論國際港口通關(guān)中的部門合作

郭永泉

（武漢海關(guān)湖北武漢430040）

論國際港口通關(guān)中的部門合作

郭永泉

（武漢海關(guān)湖北武漢430040）

國際港口的通關(guān)過程由多部門共同監(jiān)管，存在缺乏協(xié)調(diào)、重復(fù)執(zhí)法等諸多問題。詳細(xì)梳理和比較各部門法律遵循和職能定位，通過矩陣方法分析部門間的博弈，在關(guān)檢通關(guān)一體化改革中找到最佳的部門合作方案。依此邏輯，在“信息互換”、“監(jiān)管互認(rèn)”、“執(zhí)法互助”等方面分別提出部門合作建議。

國際港口；大通關(guān)；三互；部門合作

我國對外貿(mào)易貨物大多經(jīng)國際港口進(jìn)出，因此國際港口也成為口岸通關(guān)的主要渠道。目前，國際港口的通關(guān)由海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、邊防檢查、海事等多個(gè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，這種共同負(fù)責(zé)通關(guān)的機(jī)制，一般統(tǒng)稱為“大通關(guān)”。前段時(shí)間，為了提升我國口岸通關(guān)的整體效能，國務(wù)院制定了《落實(shí)“三互”推進(jìn)大通關(guān)建設(shè)改革方案》，作出了5個(gè)方面20項(xiàng)內(nèi)容的總體部署。由此，“大通關(guān)建設(shè)”終于有了具體的抓手——“三互”（信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助），而且賦予了改革這樣的有力手段。為此，本文立足國際港口，從各有關(guān)部門的法律和職能出發(fā)，開展基于合作的博弈策略求解，尋求各部門合作的可行之路。

一、當(dāng)前國際港口通關(guān)中的部門合作問題

1.各部門缺少有力的協(xié)調(diào)。從我國職能劃分來說，各級口岸辦公室應(yīng)負(fù)責(zé)口岸通關(guān)事務(wù)的協(xié)調(diào)。但實(shí)際上，口岸辦自身設(shè)置不成體系，力量薄弱，協(xié)調(diào)難度極大。國家口岸辦設(shè)在海關(guān)總署，但地方口岸辦的掛靠關(guān)系和權(quán)級設(shè)置五花八門。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國31個(gè)省市級口岸辦，有14個(gè)直屬省市政府，11個(gè)隸屬商務(wù)廳，5個(gè)隸屬經(jīng)貿(mào)委，1個(gè)隸屬發(fā)改委。很多口岸辦的級別比駐口岸的聯(lián)檢部門還要低，處于無權(quán)、缺錢、少人的窘境。

2.各部門執(zhí)法有重復(fù)。各部門在口岸執(zhí)法中都有封閉管理的空間訴求，在口岸辦公場地設(shè)置、貨物旅客通關(guān)路線、運(yùn)輸工具靠泊區(qū)域等方面爭議很大。程序性干擾層出不窮，監(jiān)管結(jié)果難以互認(rèn)，往往一票貨物，可能經(jīng)過多次申報(bào)、多次查驗(yàn)才能放行。比如，對于到岸運(yùn)輸工具，各部門都主張自身擁有統(tǒng)籌管理權(quán)、優(yōu)先查驗(yàn)權(quán)和信息獲取權(quán)，且規(guī)定“未經(jīng)本部門規(guī)定，任何人不得擅自處理”。

3.電子口岸和“單一窗口”建設(shè)有困難。早在1998年，中國電子口岸就已經(jīng)啟動(dòng)建設(shè)，力圖搭建起口岸部門共享共用的數(shù)據(jù)平臺(tái)，部分業(yè)務(wù)信息如報(bào)關(guān)、報(bào)檢、結(jié)匯、物流等已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)。但時(shí)至今日，電子口岸仍未實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、一站式服務(wù)這兩大目標(biāo)，各地規(guī)范程度和建設(shè)進(jìn)度不一，企業(yè)仍需要多頭錄入信息，分頭申報(bào)數(shù)據(jù)。目前，更先進(jìn)的“單一窗口”已經(jīng)在多地試點(diǎn)，但是各部門數(shù)據(jù)格式尚不能兼容，更缺乏各部門全數(shù)據(jù)支撐、全流程參與、標(biāo)準(zhǔn)化錄入。

