淺談我國(guó)地方政府債券的發(fā)行與控制

【摘要】當(dāng)前我國(guó)處于城市化進(jìn)程的關(guān)鍵時(shí)期，伴隨著經(jīng)濟(jì)下行的壓力，充分發(fā)揮政府投資的作用就顯得尤為重要。作為合法化和規(guī)范化的地方政府融資途徑，發(fā)行地方政府債券能夠?yàn)榈胤交A(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持，同時(shí)規(guī)避由于地方融資政策差異帶來(lái)的財(cái)政與金融風(fēng)險(xiǎn)。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)地方政府債券發(fā)行機(jī)制還有待完善，許多問(wèn)題亟待解決。本文分析了我國(guó)發(fā)行地方政府債券的必要性與可行性，對(duì)于我國(guó)地方政府債券發(fā)行中存在的問(wèn)題提出了解決建議。

【關(guān)鍵詞】城市化 ?地方政府債券 ?發(fā)行與控制

一、發(fā)行地方政府債券的必要性

（一）為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)進(jìn)入中高速增長(zhǎng)的新常態(tài)，GDP增速放緩。投資在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中仍占據(jù)重要地位。我國(guó)的城市化建設(shè)需要大量資金，同時(shí)也是拉動(dòng)內(nèi)需的突破口。為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展，2015年政府在工作報(bào)告中提出要推行積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。

我國(guó)正處在城市化的關(guān)鍵時(shí)期，2014年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已達(dá)54.77%，相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家80%的城鎮(zhèn)化率還有較大的差距。相關(guān)資料顯示，城市化率每增加1%，我國(guó)每年就要新增城市人口1400萬(wàn)人，而每增加一個(gè)城鎮(zhèn)人口就需要增加相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施配套投入6～9萬(wàn)元，由此測(cè)算，我國(guó)未來(lái)要達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化率，未來(lái)每年至少需要1萬(wàn)億元的基礎(chǔ)設(shè)施投入。面對(duì)未來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展，我國(guó)每年還需要大量的資本性公共品的投入。

我國(guó)的地方政府債券制度還未正式建立，地方政府通過(guò)建立投資平臺(tái)的形式發(fā)行地方政府債券。從城市化水平較高的發(fā)達(dá)國(guó)家及城市化快速發(fā)展的發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，發(fā)行地方政府債券在城市化進(jìn)程中發(fā)揮著重要的作用。根據(jù)“諾瑟姆曲線”描述的城鎮(zhèn)化規(guī)律，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)處于曲線的第一個(gè)拐點(diǎn)，即將進(jìn)入高速發(fā)展的階段。可以預(yù)見(jiàn)，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，必然需要地方政府債券的發(fā)行為其提供大量的資金。

（二）完善財(cái)政分權(quán)體制改革

1994年我國(guó)完成了財(cái)政分稅制的改革，中央與地方出現(xiàn)了事權(quán)下移和財(cái)權(quán)上移的情況，再加上我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善，地方政府在城市化建設(shè)中面臨著較大的資金缺口，有些地方甚至出現(xiàn)了財(cái)政運(yùn)行困難等情況。地方政府財(cái)力不足，必然會(huì)影響其對(duì)道路、橋梁等公共物品的投入，造成財(cái)政職能缺位現(xiàn)象。在大多數(shù)實(shí)行財(cái)政分權(quán)的西方國(guó)家，中央和地方政府往往獨(dú)自編制財(cái)政預(yù)算，地方財(cái)政與中央財(cái)政相互獨(dú)立。因此，當(dāng)?shù)胤筋A(yù)算支出大于收入時(shí)，地方政府往往通過(guò)發(fā)行地方政府債券的形式彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足，地方政府債券在當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著十分重要的角色。在我國(guó)當(dāng)前的制度環(huán)境下，在保證風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，允許有條件的地區(qū)發(fā)現(xiàn)政府債券是一項(xiàng)必要的政策選擇。

（三）規(guī)范地方政府融資機(jī)制與防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)1994年頒布的《預(yù)算法》明確指出了地方政府不得發(fā)行地方政府債券，但在實(shí)踐中，為了促進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，解決地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的問(wèn)題，地方政府以地方政府融資平臺(tái)等形式舉借了大量的債務(wù)。我國(guó)地方政府債務(wù)從2008年的3.2萬(wàn)億元，增加到了2013年6月的17.89萬(wàn)億元，債務(wù)規(guī)模迅速增長(zhǎng)給地方政府帶來(lái)了相當(dāng)大的債務(wù)壓力，特別是一些經(jīng)濟(jì)環(huán)境持續(xù)惡化的地區(qū)，甚至有地方債券違約的風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)給我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展帶來(lái)了隱患，過(guò)高的地方債券債務(wù)負(fù)擔(dān)很可能推高當(dāng)?shù)赝恋睾头康禺a(chǎn)價(jià)格，增大銀行等金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)敞口風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該加大法制化建設(shè)，不斷探索風(fēng)險(xiǎn)可控、高效運(yùn)行的地方政府債券管理機(jī)制。地方融資平臺(tái)融資是不允許地方政府自主發(fā)債的變通做法，這種做法已經(jīng)暴露出了種種問(wèn)題，應(yīng)該研究在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下逐步放開(kāi)地方政府合理有序發(fā)行地方政府債券。通過(guò)市場(chǎng)化的定價(jià)和評(píng)級(jí)，緩解地方政府融資平臺(tái)帶來(lái)的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

