以PPP模式推動基礎(chǔ)設(shè)施供給模式改革面臨的困難分析和對策建議

◎文/袁 政

以PPP模式推動基礎(chǔ)設(shè)施供給模式改革面臨的困難分析和對策建議

◎文/袁 政

推廣政府和社會資本合作模式，對推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革尤其是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重要意義。但在筆者參與的近百個PPP項目的推動工作中，深感當(dāng)前推動PPP模式面臨著諸多困難和問題。主要體現(xiàn)在發(fā)起的項目經(jīng)營性較差、PPP模式要求嚴(yán)格、參與方的原因、政策約束及其他現(xiàn)實因素。針對推動PPP工作存在的困難和問題，提出以下建議：完善PPP項目發(fā)起機(jī)制，盡快完成PPP立法，將PPP工作與簡政放權(quán)相結(jié)合，規(guī)范項目審查流程，將PPP工作納入供給側(cè)改革范疇，將PPP工作與事業(yè)單位、國企改革相結(jié)合，培育咨詢力量，引入具有運(yùn)營優(yōu)勢的社會資本。

基礎(chǔ)設(shè)施；PPP模式；公共服務(wù)供給

一、PPP工作推動進(jìn)展調(diào)查

（一）全國進(jìn)展

十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”之后，國家發(fā)改委、財政部大力推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)PPP供給模式，至今已有兩年時間。國家部委發(fā)布關(guān)于PPP的政策文件三十多份，國家發(fā)改委、財政部均建立了PPP項目庫，財政部成立了PPP中心。各省份均發(fā)布相關(guān)文件、建立項目庫，多數(shù)省市成立了PPP領(lǐng)導(dǎo)小組。據(jù)不完全統(tǒng)計，各省市推出的PPP項目數(shù)量已過萬。根據(jù)財政部PPP中心發(fā)布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫季報第3期》，到今年6月底，納入財政部PPP綜合信息平臺項目庫的項目已達(dá)9285個。但各地項目簽約落地率卻較低。以財政部綜合信息平臺項目庫為例，落地率卻僅為23.8%。

（二）天津市進(jìn)展

天津市將PPP作為深化投資體制改革的重要內(nèi)容，建立了管理協(xié)調(diào)機(jī)制、印發(fā)了指導(dǎo)意見、公開推介了一批項目，目前已有部分項目簽約實施。

2015年8月份，天津市向

社會資本公開推介了57個PPP項目，行業(yè)涉及農(nóng)林水利、交通、市政、區(qū)域開發(fā)和保障房、社會事業(yè)五個領(lǐng)域。國家發(fā)改委第二批PPP推介項目中包括23個天津項目。財政部第一批PPP示范項目中包括1個天津項目。與其他三個直轄市相比，天津市推介的項目數(shù)量處于平均水平。

到2016年5月，天津市已有7個項目簽約，其中4個項目已實施建設(shè)，簽約率9%。總體來看，目前天津市PPP項目簽約率落后于全國平均水平，沒有達(dá)到預(yù)期效果。

二、當(dāng)前PPP項目落地簽約主要困難和問題

PPP項目落地簽約困難既有內(nèi)因也有外因。從內(nèi)部來看，項目特性和PPP流程特點具有一定的先天局限性，各參與方的認(rèn)識、意愿尚未統(tǒng)一，工作能力有待提高。從外部來看，推動PPP工作還面臨著政策約束和一些現(xiàn)實因素影響。

（一）項目特性

被發(fā)起的項目經(jīng)營性較差，難以吸引社會投資者進(jìn)行投資。這主要是兩方面原因造成的：一方面，各地已推介的PPP項目多是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項目，該類項目本身盈利性較差甚至無盈利性，尤其是城市道路、生態(tài)治理、水利工程等；另一方面，現(xiàn)有項目發(fā)起機(jī)制以行業(yè)主管部門、政府性平臺公司發(fā)起為主，在項目發(fā)起的初始階段已將具有一定盈利性的項目留下自行建設(shè)，被推介的多為無盈利性或盈利性較差的項目。

（二）PPP特性

1.PPP模式對社會投資者的要求較高

推廣PPP模式的一大初衷，就是利用社會投資者在資金、施工、管理、運(yùn)營等方面的優(yōu)勢，提高公共服務(wù)質(zhì)量。因此，在關(guān)于PPP的文件中都要求由社會投資者負(fù)責(zé)項目的投資、建設(shè)、運(yùn)營。但在較長時間內(nèi)，我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目形成了政府決策、財政投資（或平臺公司融資，財政擔(dān)保）、施工企業(yè)建設(shè)、事業(yè)單位或國企運(yùn)營的模式，難以找到能單獨(dú)完成投資、建設(shè)、運(yùn)營全流程工作的社會企業(yè)。項目投資規(guī)模越大、工程越復(fù)雜，此種矛盾就越突出。