4.關(guān)檢合作“三個(gè)一”未達(dá)預(yù)期效果。關(guān)檢合作“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次發(fā)行”的改革試點(diǎn)已于2014年推廣到全國關(guān)局，但仍存在共同查驗(yàn)比例較低、作業(yè)流程需磨合等問題。按《商檢法》規(guī)定，法定檢驗(yàn)商品實(shí)行先報(bào)檢、后報(bào)關(guān)的通關(guān)模式，企業(yè)在檢驗(yàn)檢疫合格后才憑《出/入境貨物通關(guān)單》向海關(guān)正式申報(bào)通關(guān)。因此，大量法檢商品未納入“三個(gè)一”實(shí)施范圍，或未采用“查驗(yàn)指令對碰”方式實(shí)現(xiàn)“三個(gè)一”。

5.各部門的通關(guān)改革進(jìn)度不一。在國家全面深化改革的大背景下，各部門也在推進(jìn)各自領(lǐng)域的改革，但由于基礎(chǔ)條件以及改革目標(biāo)不同，各項(xiàng)改革進(jìn)度不一，不能兼容，甚至出現(xiàn)新模式之間的相互掣肘。比如，海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫都在推行全關(guān)通關(guān)一體化，但各自的部署完全不同。海關(guān)實(shí)施“各地申報(bào)、各地驗(yàn)放、如同一關(guān)”，注重打開通關(guān)節(jié)點(diǎn)，但檢驗(yàn)檢疫部門注重執(zhí)法的聯(lián)網(wǎng)互認(rèn)，實(shí)施“一地備案、全國報(bào)檢，一地施檢，全國互認(rèn)，一地簽證，全國放行”，雙方的進(jìn)度不一。

問題發(fā)生的原因，一是法律體系不完善。在我國的立法體制中，部門法又多又雜，往往由部門發(fā)起并起草，難以避免部門利益導(dǎo)向。因此在需要執(zhí)法交叉的領(lǐng)域，各部門執(zhí)法依據(jù)不同，執(zhí)法界限不甚明晰，易產(chǎn)生矛盾。二是職能管理機(jī)制不完善。我國實(shí)行以點(diǎn)帶面的口岸管理方式，在貨物流、旅客流、信息流密集匯聚口岸的同時(shí)，基于不同職能的部門也匯聚于口岸，通關(guān)過程中必然形成空間的重合和時(shí)間的重疊，在事權(quán)分散化的同時(shí)造成職能復(fù)雜化，存在職能沖突可能性。

二、各部門法律職能的比較

1.各部門基本的法律職能

（1）海關(guān)法律職能。海關(guān)執(zhí)法主要依據(jù)“一法多條例”，即《海關(guān)法》以及《關(guān)稅條例》、《統(tǒng)計(jì)條例》、《稽查條例》、《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》等一批行政法規(guī)。其職能，在于依托對進(jìn)出境貨物、物品、運(yùn)輸工具的監(jiān)管，開展稅收征管、緝私、統(tǒng)計(jì)等。從職能實(shí)現(xiàn)方式看，海關(guān)監(jiān)管是一種準(zhǔn)入/準(zhǔn)出、稅費(fèi)征管的措施，具有從申報(bào)、審核、查驗(yàn)、計(jì)稅、放行的通關(guān)流程，其結(jié)關(guān)標(biāo)志是簽發(fā)海關(guān)放行指令以及完成稅費(fèi)入國庫。海關(guān)在口岸通關(guān)中的訴求是“高效驗(yàn)放、全境通關(guān)”，希望其他部門配合通關(guān)流程調(diào)整，在屬地和口岸之間靈活配置監(jiān)管資源，共同保障通關(guān)的高時(shí)效。