地方融資平臺(tái)的組織架構(gòu)圖

二、發(fā)行地方政府債券的可行性

（一）我國(guó)部分地區(qū)已經(jīng)積極探索出地方政府發(fā)債經(jīng)驗(yàn)

雖然我國(guó)并未發(fā)行完全意義上的地方政府債券，但在實(shí)踐中，地方政府正通過(guò)融資平臺(tái)等變相發(fā)行地方政府債券。“國(guó)債轉(zhuǎn)貸”，“中央代發(fā)”，“自發(fā)試點(diǎn)”等都為我國(guó)地方政府債券的發(fā)行提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

“國(guó)債轉(zhuǎn)貸”模式最早出現(xiàn)于1998年，當(dāng)時(shí)為了面對(duì)亞洲金融危機(jī)和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)有效需求不足等復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境所出臺(tái)。通過(guò)國(guó)家增發(fā)國(guó)債，然后由財(cái)政部轉(zhuǎn)給地方政府。2009年，財(cái)政部下發(fā)了《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》，提出了由中央財(cái)政代表地方財(cái)政發(fā)行記賬式國(guó)債，并實(shí)行發(fā)行額度管理的辦法，即“中央代發(fā)”模式。2011年財(cái)政部頒發(fā)了《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，在上海、浙江、廣東、深圳四省市進(jìn)行試點(diǎn)發(fā)行地方政府債券，試點(diǎn)發(fā)行的地區(qū)不斷擴(kuò)容。三種模式與地方政府自主發(fā)債還有一段距離，但在為我國(guó)地方政府債券的發(fā)行積累了寶貴的經(jīng)營(yíng)。

“中央代發(fā)”模式的組織架構(gòu)圖

（二）具有地方政府債券發(fā)行的良好外部條件

長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)社會(huì)保障體系不夠健全，我國(guó)居民一直具有儲(chǔ)蓄的傳統(tǒng)，這就導(dǎo)致我國(guó)的儲(chǔ)蓄率水平居于世界前列。較高的儲(chǔ)蓄率帶來(lái)的結(jié)果是我國(guó)居民對(duì)股票、債券等投資率較低。居民投資普遍傾向于收益好，無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)債。但相對(duì)于龐大的居民儲(chǔ)蓄，國(guó)債發(fā)行數(shù)量有限，不能滿足居民的投資需求。風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低、收益相對(duì)較高的地方政府債券的發(fā)行，可以有效彌補(bǔ)我國(guó)的國(guó)債數(shù)量的不足，拓寬居民投資渠道，增加居民投資機(jī)會(huì)。

國(guó)家通過(guò)合理布局地方政府債券，擴(kuò)寬居民投資渠道，引導(dǎo)銀行儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)向債券市場(chǎng)，可以優(yōu)化資源配置和提高居民財(cái)產(chǎn)性收入。伴隨著我國(guó)金融市場(chǎng)的不斷完善，地方政府債券的發(fā)行面臨著良好的市場(chǎng)條件。

三、現(xiàn)階段完善我國(guó)地方政府債券發(fā)行的建議

（一）賦予地方政府舉債權(quán)

我國(guó)幅員遼闊，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平存在較大的差異。通過(guò)賦予地方政府發(fā)債的權(quán)利，可以靈活的執(zhí)行財(cái)政政策，在總體風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，通過(guò)地方政府債券的發(fā)行，使其更好地履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的責(zé)任。分稅制的改革客觀上要求地方政府擁有一定的財(cái)權(quán)，通過(guò)完善和改革財(cái)稅體制，在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，逐步建立合理完善的公共財(cái)政體系，使地方和中央的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，賦予地方政府發(fā)行地方政府債券的權(quán)利是大勢(shì)所趨。

（二）選擇合理的資金運(yùn)行方式

成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，對(duì)于地方政府資金的運(yùn)用有著較為完善的制度。特別是發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于地方政府發(fā)行債券在資金的籌集和用途上都有較為明確的規(guī)定。我國(guó)可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)規(guī)范地方政府發(fā)債的規(guī)模、用途等，合理規(guī)范地方政府債券資金的運(yùn)行方式。我國(guó)地方政府發(fā)行債券募集資金應(yīng)該主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及民生工程，避免赤字舉債。地方政府債券應(yīng)該嚴(yán)格管理資金用途，合理運(yùn)作，用項(xiàng)目本身的收入償還收益類(lèi)債券，對(duì)于公益性較強(qiáng)的項(xiàng)目債券，可以借助財(cái)政資金來(lái)償還。

（三）完善信用評(píng)級(jí)制度

有效的信用評(píng)級(jí)體制有利于債券的市場(chǎng)化，只有合理準(zhǔn)確的信用評(píng)定，才能使投資者根據(jù)不同債券的信用等級(jí)進(jìn)行合理的投資決策。同時(shí)完善的信用評(píng)級(jí)制度可以區(qū)分不同的地方政府債券的籌資成本，增強(qiáng)地方政府債券的流動(dòng)性。應(yīng)該鼓勵(lì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)主動(dòng)運(yùn)用先進(jìn)的評(píng)級(jí)技術(shù)，積累信用評(píng)級(jí)經(jīng)驗(yàn)。加強(qiáng)對(duì)發(fā)債主體和信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，使信用評(píng)級(jí)制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

伴隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，積極探索地方政府發(fā)行債券的實(shí)踐，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，使地方政府債券成為支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的重要資金來(lái)源。

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作者簡(jiǎn)介：李江鵬（1989-），男，漢族，河南人，廣西大學(xué)商學(xué)院2014級(jí)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士研究生，研究方向：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。