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    《環(huán)境行政處罰辦法》中“責(zé)令停止生產(chǎn)”行政命令適用范圍的探討

    2016-12-01 15:32:38黃小文
    法制與社會 2016年32期
    關(guān)鍵詞:行政命令行政處罰

    摘 要 國家環(huán)保部頒布實(shí)施的《環(huán)境行政處罰辦法》將文義上具有相同意思的“責(zé)令停產(chǎn)”和“責(zé)令停止生產(chǎn)”強(qiáng)行定義成兩個完全不同的行政行為,一個是行政處罰,一個是行政命令,但沒有進(jìn)一步規(guī)定他們的具體內(nèi)涵,也沒有明確“責(zé)令停止生產(chǎn)”的適用范圍,給環(huán)境執(zhí)法適用“責(zé)令停止生產(chǎn)”時造成混亂,甚至成為環(huán)境執(zhí)法部門有意或無意規(guī)避執(zhí)法程序的工具,侵害了行政相對人的陳述權(quán)和申辯權(quán)。本文就環(huán)境執(zhí)法部門如何正確適用“責(zé)令停止生產(chǎn)”問題提出建議,以期減少環(huán)境執(zhí)法糾紛,保護(hù)行政相對人合法權(quán)益。

    關(guān)鍵詞 責(zé)令停產(chǎn) 責(zé)令停止生產(chǎn) 行政命令 行政處罰

    作者簡介:黃小文,廣東輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院教師,廣東一粵律師事務(wù)所兼職律師。

    中圖分類號:D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.221

    一、案例中凸顯的問題

    揭陽市某礦產(chǎn)碼頭(下稱該碼頭)于1994年建成投產(chǎn),持有合法《港口經(jīng)營許可證》,主要從事鋼材、水泥、煤炭等貨物的裝卸、搬運(yùn)、倉儲業(yè)務(wù),一直正常經(jīng)營,直至2015年10月28日,揭陽市環(huán)境保護(hù)局以“經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)該碼頭存在環(huán)境影響評價文件未經(jīng)審批擅自建設(shè)、大氣污染防治設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收擅自投入生產(chǎn)、未取得排污許可證擅自排放污染物的環(huán)境違法行為”為由,在沒有告知該碼頭經(jīng)營者有要求舉行聽證的權(quán)利的情況下,對該碼頭經(jīng)營者作出《揭陽市環(huán)境保護(hù)局責(zé)令改正違法行為決定書》,責(zé)令該碼頭經(jīng)營者“立即停止生產(chǎn)和排污”,導(dǎo)致該碼頭被迫全面停產(chǎn),給碼頭經(jīng)營者帶來巨大損失。

    對揭陽市環(huán)境保護(hù)局本次具體行政行為,筆者在本文中不討論該碼頭是《環(huán)境影響評價法》實(shí)施前九年就已建成投產(chǎn)、碼頭無排污需求及沒有造成大氣污染等事實(shí)問題,只討論其行政執(zhí)法的程序問題。

    我國《行政處罰法》第四十二條明確規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前,應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利;當(dāng)事人要求聽證的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證”。據(jù)此,揭陽市環(huán)保局作出責(zé)令該碼頭立即停止生產(chǎn)的決定前,本應(yīng)當(dāng)告知該碼頭經(jīng)營者有要求聽證的權(quán)利,但揭陽市環(huán)保局并沒有這樣做,已構(gòu)成執(zhí)法程序違法,故該碼頭經(jīng)營者在收到該決定書后,依據(jù)我國《行政訴訟法》第十七條第一款第(三)項(xiàng)之規(guī)定,請求揭陽市榕城區(qū)法院撤銷揭陽市環(huán)保局的該具體行政行為。但揭陽市環(huán)保局答辯稱:國家環(huán)境保護(hù)部2010年1月19日頒布、2010年3月1日生效的《環(huán)境行政處罰辦法》第十二條明確規(guī)定:“責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用”是責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的具體形式之一;根據(jù)最高人民法院關(guān)于行政行為種類和規(guī)范行政案件案由的規(guī)定,行政命令不屬行政處罰,行政命令不適用行政處罰程序。故此,揭陽環(huán)保局認(rèn)為在作出該決定之前,無須經(jīng)聽證程序,故辯稱其具體行政行為程序合法。