（2）檢驗(yàn)檢疫法律職能。檢驗(yàn)檢疫部門主要依據(jù)“四法三條例”，即《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》、《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》、《國境衛(wèi)生檢疫法》以及《食品衛(wèi)生法》四部法律以及前三者的實(shí)施條例。其職能，在于對應(yīng)檢的人員、貨物、船舶、集裝箱等，按照國際國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施強(qiáng)制性檢驗(yàn)檢疫。從職能實(shí)現(xiàn)方式看，檢驗(yàn)檢疫是一種技術(shù)貿(mào)易壁壘措施，和海關(guān)一樣以貨物監(jiān)管為主要載體，具有從申報(bào)、審核到放行的完整通關(guān)流程，其結(jié)關(guān)標(biāo)志是簽發(fā)《出/入境貨物通關(guān)單》。檢驗(yàn)檢疫在口岸通關(guān)中的訴求是“環(huán)節(jié)靠前、管住一線”，希望其他部門后置把關(guān)，并在監(jiān)管中留有檢驗(yàn)檢疫的執(zhí)法空間，盡量在口岸一線完成監(jiān)管。

（3）邊防檢查法律職能。各口岸的邊防檢查站通過執(zhí)法維護(hù)進(jìn)出境人員相關(guān)的多種法律關(guān)系，執(zhí)法行為本身遵循行政法規(guī)《出境入境邊防檢查條例》。其職能，在于對出入境人員及其行李物品、交通運(yùn)輸工具及其載運(yùn)的貨物實(shí)施邊防檢查。從職能實(shí)現(xiàn)方式看，邊防檢查是一種國家安全管理措施，有三個(gè)重點(diǎn)：對人員采用證照管理和檢查，對運(yùn)輸工具實(shí)行檢查和監(jiān)護(hù)，對貨物開展檢查。但實(shí)際上，三個(gè)重點(diǎn)都是圍繞“人”來實(shí)施的。邊防檢查在口岸通關(guān)中的訴求是“以人為本、兼及貨物”，希望其他部門配合其對出入境人員的檢查，盡量在口岸一線完成監(jiān)管。

（4）海事法律職能。海事部門執(zhí)法范圍廣泛，執(zhí)法依據(jù)復(fù)雜，執(zhí)法手段多樣，執(zhí)行包括海商法、港口法、船舶登記條例等各層級法律，在口岸環(huán)節(jié)主要依據(jù)為《國際航行船舶進(jìn)出口岸檢查辦法》。其職能，在于對進(jìn)出境船舶的管理，以及規(guī)定港口、路線。從職能實(shí)現(xiàn)方式看，海事部門主要是協(xié)調(diào)船檢事務(wù)，對執(zhí)法對象則是以管代查。海事在口岸通關(guān)中的訴求是“船檢為主、協(xié)調(diào)關(guān)系”，希望其他部門配合其對進(jìn)出境船舶的檢查和監(jiān)管，保持港口運(yùn)營的通暢。

2.各部門法律職能的比較

（1）各部門的監(jiān)管重點(diǎn)不同。海關(guān)主要監(jiān)管貨物，同時(shí)監(jiān)管物品、運(yùn)輸工具；檢驗(yàn)檢疫是貨物、運(yùn)輸工具、人員并重；邊防檢查主要檢查人員，兼顧運(yùn)輸工具和少數(shù)貨物；海事主要檢查運(yùn)輸工具，兼顧少數(shù)貨物。

（2）各部門在口岸通關(guān)中的順序節(jié)點(diǎn)不同。以貨物的進(jìn)境通關(guān)為例，海事規(guī)定航線并組織船檢，處于第一關(guān)卡；邊防也在同時(shí)完成運(yùn)輸工具載運(yùn)貨物的檢查；海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫有著完整的申報(bào)流程，檢驗(yàn)檢疫相對靠前，海關(guān)作為最后一道關(guān)口放行。

