依法立法續(xù)新篇 良法善治孚民望
——修改《天津市地方性法規(guī)制定條例》解讀

楊高峰

依法立法續(xù)新篇 良法善治孚民望
——修改《天津市地方性法規(guī)制定條例》解讀

楊高峰

2016年9月28日，市十六屆人大常委會第二十九次會議通過了關(guān)于修改《天津市地方性法規(guī)制定條例》的決定，根據(jù)黨的十八屆四中全會精神和修改后的立法法對2001年施行至今的《天津市地方性法規(guī)制定條例》進(jìn)行了修改，為地方立法注入新的動力。

黨的十八屆四中全會提出，“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行?！?/p>

立法是依法治國的前提和基礎(chǔ)，關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展全局。適應(yīng)協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局新要求，確保實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃順利實(shí)施，對立法工作提出了新的更高要求。2015年3月，立法法這部“管法的法”在全面推進(jìn)依法治國的開局之年經(jīng)修改后新鮮出爐。為了適應(yīng)立法工作新形勢和新任務(wù)的需要，修改《天津市地方性法規(guī)制定條例》這部我市“管法規(guī)的法”應(yīng)運(yùn)而生。

《天津市地方性法規(guī)制定條例》是規(guī)范我市地方立法活動的重要基礎(chǔ)性法規(guī)，條例施行十五年來，對規(guī)范和完善立法體制機(jī)制，提高立法質(zhì)量，發(fā)揮了重要作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革的不斷深化，黨中央和市委對立法工作提出了更高的要求，人民群眾對加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作有許多新期盼，立法工作面臨不少需要研究解決的新情況、新問題。推動這部法規(guī)的修改完善，不僅是推進(jìn)依法治國的重要立法實(shí)踐，更是回應(yīng)了人民群眾對良法的熱切期盼。

2016年初，市人大常委會法工委組成專門起草工作組，著手研究修改條例，深入調(diào)研了中央和市委涉及立法工作的重要決策部署、新立法法的規(guī)定以及人民群眾對地方立法的需求，系統(tǒng)梳理了我市三十多年的地方立法實(shí)踐，起草了修正案草案初稿并廣泛征求意見。常委會主任會議決定提請常委會審議，經(jīng)常委會兩次充分審議，通過了修改決定。這次修改決定對條例的二十二個(gè)條款作了修改，新增了十三個(gè)條款，內(nèi)容主要涉及發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用、加強(qiáng)人大常委會對地方立法工作的組織統(tǒng)籌、明確人大主導(dǎo)的立法體制、完善科學(xué)立法民主立法工作機(jī)制等，重點(diǎn)是市人大常委會的立法工作程序進(jìn)行了修改完善。

攝影/馬宬

凸顯立法和改革決策相銜接

黨的十八大以來，中央要求立法主動適應(yīng)改革需求，重大改革做到于法有據(jù)。改革和法治相輔相成、相伴而生，在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治，是新形勢下堅(jiān)持依法治國的內(nèi)在要求。立法不能遠(yuǎn)離改革實(shí)踐，更不能成為改革決策的障礙，必須努力做到立法和改革決策相銜接，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。

如何實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接？我市已經(jīng)有了較為充分的地方立法實(shí)踐，圍繞全面深化改革、濱海新區(qū)開發(fā)開放和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，先后制定或修改了關(guān)于鼓勵促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例、濱海新區(qū)條例等地方性法規(guī)，作出了在天津自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施我市有關(guān)地方性法

規(guī)規(guī)定的決定，從立法上為改革發(fā)展創(chuàng)造有利的法治環(huán)境。這次對《天津市地方性法規(guī)制定條例》的修改，首次明確了發(fā)揮立法引領(lǐng)推動作用的內(nèi)容。一是，在總則中增加規(guī)定發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”“制定地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革的要求”。二是，明確了調(diào)整適用法規(guī)的規(guī)定。根據(jù)中央要求，為實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，當(dāng)實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試時(shí)，立法機(jī)關(guān)要及時(shí)按照法定程序作出授權(quán)。修改后的條例規(guī)定市人大及其常委會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在本市部分區(qū)域暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用地方性法規(guī)的部分規(guī)定。