    很明顯,環(huán)保局的“責(zé)令停止生產(chǎn)”是行政處罰還是行政命令是本案爭議的焦點(diǎn)。然而,《行政處罰法》第八條及《環(huán)境行政處罰辦法》第十條均明確規(guī)定:“責(zé)令停產(chǎn)”屬行政處罰。那么,環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法中,“責(zé)令停止生產(chǎn)”和“責(zé)令停產(chǎn)”到底有何本質(zhì)不同?對此,《環(huán)境行政處罰辦法》并沒有釋明。

    從揭陽環(huán)保局的該具體行政行為的后果看,其已導(dǎo)致該碼頭整體停止生產(chǎn),處于停產(chǎn)停業(yè)狀態(tài),其給該碼頭經(jīng)營者造成的損失,遠(yuǎn)比巨額罰款嚴(yán)重,揭陽市環(huán)保局責(zé)令該碼頭停止生產(chǎn),與責(zé)令其停產(chǎn)停業(yè)所帶來的結(jié)果無異,故該具體行政行為應(yīng)認(rèn)定為行政處罰,而非揭陽市環(huán)保局所聲稱的行政命令。

    那么,是什么支撐著揭陽市環(huán)保局堅(jiān)稱該行政行為是行政命令?很明顯,其依據(jù)就是國家環(huán)保部發(fā)布的《環(huán)境行政處罰辦法》。也就是說,問題出在《環(huán)境行政處罰辦法》上。

    二、《環(huán)境行政處罰辦法》第十二條存在問題

    《環(huán)境行政處罰辦法》將文義上具有相同意思的“責(zé)令停產(chǎn)”和“責(zé)令停止生產(chǎn)”強(qiáng)行定義成兩個完全不同的具體行政行為,但問題在于,《環(huán)境行政處罰辦法》沒有進(jìn)一步規(guī)定二者的具體內(nèi)涵,或者說,沒有就“責(zé)令停止生產(chǎn)”適用范圍做出明確的規(guī)定,這給環(huán)境執(zhí)法適用“責(zé)令停止生產(chǎn)”時造成混亂,甚至成為環(huán)境執(zhí)法部門有意或無意規(guī)避執(zhí)法程序的工具。

    對于環(huán)保執(zhí)法部門做出的“責(zé)令停止生產(chǎn)”具體行政行為是行政命令還是行政處罰這個問題,早在《環(huán)境行政處罰辦法》出臺以前,地方各環(huán)境保護(hù)部門就存在不同的認(rèn)識,也存在不同的做法,為解決這個問題,《環(huán)境行政處罰辦法》第十二條明確“責(zé)令停止生產(chǎn)”是責(zé)令改正違法行為的具體形式之一,是行政命令,從而有利于環(huán)境執(zhí)法部門及時制止違法行為的持續(xù)進(jìn)行,不受行政處罰程序的限制,有利于及時保護(hù)環(huán)境免受正在進(jìn)行的破壞,在當(dāng)前環(huán)境破壞嚴(yán)重的形勢下,其出發(fā)點(diǎn)是好的。問題在于《環(huán)境行政處罰辦法》中,“責(zé)令停產(chǎn)”和“責(zé)令停止生產(chǎn)”,被描述為兩個完全不同的具體行政行為,一個是行政處罰,一個是行政命令,但從文本字面理解,“責(zé)令停產(chǎn)”是“責(zé)令停止生產(chǎn)”的簡稱,兩者沒有任何差別,一般人很難想象這兩者居然有這么大的不同。正因?yàn)槲牧x上的無差別,故很容易被惡意利用,如環(huán)保部門本來打算責(zé)令行政相對人停產(chǎn),但為了規(guī)避聽證程序,故改用責(zé)令停止生產(chǎn),也能達(dá)到責(zé)令行政相對人停產(chǎn)的目的,這無疑剝奪了行政相對人的陳述、申辯權(quán)利,正如本文案例,揭陽市環(huán)保局簡單地利用《環(huán)境行政處罰辦法》中的抽象陳述,玩了一次文字游戲,就輕易的繞過《行政處罰法》的程序“束縛”,成功地立即剝奪了行政相對人正常的生產(chǎn)營業(yè)權(quán)和依法應(yīng)當(dāng)保障的陳述權(quán)和申辯權(quán)。而且,本文提及案例并非個案,事實(shí)上,“責(zé)令停止生產(chǎn)”是行政處罰還是行政命令之爭,并不會因《環(huán)境行政處罰辦法》的頒布實(shí)施而得到平息,經(jīng)搜索我國各級法院相關(guān)案例,類似糾紛引發(fā)的行政訴訟案件仍然很多。