（3）各部門的申報(bào)要求不同。仍以貨物的進(jìn)境通關(guān)為例，海事、邊防規(guī)定由運(yùn)輸工具負(fù)責(zé)人申報(bào)，而海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫規(guī)定由貨物所有人申報(bào)。海事申報(bào)內(nèi)容為是否有危險(xiǎn)品、易污染品；邊防申報(bào)內(nèi)容為是否有違禁品；海關(guān)申報(bào)內(nèi)容為商品數(shù)量、歸類、價(jià)格等要素以及進(jìn)出口許可證明，以完成計(jì)稅和準(zhǔn)入（準(zhǔn)出）管理；檢驗(yàn)檢疫申報(bào)內(nèi)容與海關(guān)大體相同，但更注重質(zhì)量、安全要素，以完成目錄和標(biāo)準(zhǔn)的檢測。

（4）各部門提高通關(guān)效率的做法不同。檢驗(yàn)檢疫和邊防極為注重口岸一線檢查，主要通過提高業(yè)務(wù)辦理效率來提高通關(guān)效率，為此不惜增加口岸的人力成本投入；而海關(guān)的理念相反，在人力資源有限的情況下，主要通過一體化通關(guān)、差別化管理等方式，將一線監(jiān)管業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)至屬地海關(guān)、后續(xù)管理環(huán)節(jié)辦理。

（5）各部門工作性質(zhì)不同。海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫部門的執(zhí)法具有征稅、質(zhì)量管理的目的，關(guān)系著企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，帶有經(jīng)濟(jì)屬性，在監(jiān)管同時(shí)也有一些通關(guān)的優(yōu)惠便利措施，所以其職能有一定的服務(wù)內(nèi)涵；而邊防和海事基本不具備經(jīng)濟(jì)屬性，其檢查帶有一定的管制特征，不實(shí)施優(yōu)惠便利措施。

三、各部門合作中的博弈分析

各部門法律遵循和職能定位的不同，造成部門間難以調(diào)和的利益沖突，反映在實(shí)踐中，其實(shí)就是一種博弈現(xiàn)象。根據(jù)博弈學(xué)原理，任何博弈現(xiàn)象都可以通過合適的方式求解，求得的“解”其實(shí)就是部門合作的舉措。在此，試通過矩陣方式，對關(guān)檢通關(guān)一體化改革的合作問題開展博弈分析，尋找最佳方案。以此為例，也可以對其他部門合作問題相應(yīng)求解。

矩陣適用于目標(biāo)不一致、組合策略較多的博弈現(xiàn)象，最基礎(chǔ)的是雙變量矩陣，可以運(yùn)用劃線法求得均衡解。在關(guān)檢“三個(gè)一”合作過程中，雙方對于一體化通關(guān)有不同的改革主張，彼此又形成策略的相互影響，構(gòu)成一組“完全信息靜態(tài)博弈”，必然有一種最優(yōu)結(jié)果形成納什均衡解。試分析如下：

