北海對南海的啟示

張良福

劃界原則——公平原則的普適性

國際法院1969年北海大陸架案判決從理論、歷史和法律上論證了“等距離原則”并非大陸架劃界的必然規(guī)則或者習(xí)慣法規(guī)則。法院在判決中首先拒絕了丹麥和荷蘭提出的等距離原則是大陸架概念中所固有的原則的觀點(diǎn)，不否認(rèn)等距離法是一種簡便方法，但這并不足以使某種方法一變而為法律規(guī)則。如果不顧現(xiàn)實(shí)情況，硬要把等距離方法用于某些地理環(huán)境，那就有可能導(dǎo)致不公平。國際法院認(rèn)為，在劃界過程中，應(yīng)把“特殊情況”、“有關(guān)情況”充分考慮進(jìn)去，包括劃界區(qū)域范圍、海岸地貌、海岸長度與大陸架面積的比例、近岸島嶼的存在和位置、歷史性權(quán)利、經(jīng)濟(jì)開發(fā)情況等等。一切能反映有關(guān)區(qū)域的情況都得到考慮，就應(yīng)認(rèn)為是符合公平原則的標(biāo)準(zhǔn)了。

南海與北海一樣，同為半封閉海，沿岸國眾多。北海劃界過程中所確立的公平原則同樣適用于南海地區(qū)的海域劃界問題。南海海域比北海廣闊，并且與北海海域不同的是存在眾多島嶼，但公平原則同樣適用。

北海沿岸國沒有簡單地按照等距離/中間線原則劃界，南海周邊國家也不能單純地以主張大陸架200海里來侵犯中國的島礁領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益。

南海周邊一些國家更不能以所謂“地理鄰近”或“國家安全”為由、或者以南沙群島在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架范圍內(nèi)為由提出主權(quán)要求。南海周邊國家有權(quán)主張200海里大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，但不能以主張海洋管轄權(quán)為由損害中國的領(lǐng)土主權(quán)，更不能以海洋管轄權(quán)為由派兵侵占中國的南沙島礁。

爭議未決，可先行共同開發(fā)與利用

荷蘭與聯(lián)邦德國就埃姆斯河口區(qū)域的劃分存在爭議。1960年4月兩國簽訂條約，擱置在該區(qū)域的主權(quán)爭議。1962年該區(qū)域發(fā)現(xiàn)儲(chǔ)量巨大的油氣資源，兩國簽訂上述條約的補(bǔ)充協(xié)定，明確保留了條約沒有解決的邊界問題，但針對在爭議區(qū)的天然氣田建立了一個(gè)資源共同開發(fā)區(qū)，雙方在共同開發(fā)區(qū)臨時(shí)劃分了一條管轄線，對各自一側(cè)進(jìn)行勘探和開發(fā)，開發(fā)收益和費(fèi)用雙方平等分享和分?jǐn)偂?/p>

這個(gè)條約成為在尚未劃定邊界的相鄰地區(qū)進(jìn)行共同開發(fā)的一個(gè)先例，1969年國際法院北海大陸架案的判決對此給與充分肯定。荷德兩國這一做法增進(jìn)了彼此政治信任與互利互惠關(guān)系，為后來的繼續(xù)合作與最終解決劃界問題發(fā)揮了十分重要的作用。隨著共同開發(fā)計(jì)劃的順利執(zhí)行，1984年荷德簽訂埃姆斯區(qū)域合作條約，部分劃定了河口區(qū)的邊界線， 還就在河口區(qū)鉆探、水力發(fā)電、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等做出規(guī)定?？梢哉f，1960年條約、1962年補(bǔ)充協(xié)議直接導(dǎo)致1984年條約的簽訂。

當(dāng)事國雙方由于存在爭議，難以劃定海洋邊界， 但為了能盡快開發(fā)爭議區(qū)內(nèi)的海洋資源，雙方暫且擱置爭議， 在爭議區(qū)建立共同開發(fā)制度。這是一種臨時(shí)安排，可以緩解矛盾，避免單方開采可能引發(fā)的沖突。這種形式的共同開發(fā)并不對爭議地區(qū)的領(lǐng)土爭端發(fā)生法律上的影響，參加行動(dòng)的各方保持原有的立場。

1965年，英國和挪威在大陸架劃界協(xié)定中，對未來可能的跨界礦藏，專門規(guī)定就“最有效開發(fā)的方式以及對從中獲得的收益進(jìn)行分配的方式謀求一致協(xié)議”。這一規(guī)定開創(chuàng)了對海域跨界礦產(chǎn)資源通過協(xié)議進(jìn)行共同開發(fā)的先例，后來演變成為國際海洋法律中關(guān)于“保護(hù)礦藏統(tǒng)一性條款”的基本內(nèi)容和特征。

