá)6.8萬余家，日均監(jiān)測傳染病個案2萬余例。*《我國傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)平穩(wěn)運(yùn)行十周年》，《疾病監(jiān)測》2014 年第3期。經(jīng)過十余年的實(shí)踐證明，通過對公共衛(wèi)生風(fēng)險的實(shí)時監(jiān)測，有效提高了對異常信息的早期探測能力，在公共衛(wèi)生事件防控和處置中發(fā)揮了重要作用。

同理，社會穩(wěn)定風(fēng)險領(lǐng)域，也需要建立和加強(qiáng)風(fēng)險監(jiān)測機(jī)制。任何公共政策的結(jié)果都無法完全預(yù)知，為了提供政策原因和結(jié)果信息，描述政策執(zhí)行情況與結(jié)果之間的關(guān)系，就需要對公共政策實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)測。*威廉·N·鄧恩：《公共政策分析導(dǎo)論》，謝明譯，北京: 中國人民大學(xué)出版社，2011年，第189頁。社會穩(wěn)定風(fēng)險監(jiān)測機(jī)制就是對重大公共政策，由指定部門，按適當(dāng)程序和方法，監(jiān)測政策執(zhí)行過程中社會穩(wěn)定風(fēng)險的變化，以便提供預(yù)測和預(yù)警信息，及時調(diào)整政策執(zhí)行方式或出臺預(yù)防措施，阻遏嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定的各類事件的發(fā)生。*《指導(dǎo)意見》中也有對“決策實(shí)施跟蹤”的要求，但在缺乏機(jī)制保障的情況下，或者無法落實(shí)，或者只能“亡羊補(bǔ)牢”，發(fā)揮不了風(fēng)險管理的作用。

對比社會穩(wěn)定風(fēng)險評估和風(fēng)險監(jiān)測的特征(見表1)，可見從風(fēng)險評估到風(fēng)險監(jiān)測是一種自然的機(jī)制延展，二者各有側(cè)重，互為補(bǔ)充，共同承擔(dān)維穩(wěn)工作的源頭治理，實(shí)現(xiàn)對社會穩(wěn)定風(fēng)險的更有效管理。

表1 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估和風(fēng)險監(jiān)測的特征比較

四、社會穩(wěn)定風(fēng)險監(jiān)測機(jī)制分析

雖然我國現(xiàn)有體制也有一些政策監(jiān)控的制度安排，但由于社會穩(wěn)定風(fēng)險的特殊性和重要性，有必要建立專門性的社會穩(wěn)定風(fēng)險監(jiān)測機(jī)制。具體而言，主要包括如下幾個方面：

(一)監(jiān)測主體

有兩種方式組織社會穩(wěn)定風(fēng)險監(jiān)測主體。一是考慮社會穩(wěn)定風(fēng)險監(jiān)測對風(fēng)險評估的延續(xù)性，由評估主體繼續(xù)擔(dān)任監(jiān)測主體。這一方式的優(yōu)點(diǎn)是可充分利用風(fēng)險評估的工作基礎(chǔ)，提高風(fēng)險監(jiān)測工作效率和有益效果。二是由負(fù)責(zé)社會穩(wěn)定風(fēng)險處置的維穩(wěn)部門牽頭組成監(jiān)測主體。這一方式的優(yōu)點(diǎn)是便于將風(fēng)險監(jiān)測與維穩(wěn)工作相銜接，保障監(jiān)測的預(yù)測預(yù)警信息獲得及時有效的響應(yīng)。

(二)監(jiān)測范圍

雖然所有的公共政策均有風(fēng)險監(jiān)測的價值，但考慮效率和已有社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的工作基礎(chǔ)，監(jiān)測范圍為所有經(jīng)過社會穩(wěn)定風(fēng)險評估決定實(shí)施的重大事項(xiàng)。

(三)監(jiān)測內(nèi)容

重點(diǎn)從以下兩方面進(jìn)行監(jiān)測。第一，政策執(zhí)行的適當(dāng)性，包括執(zhí)行方式合法性、合理性；執(zhí)行內(nèi)容的嚴(yán)格性、完整性；執(zhí)行程序正當(dāng)性、完備性等。核心是政策執(zhí)行過程對政策精神實(shí)質(zhì)的準(zhǔn)確把握。第二，政策對象和其他受到政策影響的群體對政策的接受程度，包括政策對象等對待政策的態(tài)度和行為等。

(四)監(jiān)測指標(biāo)

社會穩(wěn)定風(fēng)險監(jiān)測的指標(biāo)選取與風(fēng)險評估有較大差異。風(fēng)險評估的目標(biāo)是為決策提供依據(jù)，因此評估指標(biāo)要求具有全面性，涵蓋所有的風(fēng)險因素。而風(fēng)險監(jiān)測的目標(biāo)是提前預(yù)警，因此監(jiān)測指標(biāo)要求具有準(zhǔn)確性，僅需要選取最具代表性，最能有效預(yù)測政策對象行為的典型性指標(biāo)。理想的監(jiān)測指標(biāo)包括政策對象的滿意度、公平感、抗?fàn)幰庠傅取?/p>