2.PPP流程較傳統(tǒng)政府投資模式繁瑣

表1 四個直轄市推介PPP項目數(shù)量表

圖2 PPP項目簽約率

根據(jù)國家發(fā)改委、財政部和各省市對PPP項目操作流程的指導(dǎo)性意見，一個PPP項目從發(fā)起到最終實施，需要經(jīng)過推薦、篩選、可行性評估、物有所值評價、財政可承受能力論證、資產(chǎn)評估、聯(lián)審機(jī)制審查、政府審定、公開推介、招標(biāo)、談判等程序，需要提交項目建議書、初步實施方案、產(chǎn)出說明、PPP實施方案、PPP實施方案可

行性評估報告等材料，程序較復(fù)雜。除了履行這些PPP特有程序外，按照現(xiàn)有土地、規(guī)劃、項目審批、環(huán)保等法律法規(guī)，還要經(jīng)過土地、規(guī)劃、項目申請、項目審批、環(huán)評、能評、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等程序。從發(fā)起到實施平均需要1～2年時間。但在多數(shù)地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施項目都是有建設(shè)計劃的，如年度建設(shè)計劃等，項目的開竣工時間都有限定。PPP繁瑣的操作流程，在時限上難以滿足目前我國項目建設(shè)的快節(jié)奏特點。曾有政府部門在特許經(jīng)營范圍尚未確定的情況下要求一個月內(nèi)完成PPP方案編制、評估、招標(biāo)、簽約工作，雖然此要求不合理，但此案例也突出的反映出PPP模式與我國現(xiàn)有政府投融資模式間的不匹配。

（三）參與方的原因

1.項目實施機(jī)構(gòu)對PPP模式的認(rèn)識

政府方項目實施機(jī)構(gòu)對PPP有兩種典型認(rèn)識：一是認(rèn)為PPP是一種融資模式，實施機(jī)構(gòu)采取PPP模式主要目的是利用社會資本的資金，但不愿讓社會資本參與項目運(yùn)營、不愿讓渡項目的經(jīng)營權(quán)、不愿匹配其他經(jīng)營性資源，更不愿由社會資本控股項目公司。二是認(rèn)為PPP是一種施工隊的招標(biāo)方式，采取PPP模式目的是規(guī)范招標(biāo)程序。很少有實施機(jī)構(gòu)將PPP作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給模式。由此導(dǎo)致社會資本除了以施工或貸款方式，很難參與到PPP項目中來。

2.社會資本的意愿

從洽談的社會資本構(gòu)成看，以施工企業(yè)、銀行和投資公司為主，項目運(yùn)營的企業(yè)極少。社會資本參與項目，主要目的是尋找施工業(yè)務(wù)或“明股實債”形成債權(quán)，參與項目運(yùn)營的意愿較弱。

3.合作中難以形成平等關(guān)系

PPP項目的合作雙方應(yīng)在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上訂立項目合同，合同雙方具有平等的民事主體地位。然而在PPP協(xié)議中，往往過多地規(guī)定了社會資本的義務(wù)和違約責(zé)任，而弱化了政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，甚至某些部門禁止協(xié)議中出現(xiàn)“政府違約”的字樣。另一方面，社會資本往往擔(dān)心在項目實施過程中難以對政府違約進(jìn)行追責(zé)，難以放心地參與PPP項目。

4.咨詢服務(wù)能力有待提高

PPP模式需要咨詢機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。PPP項目合作期較長，參與的主體較多，涉及政策、工程技術(shù)、財務(wù)、法律、融資等專業(yè)領(lǐng)域，專業(yè)機(jī)構(gòu)提供咨詢服務(wù)是PPP項目成功的關(guān)鍵。在推動PPP工作中，筆者接觸了較多的咨詢機(jī)構(gòu)，在參加各類PPP培訓(xùn)、研討會中，咨詢機(jī)構(gòu)基本能占三分之一的席位。綜合來看，在各類咨詢機(jī)構(gòu)中，工程咨詢單位和律師約占三分之二，投融資咨詢、資產(chǎn)評估、設(shè)計單位、招標(biāo)機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、高校約占三分之一。目前從事PPP咨詢的機(jī)構(gòu)多是半路出家，盡管都宣稱自己有眾多項目經(jīng)驗，但進(jìn)行過系統(tǒng)研究、具有專門人才的咨詢機(jī)構(gòu)卻較少。咨詢機(jī)構(gòu)難以提供專業(yè)、高效的服務(wù)，遲滯了PPP項目的進(jìn)度。