英挪的做法得到了北海其他沿岸國的效仿和進(jìn)一步完善。如1965年英荷大陸架劃界協(xié)定、1965年丹麥和挪威大陸架劃界協(xié)定、丹麥與英國大陸架劃界協(xié)定、荷蘭與丹麥大陸架劃界協(xié)定，都就共同開發(fā)等做了相應(yīng)規(guī)定。

國際法院推薦北海沿岸國家的實(shí)踐

國際法院特別推薦英挪兩國以及其他北海國家的做法，并從“保持礦藏統(tǒng)一性問題”的角度予以理論闡述。國際法院在1969年北海大陸架案判決案中指出：“同一礦床位于兩國大陸架疆界的兩邊的情況是經(jīng)常發(fā)生的，由于這種礦床從任何一邊均可以開發(fā)，所以，由哪一國開發(fā)才不是有害的或浪費(fèi)性的問題就會(huì)立即出現(xiàn)?！比绾翁幚磉@一問題？是全劃給一方，還是讓雙方自行其是地開采？國際法院明確指出：“在相鄰國家間大陸架區(qū)域的劃界上，所應(yīng)考慮的另一因素是礦藏的統(tǒng)一性問題”，并進(jìn)而指出，對于“保持礦藏統(tǒng)一性問題”來說，當(dāng)事國簽訂專門的開發(fā)或產(chǎn)品分成協(xié)定、以及聯(lián)合開發(fā)的協(xié)議等，“尤為適宜”。

1965年英挪大陸架劃界協(xié)定，特別是國際法院1969年判決案中關(guān)于“保護(hù)礦藏統(tǒng)一性”的判決以后，北海沿岸國家和世界其他地區(qū)國家在進(jìn)行海洋劃界時(shí)紛紛仿效，對跨越邊界的礦產(chǎn)資源通過協(xié)議進(jìn)行共同開發(fā)。

根據(jù)國際法院的判決，1971年分別簽訂了聯(lián)邦德國、丹麥、荷蘭三邊議定書，聯(lián)邦德國與丹麥、聯(lián)邦德國與荷蘭雙邊條約，劃定了彼此間大陸架的分界線。與此同時(shí)，在雙邊劃界條約中均規(guī)定：發(fā)現(xiàn)跨界資源要告知對方并取得一致意見，跨界資源開發(fā)應(yīng)由雙方制訂開發(fā)與權(quán)益分配辦法，已經(jīng)開采的“應(yīng)就給予（對方）充分的補(bǔ)償問題作出規(guī)定”。有的還對劃界前開發(fā)活動(dòng)和合同規(guī)定了處理辦法。還有的規(guī)定了有關(guān)爭端的解決辦法。1965年英荷協(xié)定規(guī)定，如果雙方不能就跨界資源的開發(fā)問題達(dá)成一致協(xié)議，則應(yīng)提交“雙方共同指派的單一仲裁人。該仲裁人的裁決對締約雙方有約束力”。1971年德丹、德荷雙邊條約規(guī)定，談判解決不成，任一方可向仲裁法庭申請要求裁決。1971年英德大陸架劃界協(xié)定規(guī)定了爭端在雙方談判解決無果后，可申請單一仲裁人裁決。

北海國家間的協(xié)定得到具體落實(shí)

挪威1971年發(fā)現(xiàn)弗里格天然氣田。費(fèi)里格氣田離蘇格蘭本土約250英里，距挪威海岸約125英里。1972年英國一側(cè)發(fā)現(xiàn)天然氣，同時(shí)也確認(rèn)，費(fèi)里格氣田向東擴(kuò)散，跨越1965年英國同挪威劃定的大陸架界線，延伸至挪威一側(cè)海域。根據(jù)英國和挪威1965年大陸架劃界協(xié)定對跨界資源做出的原則性規(guī)定，英國同挪威1976年5月達(dá)成聯(lián)合開發(fā)費(fèi)里格氣田的協(xié)定，該協(xié)定并不影響兩國對各自疆界線一側(cè)行使主權(quán)和管轄權(quán)。協(xié)定規(guī)定，本協(xié)定任何內(nèi)容均不得被解釋為可以影響每一國家根據(jù)國際法對其所屬大陸架行使管轄權(quán)，具體言之，坐落在各自大陸架上的設(shè)備應(yīng)屬本國管轄范圍；也不得被解釋為阻礙或限制兩國中任一國運(yùn)用其法律或其法庭根據(jù)國際法行使審判權(quán)。這一協(xié)定是共同開發(fā)跨界礦藏的一個(gè)范例。當(dāng)時(shí)的英國能源大臣將此份協(xié)議稱贊為開發(fā)近海天然氣田的“第一份國際聯(lián)合開發(fā)協(xié)議”。