注重發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用

發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，是新形勢下加強(qiáng)和改進(jìn)人大立法工作的一個(gè)重要著力點(diǎn)，也是充分發(fā)揮立法引領(lǐng)推動作用的必然要求。黨的十八屆四中全會明確提出，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。新修改的立法法對發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用作出了更加明確、詳實(shí)的規(guī)定。

人大在立法中的主導(dǎo)作用如何發(fā)揮？回顧近幾年來市人大常委會的立法工作，在發(fā)揮人大的立法主導(dǎo)作用方面，探索形成了一些經(jīng)驗(yàn)做法：形成了市委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府支持、群眾參與的地方立法工作格局，充分調(diào)動各方面的積極性，正確處理好立法工作各個(gè)層面的關(guān)系；完善了立項(xiàng)、起草、審議、修改等不同環(huán)節(jié)的立法工作機(jī)制，為人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用提供制度保障；積極創(chuàng)造條件使人大代表能夠經(jīng)常深度參與地方立法活動等等。修改后的條例總結(jié)已有工作經(jīng)驗(yàn)，對市人大常委會加強(qiáng)對立法工作的組織協(xié)調(diào)，在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用作了明確規(guī)定。一是，把好“立項(xiàng)關(guān)”。條例規(guī)定，編制年度立法計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征集意見，充分開展論證評估，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要確定立法項(xiàng)目。二是，加強(qiáng)“起草關(guān)”。規(guī)定專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提前參與有關(guān)方面的地方性法規(guī)草案起草工作；綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要地方性法規(guī)草案，可以由有關(guān)的專門委員會或者常委會工作機(jī)構(gòu)組織起草。三是，健全“審議關(guān)”。修改后的條例補(bǔ)充完善了常委會分組審議、重要條款單獨(dú)表決、“打包修改”等方面的內(nèi)容，明確要求常委會會議安排合理的時(shí)間，保證常委會組成人員和列席人員充分發(fā)表意見。四是，保障代表“作用關(guān)”。修改后的條例從機(jī)制上保障常委會組成人員、市人大代表充分發(fā)揮在立法中的主體作用。條例規(guī)定，編制年度立法計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究代表議案和建議；審議地方性法規(guī)案，應(yīng)當(dāng)通過多種形式征求代表意見，并將有關(guān)情況予以反饋；市人大專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法調(diào)研可以邀請有關(guān)的市人大代表參加；市人大常委會審議地方性法規(guī)案，應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)的市人大代表列席會議；法制委員會審議地方性法規(guī)案，可以邀請市人大代表列席會議，發(fā)表意見等。

著力提高地方立法質(zhì)量

習(xí)近平總書記指出，人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題。其關(guān)鍵在于提高立法質(zhì)量，立良善之法、管用之法，根本途徑在于深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。

近年來，我市在深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法方面不斷改進(jìn)地方立法工作——堅(jiān)持開門立法，積極探索立法協(xié)商，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，完善立法咨詢專家制度，通過公示、聽證等方式廣泛吸納社會各方面的意見、建議等等，使地方立法工作充分回應(yīng)社會關(guān)切、反映人民意愿。修改后的條例結(jié)合工作實(shí)際，進(jìn)一步完善了深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的制度機(jī)制。一是，將“提高立法質(zhì)量”明確為立法的一項(xiàng)基本要求，在立法目的中作出規(guī)定。二是，從總體上提出要求。制定地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理地規(guī)定權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任；應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，堅(jiān)持立法公開，保障人民通過多種途徑參與地方立法活動。三是，增加了立法情況說明會、法規(guī)通過前評估、制定配套規(guī)定、立法后評估、法規(guī)清理等推進(jìn)科學(xué)立法的制度措施。四是，明確了公民旁聽常委會會議以及公示、座談、論證、聽證、書面征求意見等拓寬公民有序參與地方立法途徑的具體制度。

法治藍(lán)圖已經(jīng)繪就，隨著《天津市地方性法規(guī)制定條例》的修改，我市的地方立法正在揚(yáng)起新的風(fēng)帆，開啟新的征程。相信在中共天津市委的領(lǐng)導(dǎo)下，我市的地方立法工作必將為天津經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供更加有力的法制保障。

（作者為市人大常委會法制工作委員會綜合處干部）