海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫類似，都存在申報(bào)和驗(yàn)放兩個(gè)業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)、屬地和口岸兩個(gè)區(qū)域節(jié)點(diǎn)。由此，每個(gè)部門都可能有四種通關(guān)管理策略，如果對關(guān)檢雙方的通關(guān)策略進(jìn)行組合交叉，共有十六種結(jié)果（如表1）。用三個(gè)指標(biāo)來衡量博弈結(jié)果是否可行：（1）對海關(guān)職能的落實(shí)程度（簡稱H）；（2）對檢驗(yàn)檢疫職能的落實(shí)程度（簡稱j）；（3）對關(guān)檢“三個(gè)一”政策的落實(shí)程度（簡稱y）。以上指標(biāo)全部用好、中、差來衡量。由矩陣結(jié)果可以看出，有兩種組合策略（劃線表格）可以形成最優(yōu)的納什均衡解：第一種是關(guān)檢雙方都采用“口岸申報(bào)，口岸驗(yàn)放”策略，這就是所謂的口岸經(jīng)典模式；另一種則是海關(guān)采用“屬地申報(bào)，口岸驗(yàn)放”策略，檢驗(yàn)檢疫采用“口岸申報(bào)，口岸驗(yàn)放”策略，這是海關(guān)通關(guān)一體化疊加經(jīng)典檢驗(yàn)檢疫的一種模式，較符合改革方向，因此可作為關(guān)檢雙方的最優(yōu)通關(guān)一體化方案。

表1　關(guān)檢通關(guān)一體化的博弈矩陣

對這個(gè)博弈解進(jìn)行進(jìn)一步解釋：在改革形勢下，貨物屬地管理固然是提高效率的有效途徑，但是關(guān)檢雙方的風(fēng)險(xiǎn)和改革條件不同。在大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息化條件的支撐下，海關(guān)在推行屬地管理時(shí)所面對的單貨不對照的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)完全可控，而檢驗(yàn)檢疫所承擔(dān)口岸放開的風(fēng)險(xiǎn)仍然無法解決。所以不能一味用海關(guān)視角強(qiáng)求檢驗(yàn)檢疫推行屬地管理。矩陣求得的最優(yōu)博弈解，唯一瑕疵在于“一次申報(bào)”的同地錄入，但在現(xiàn)代化的技術(shù)條件下，遠(yuǎn)程同步申報(bào)是可行的。

四、各部門落實(shí)“三互”開展合作的結(jié)論

綜前所述，通過換位思考，經(jīng)過問題—原因—法律—職能—博弈的邏輯論證，本文認(rèn)為在當(dāng)前形勢下，各部門完全能夠?qū)崿F(xiàn)合作。這種合作，不僅是基于落實(shí)“三互”推進(jìn)大通關(guān)的政策導(dǎo)向，也具有遵循法律和職能定位的實(shí)踐可能。為此，提出加強(qiáng)部門合作的五項(xiàng)建議。

1.以“單一窗口”為平臺(tái)推進(jìn)“信息互換”

在信息平臺(tái)建設(shè)中注重部門信息的分級分類，采用信息公約數(shù)管理，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)信息的共享互用，滿足部門個(gè)別信息的標(biāo)準(zhǔn)化，從而解決各部門數(shù)據(jù)元兼容難題。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)支持，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程申報(bào)、異地錄入、各部門系統(tǒng)安全導(dǎo)入，設(shè)置單一接入點(diǎn)，變“串聯(lián)式”為“并聯(lián)式”，降低信息對通關(guān)節(jié)點(diǎn)的制約。在實(shí)施步驟上，實(shí)現(xiàn)從電子口岸、一單兩報(bào)、單一窗口、信息互換的逐步升級。

2.“監(jiān)管互認(rèn)”重在打破職能隔閡，形成博弈基礎(chǔ)上的共贏

推進(jìn)各部門監(jiān)管方式職能互容、“存異去疑”、“求同求通”，承認(rèn)其他部門的職能合法合理，認(rèn)可其他部門的職能需求和監(jiān)管結(jié)果；發(fā)揮自身監(jiān)管優(yōu)勢輔助其他部門，使監(jiān)管結(jié)果通用互鑒。在口岸管理中，建立定期聯(lián)絡(luò)研和綜合研判機(jī)制，對人、貨、船以及相應(yīng)的單證、場所，分別認(rèn)定為不同部門的監(jiān)管重點(diǎn)，實(shí)行大風(fēng)險(xiǎn)管理，提升口岸的整體監(jiān)管效能。同時(shí)，海關(guān)作為全面的進(jìn)出境監(jiān)管者，應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)其他部門監(jiān)管依據(jù)的基礎(chǔ)上，承擔(dān)“最后的放行者”職責(zé)。