英挪兩國就聯(lián)合開發(fā)費(fèi)里格氣田而簽署的協(xié)定以后又成為北海地區(qū)其他兩個(gè)跨國界油田的樣板，即斯塔福德油田和穆奇遜油田，為此北海模式又可以說是這三個(gè)海上礦區(qū)構(gòu)成的跨界共同開發(fā)模式。英挪兩國間的成功合作一直延續(xù)到當(dāng)今。

北海共同開發(fā)模式取得了非常了不起的成功。世界其他地區(qū)國家?guī)缀蹙源藶闃影濉?/p>

劃界優(yōu)先，還是共同開發(fā)優(yōu)先

北海國家的成功實(shí)踐給中國的啟示是，沒有必要拘泥于“擱置爭議”。我國應(yīng)該正確認(rèn)識(shí)共同開發(fā)與劃界的關(guān)系。劃界并不排斥共同開發(fā)。我國與南海有關(guān)國家完全可以在劃界的同時(shí)作出各種形式的共同開發(fā)或合作安排。因此，在處理海域劃界爭端時(shí)，我國大可不必拘泥于某一種方案，可對劃界和共同開發(fā)均持開放態(tài)度。

國際實(shí)踐中，不少國家已認(rèn)識(shí)到達(dá)成共同開發(fā)協(xié)議的難度并不比達(dá)成劃界協(xié)議的難度小。劃定海上邊界線固然非常復(fù)雜、困難，但共同開發(fā)所涉及的各種因素也是很多。爭端雙方要最終達(dá)成并落實(shí)共同開發(fā)安排，也需要解決許多政治、經(jīng)濟(jì)、法律等方面的問題。

我國對劃界談判應(yīng)采取更積極的態(tài)度。能夠劃界的，應(yīng)該盡量劃界，以便盡快實(shí)現(xiàn)徹底解決爭議。要敢于和善于抓住時(shí)機(jī)，超越“擱置爭議、共同開發(fā)”的階段，啟動(dòng)劃界談判，達(dá)成最終解決辦法。難以劃界的，可以積極推進(jìn)“擱置爭議、共同開發(fā)”。

一些南海周邊國家不僅對我國共同開發(fā)倡議或虛與委蛇，或置之不理；還利用中國的求穩(wěn)、求合作的心理，加快單方面勘探開發(fā)南海油氣的活動(dòng)。這種局面的出現(xiàn)，也并不能說明“擱置爭議，共同開發(fā)”政策的失效。共同開發(fā)作為一項(xiàng)海域劃界爭議前過渡性的務(wù)實(shí)合作安排，并不能自然而然地達(dá)成，需要參與各方具有充分的利益契合點(diǎn)和合作的政治意愿，是在經(jīng)歷過爭議突出與對立較量后才有可能成為現(xiàn)實(shí)。國際實(shí)踐表明，爭議海域油氣資源的共同開發(fā)，都是在雙方對油氣資源實(shí)際控制后爭議沖突不斷加劇，雙方都難以順利進(jìn)行單方面開發(fā)后，再通過艱苦談判達(dá)成的。

鑒于南海問題的復(fù)雜性和長期性，共同開發(fā)仍然是新形勢下推進(jìn)南海工作的重要手段，仍然是妥善處理南海問題、維護(hù)南海地區(qū)和平穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)可行的途徑，推進(jìn)21世紀(jì)海上絲綢之路的重要抓手。

但同時(shí)也應(yīng)看到，推進(jìn)爭議海域油氣資源共同開發(fā)面臨一系列挑戰(zhàn)，具體來說：1、南海爭議涉及“五國六方”，且存在強(qiáng)烈的領(lǐng)土主權(quán)主張沖突，共同開發(fā)缺乏足夠的政治互信和政治意愿。2、一些爭端國作為南沙油氣開發(fā)既得利益者，不愿與我國利益分享，堅(jiān)持單方開發(fā)，意圖在斷續(xù)線內(nèi)海域獲取更大利益。3、有關(guān)各方相互不承認(rèn)對方海域管轄權(quán)主張的合法性、合理性，難以就爭議海域和主張重疊區(qū)達(dá)成共識(shí)。4、美日印等域外國家深度介入，并有可能竭力阻撓共同開發(fā)。5、南海仲裁案作出對我不利的裁決，一些國家無疑將借機(jī)強(qiáng)化其對南海海域的主張和實(shí)際管控，全面否定我國對南海海域的權(quán)利主張。6、別國的單方面經(jīng)濟(jì)開發(fā)沒有受到我國任何實(shí)質(zhì)性的干擾，因此感到?jīng)]有必要與我國共同開發(fā)。只有我國對別國的單方面開發(fā)行動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)正有效的反制，別國才會(huì)認(rèn)真考慮我國共同開發(fā)的主張。為此，我國必須采取包括自主開發(fā)、海上維權(quán)執(zhí)法等反制措施，迫使其調(diào)整政策。

（作者為中海油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院能源經(jīng)濟(jì)研究室主任）