(五)監(jiān)測程序

社會穩(wěn)定風(fēng)險監(jiān)測通常需要伴隨政策執(zhí)行持續(xù)進(jìn)行，可采用如下程序。

(1)明確監(jiān)測主體，確定監(jiān)測對象，啟動監(jiān)測機(jī)制。

(2)制定監(jiān)測方案，設(shè)計監(jiān)測指標(biāo)，編制監(jiān)測提綱和問卷。

(3)根據(jù)政策特征，一次或多次采取走訪調(diào)研、訪談座談、問卷調(diào)查等方式，掌握政策執(zhí)行情況和政策對象態(tài)度，預(yù)測政策對象行為，確定風(fēng)險等級，編制監(jiān)測報告。風(fēng)險等級分為高風(fēng)險、中風(fēng)險、低風(fēng)險3類：大量政策對象對政策不滿，預(yù)測可能采取激烈行為的，為高風(fēng)險；部分政策對象對政策不滿，預(yù)測可能采取對抗性行為的，為中風(fēng)險；只有少數(shù)政策對象對政策不滿，但預(yù)測不會引發(fā)對抗性行為的，為低風(fēng)險。

(4)當(dāng)監(jiān)測結(jié)果為中、低風(fēng)險時，應(yīng)立即根據(jù)政策執(zhí)行情況，制定改進(jìn)措施，及時調(diào)整和完善政策執(zhí)行各環(huán)節(jié)和內(nèi)容；當(dāng)結(jié)果為高風(fēng)險時，根據(jù)監(jiān)測指標(biāo)，確定高風(fēng)險因素，立即采取針對性解釋、矛盾調(diào)處化解、困難幫扶乃至?xí)和?shí)施等果斷措施，防范和阻遏影響社會穩(wěn)定各類事件發(fā)生。

(5)政策執(zhí)行結(jié)束時，監(jiān)測機(jī)制隨之結(jié)束。

結(jié) 論

隨著改革的深入和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會從穩(wěn)定走向相對不穩(wěn)定是一種必然趨勢，如何把握好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系至關(guān)重要。對此，風(fēng)險管理是有效的管理工具。風(fēng)險管理的精髓在于全面深化改革和“發(fā)展是硬道理”的前提下，如何將社會穩(wěn)定置于可控的風(fēng)險范圍內(nèi)?；诖?，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的建立和完善意義重大，邁出了社會穩(wěn)定風(fēng)險管理的第一步。但僅有社會穩(wěn)定風(fēng)險評估還不夠全面，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估僅關(guān)注政策決策，而忽略了政策執(zhí)行。社會穩(wěn)定風(fēng)險具有系統(tǒng)性，不僅孕育于政策決策，更醞釀于政策執(zhí)行之中。因此，有必要進(jìn)一步建立社會穩(wěn)定風(fēng)險監(jiān)測機(jī)制。

社會穩(wěn)定風(fēng)險監(jiān)測的核心是通過調(diào)查政策對象的態(tài)度來預(yù)測政策對象的行為，進(jìn)而預(yù)測影響社會穩(wěn)定各類事件的發(fā)生。政策對象的態(tài)度是各類影響社會穩(wěn)定事件的重要前兆。任何一項(xiàng)公共政策開始實(shí)施后，政策對象都會自覺或不自覺地形成對于這項(xiàng)政策的評價，進(jìn)而影響他們對待政策的行為乃至其他社會性行為。政策對象對政策的評價常常是分散、零碎、不系統(tǒng)甚至混亂和非理性的，但對個體行為及政策結(jié)果有著不可低估的影響。

總之，建立社會穩(wěn)定風(fēng)險監(jiān)測機(jī)制具有高度重要性、必要性和可行性，建議有關(guān)部門盡快推動。

(責(zé)任編輯:曹玉華)

From Assessment to Monitoring:A New Strategy to Cope with Social Stability Risk

Zhang Huan

In recent years, to respond to the new normal situation that all kinds of events affecting social stability happen frequently, social stability risk assessment mechanism in major policy decision-making has been the core strategy in the policy requirement of the central government and policy practices of local governments. However, this mechanism has not achieved the expected effectiveness. The main reason is that the policy implementation itself also produces a lot of social stability risks that could not be completely predicted and prevented in the decision-making phase. Therefore, an effective social stability risk management system must extend to risk monitoring in policy implementation phase. The core of a social stability risk monitoring mechanism is to predict all kinds of events affecting social stability by monitoring the attitude of policy audiences, and to provide warning information in order to prevent and deter the events.

social stability risk, risk monitoring, risk assessment

張歡，北京師范大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院教授、清華大學(xué)公共管理學(xué)院中國應(yīng)急管理研究基地兼職研究員(北京 100875)

D035.29，D63-3

A

1006-0766(2016)06-0013-07

§國家治理研究§