3.“執(zhí)法互助”重在消除法律沖突，實(shí)現(xiàn)法律協(xié)調(diào)

在全面依法治國的背景下，“執(zhí)法互助”不僅要靠政策推動(dòng)，更要靠法律完善，以國家意志進(jìn)行推動(dòng)。最重要的是推進(jìn)立法改善，著眼于口岸通關(guān)執(zhí)法的大局完善各部門法規(guī)，諸如運(yùn)輸工具查驗(yàn)等各法律沖突條文，應(yīng)當(dāng)盡快修訂，明確主管部門的主責(zé)以及其他部門的協(xié)助責(zé)任。同時(shí)，口岸工作的綜合法規(guī)應(yīng)當(dāng)盡早完成立法，保障各級口岸辦公室的權(quán)級設(shè)置和職能履行，使各部門在口岸辦協(xié)調(diào)下形成合力。

4.推進(jìn)通關(guān)改革過程中應(yīng)注重整體效率，但也要注意部門職能的相互銜接

優(yōu)化通關(guān)過程中區(qū)域節(jié)點(diǎn)和業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)設(shè)置，謀求業(yè)務(wù)流程的有效銜接，降低重復(fù)作業(yè)和多頭奔波。比如通關(guān)一體化，海關(guān)基于后續(xù)管理，可以實(shí)行多地申報(bào)、多地驗(yàn)放，但前提是能夠在口岸節(jié)點(diǎn)完成必要的邊防檢查和檢驗(yàn)檢疫。又如風(fēng)險(xiǎn)防控中心模式下的海關(guān)分類通關(guān)改革，對于貨物的風(fēng)險(xiǎn)研判應(yīng)當(dāng)充分考慮其他部門目錄、標(biāo)準(zhǔn)和違禁品管理要求，實(shí)現(xiàn)貨物監(jiān)管的錯(cuò)位分工。

5.關(guān)檢“三個(gè)一”是部門合作的可行之路，但還應(yīng)升級到更靈活的一站式作業(yè)模式

作為口岸進(jìn)出境貨物管理中最主要的兩個(gè)部門，關(guān)檢的合作程度基本決定了口岸的通關(guān)效率。但實(shí)踐中的種種問題，意味著在法律職能差異的情況下，如果非要關(guān)檢雙方恪守申報(bào)、查驗(yàn)、放行的一次性，限制執(zhí)法時(shí)空可能會(huì)影響通關(guān)效率，變?yōu)樾问街髁x。因此，關(guān)檢“三個(gè)一”模式還應(yīng)適當(dāng)改進(jìn)，抓住“一次查驗(yàn)”這個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，推行一站式作業(yè)模式，降低執(zhí)法成本和企業(yè)應(yīng)對成本。對于運(yùn)輸工具，開展聯(lián)合登臨檢查；對于進(jìn)出口貨物，開展共同平臺(tái)下的聯(lián)合查驗(yàn)；對于進(jìn)出境物品，實(shí)施關(guān)檢“一機(jī)兩屏”檢查，節(jié)約通關(guān)時(shí)間，提高綜合查驗(yàn)效能。

[1]梁丹虹.國外經(jīng)驗(yàn)對我國單一窗口建設(shè)的借鑒作用[J].海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究,2014（6）.

[2]馬忠法,吳松浩.《海關(guān)法》與《進(jìn)出境動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫法》關(guān)系協(xié)調(diào)之探討——以進(jìn)境動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫為視角[A].陳暉.海關(guān)法評論[C].北京：法律出版社,2010.

[3]沈建明.我國口岸管理體制的現(xiàn)狀分析及改革對策[J].上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào),2009（2）.

[4]郭永泉.國際港口安全管控問題研究[J].港口經(jīng)濟(jì),2016（7）.

責(zé)任編輯：張明