（四）政策因素

1.面臨的政策約束

現(xiàn)有土地政策、預(yù)算政策、審批制度、國資國企管理政策等，對項目審批、土地使用、國資參股、國有資產(chǎn)交割、財政支付等進(jìn)行較嚴(yán)格的規(guī)定，對PPP項目操作形成了較多約束，在程序上較繁瑣甚至難以逾越。例如，某些非經(jīng)營性項目需要匹配經(jīng)營性資源，項目周邊土地使用權(quán)經(jīng)常成為社會投資者希望獲得的資源，但這與現(xiàn)行土地招拍掛政策相沖突；PPP項目中的政府支付義務(wù)要納入財政預(yù)算，但現(xiàn)行預(yù)算政策預(yù)算最長為三年，難以與PPP項目動輒二三十年的合作期相匹配。

2.PPP審查與項目審批制度的關(guān)系不明

我國已具有一套完善的項目審批程序，根據(jù)投資領(lǐng)域和投資主體分為審批、核準(zhǔn)、

備案制，對審核內(nèi)容進(jìn)行了明確的設(shè)置，并在各級政府間劃分了管理權(quán)限。PPP項目審查，在建設(shè)必要性、工程方案、規(guī)劃條件、用地條件、投資估算等方面與項目審批的審查內(nèi)容是重復(fù)的，這些重復(fù)內(nèi)容能否在兩個審查制度中互認(rèn)，目前沒有明確規(guī)定，現(xiàn)實中的做法是兩個程序都要完成，增加了投入、延長了時間。另外，政府投資項目一般履行審批制，企業(yè)投資項目一般走核準(zhǔn)和備案制，PPP項目是走審批、核準(zhǔn)、備案制，還是另設(shè)新的制度，目前沒有明確規(guī)定?，F(xiàn)實中各地的做法多是按照政府投資項目履行審批流程，過程較繁瑣。

（五）其他現(xiàn)實因素

1.原有政府投融資體制未作出妥善安排

2000年以后，幾乎各級地方政府都成立了平臺公司，由平臺承擔(dān)地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和固定資產(chǎn)投資任務(wù)。一方面，這些平臺公司為我國的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)立下了汗馬功勞。另一方面，積累了大量的債務(wù)。部分平臺公司由于資產(chǎn)多是基礎(chǔ)設(shè)施，變現(xiàn)能力較差，所以包裝新項目向銀行貸款，用新債還舊債便成了應(yīng)急做法。如果地方政府以PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，則有可能導(dǎo)致平臺公司缺少新項目用以向銀行貸款，造成平臺公司資金鏈斷裂，進(jìn)而造成政府債務(wù)危機(jī)。目前，全國各地平臺公司進(jìn)入了集中償債高峰期，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險不得不引起重視。

2.來自原有基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給機(jī)制的阻力

平臺公司往往設(shè)有施工、設(shè)計、運(yùn)維、融資等部門或下屬單位，供水、供熱、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)在絕大部分地區(qū)是由事業(yè)單位或國企提供的。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，來自原有提供服務(wù)的事業(yè)單位、國企和平臺公司的阻力不容忽視，對人員安置、福利待遇、社會穩(wěn)定也要考慮。這是全面深化改革的深層次問題。

三、開展PPP工作的政策建議

通過上文分析可知，目前PPP項目落地簽約面臨的困難和問題是多方面的，破解這些難題，需要從法律、政策措施、管理措施、操作層面多管齊下，采取多種手段解決問題。

（一）完善PPP項目發(fā)起機(jī)制

一方面，對政府投資項目，首先進(jìn)行PPP適宜性論證，論證通過的項目將采取PPP模式實施，論證不通過的項目再以其他方式實施。另一方面，鼓勵社會資本發(fā)起項目，給與發(fā)起單位優(yōu)先參與權(quán)，對發(fā)起單位的前期投入給予適當(dāng)補(bǔ)助。

（二）盡快完成PPP立法

通過立法，規(guī)范項目發(fā)起、論證、政府承諾、招標(biāo)、監(jiān)管、財政支付、移交等工作，使PPP工作有法可依。通過立法，理清PPP模式與現(xiàn)有政策的關(guān)系，規(guī)范PPP操作程序。通過立法，保護(hù)社會投資者的合法權(quán)益。

（三）將PPP工作與簡政放權(quán)相結(jié)合，簡化項目審查流程

建議對擬采用PPP模式實施的項目簡化審核程序，橫向上，可多部門聯(lián)合審查、與其他審核流程合并同類項，縱向上，對同一項內(nèi)容不作重復(fù)性審查、減少審查環(huán)節(jié)。一是將項目立項與PPP發(fā)起兩個審核程序進(jìn)行合并，在項目建議書批復(fù)中即明確是否采用PPP模式實施，或在PPP項目發(fā)起審核中納入立項功能，認(rèn)為已發(fā)起的項目即為已獲得立項的項目。二是將項目可行性評估與PPP實施方案可行性評估進(jìn)行合并，將項目可行性研究與PPP實施方案編制進(jìn)行合并，在可行性研究中納入PPP實施方案內(nèi)容。三是將項目規(guī)劃條件審查、土地使用審查與PPP實施方案評估合并，在評估過程中邀請規(guī)劃、國土部門參加并出具意見，PPP實施方案通過評估的項目即視同通過了