    在環(huán)境執(zhí)法中,《環(huán)境行政處罰辦法》無疑是各級環(huán)境執(zhí)法部門執(zhí)法的重要程序性文件,為保證其中的“責(zé)令停止生產(chǎn)”得到正確的適用,需明確“責(zé)令停止生產(chǎn)”的內(nèi)涵,明確其與“責(zé)令停產(chǎn)”的區(qū)別,故需對《環(huán)境行政處罰辦法》第十二條中的“責(zé)令停止生產(chǎn)”適用范圍加以限定。

    三、對《環(huán)境行政處罰辦法》第十二條中的“責(zé)令停止生產(chǎn)”適用范圍加以限定建議

    《環(huán)境行政處罰辦法》第十二條既然定義“責(zé)令停止生產(chǎn)”是責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的具體形式之一,故對其適用要考慮下述五點(diǎn):

    1.必須存在無爭議的違法生產(chǎn)事實(shí)。無爭議的違法生產(chǎn)事實(shí)是責(zé)令停止生產(chǎn)的前提,如果連是否構(gòu)成違法生產(chǎn)的事實(shí)都存在爭議,則責(zé)令停止生產(chǎn)就沒有事實(shí)依據(jù)。

    2.責(zé)令停止生產(chǎn)應(yīng)具有法律依據(jù)。相關(guān)法律、行政法規(guī)如果對該違法生產(chǎn)的法律后果沒有規(guī)定環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法部門可以或應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止生產(chǎn)的,則不能責(zé)令停止生產(chǎn),因?yàn)闆]有法律依據(jù)。

    3.該違法生產(chǎn)持續(xù),是否會造成無法挽回的環(huán)境破壞及較大經(jīng)濟(jì)損失?如果是,就應(yīng)采取立即責(zé)令停止生產(chǎn)的行政命令方式,否則,應(yīng)當(dāng)采取責(zé)令停產(chǎn)的行政處罰方式,并依法告知相對人有申請聽證的權(quán)利。

    4.責(zé)令停止生產(chǎn)必須明確具體范圍,以免侵犯行政相對人的其他合法經(jīng)營生產(chǎn)權(quán)利。

    5.必須在責(zé)令停止生產(chǎn)同時,告知行政相對人所存在的違法事實(shí),并指引行政相對人改正違法行為,命令其在改正違法行為之前,不得復(fù)產(chǎn)。

    在環(huán)境執(zhí)法中,通過充分考慮上述五點(diǎn)內(nèi)容,可以正確區(qū)別并適用“責(zé)令停產(chǎn)”和“責(zé)令停止生產(chǎn)”,從而保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益免受侵犯,減少行政執(zhí)法糾紛發(fā)生,增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法部門的公信力,維護(hù)和體現(xiàn)法律的正義本質(zhì)。

    參考文獻(xiàn):

    [1]李錚.《環(huán)境行政處罰辦法》的八大亮點(diǎn).環(huán)境保護(hù).2010(3).

    [2]曹實(shí).行政命令與行政處罰的性質(zhì)界分.學(xué)術(shù)交流.2016(2).

    [3]涂永前.環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的銜接——從《環(huán)境保護(hù)法》第60條切入.法學(xué)論壇.2015(11).

    [4]程雨燕.試論責(zé)令改正環(huán)境違法行為之制度歸屬——兼評《環(huán)境行政處罰辦法》第12條.中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版).2012(1).

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