規(guī)劃、土地審查。

（四）將PPP工作納入供給側(cè)改革范疇

從基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給角度看，PPP是一種供給模式。通過PPP模式，轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)單一由政府提供的模式，改為由社會資本提供，或政府與社會資本合作提供；提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率；轉(zhuǎn)變政府職能，由公共服務(wù)的提供者變?yōu)楸O(jiān)督者。我國正在推動供給側(cè)改革，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給側(cè)改革是其中的重要方面，PPP就是其重要抓手。將PPP工作納入供給側(cè)改革范疇，有利于轉(zhuǎn)變政府、實施機(jī)構(gòu)對PPP模式的認(rèn)識。2016年7月7日，國務(wù)院常務(wù)會議及隨后國家發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資[2016]1744號）均將推廣政府和社會資本合作模式作為推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革尤其是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。這表明，在決策層已將PPP工作納入到供給側(cè)改革范疇。

（五）將PPP工作與事業(yè)單位、國企改革相結(jié)合

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期由融資平臺公司承擔(dān)，公共服務(wù)長期由事業(yè)單位和國有企業(yè)提供。這種模式，在近期表現(xiàn)出一定的局限性，如國有企業(yè)形成行業(yè)壟斷，事業(yè)單位財政負(fù)擔(dān)重、效率低，尤其是平臺公司高杠桿、高負(fù)債率的運(yùn)作模式使得地方政府背負(fù)著較大的債務(wù)負(fù)擔(dān)。事業(yè)單位和國有企業(yè)改革已成為全面深化改革的重要內(nèi)容。改革就是調(diào)整利益關(guān)系，打破固化的利益格局。將基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)市場開放，允許各類投資主體進(jìn)行投資、建設(shè)、運(yùn)營。同時，具有經(jīng)營收入的事業(yè)單位，可改制為企業(yè)，參與市場競爭，以提高效率、減輕財政負(fù)擔(dān)。國有企業(yè)以股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整為核心進(jìn)行改革。平臺公司剝離政府融資功能。運(yùn)用PPP模式，通過各類型投資主體間持股、參股的方式組建項目公司參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，在合營項目公司的基礎(chǔ)上摸索國企股份制改革經(jīng)驗，逐步實現(xiàn)國企改革。

（六）培育咨詢力量發(fā)展

PPP項目咨詢涉及工程技術(shù)、財務(wù)、法律、金融等多領(lǐng)域，對業(yè)務(wù)人員的要求較高。與政府和企業(yè)相比，咨詢單位在專業(yè)人才和項目經(jīng)驗上具有明顯優(yōu)勢。建議通過行業(yè)協(xié)會鼓勵咨詢單位進(jìn)行PPP系統(tǒng)性研究，引進(jìn)、培養(yǎng)專門人才，剖析成功的項目經(jīng)驗，提高自身業(yè)務(wù)能力。例如在工程咨詢協(xié)會每年評選的優(yōu)秀工程咨詢成果活動中增加PPP專業(yè)獎項等。

（七）引入具有運(yùn)營優(yōu)勢的社會資本

單純引入施工企業(yè)或資本投資，而缺少運(yùn)營企業(yè)的參與，項目難以成功。不同公共產(chǎn)品和服務(wù)項目的投資運(yùn)營成功的核心壁壘具有一定的差異，這也決定了引入具有關(guān)鍵性互補(bǔ)優(yōu)勢的社會資本對于項目整體運(yùn)營風(fēng)險的降低有很重要的作用。比如，交通類基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資規(guī)模大，資金實力和項目管理能力更為重要；機(jī)電類項目對于核心設(shè)備及其后期維護(hù)的要求更高，設(shè)備商的參與非常關(guān)鍵；教育、醫(yī)院等服務(wù)類項目對于運(yùn)營能力的要求比較高，引入運(yùn)營能力較強(qiáng)的合作方比較關(guān)鍵。

本文僅就作者在推動PPP工作中遇到的困難和問題進(jìn)行分析，并對對策措施進(jìn)行理論探討。在不同地區(qū)、不同項目類型，必將存在著其他困難和問題。各位同仁對于如何破解這些難題，也會有自己的建議。希望大家共同探討，通過各方的共同努力，更好地推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給側(cè)改革。

[1]袁政，楊慧.PPP項目落地簽約困難及對策建議[J].招標(biāo)采購管理.2016（08）.

責(zé)任編輯：張麗恒

F283

A

1006－1255－（2016）11－0042-05

袁 政（1984—），天津國際工程咨詢公司。郵編：300040