中國排污權(quán)交易制度的發(fā)展歷程及展望

余阿梅，張 寧

(1.重慶資源與環(huán)境交易所，重慶 4011212；2.中煤科工集團(tuán)重慶設(shè)計(jì)研究院有限公司，重慶 401121)

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中國排污權(quán)交易制度的發(fā)展歷程及展望

余阿梅1，張 寧2

(1.重慶資源與環(huán)境交易所，重慶 4011212；2.中煤科工集團(tuán)重慶設(shè)計(jì)研究院有限公司，重慶 401121)

指出了自20世紀(jì)80年代我國引入排污權(quán)交易制度以來，該項(xiàng)制度已在全國10多個省市試點(diǎn)推廣，積累了大量的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討了排污權(quán)交易制度的理論基礎(chǔ)，梳理和分析了我國排污權(quán)交易的實(shí)踐探索，并提出了完善我國排污權(quán)交易制度的建議，以期為建立適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下排污權(quán)交易制度體系提供借鑒。

排污權(quán)； 交易； 總量控制

1　引言

黨的“十八大”報(bào)告提出，要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，深化資源性產(chǎn)品價格和稅費(fèi)改革，實(shí)行資源有償使用制度，積極推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度[1]，作為一種運(yùn)用市場機(jī)制控制環(huán)境污染的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，排污權(quán)交易制度是環(huán)境管理中一種有效的經(jīng)濟(jì)手段，是中國環(huán)境政策創(chuàng)新的必然選擇，也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。筆者通過排污權(quán)交易在國內(nèi)的實(shí)踐情況，梳理和分析我國排污權(quán)交易的實(shí)踐探索，為目前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，開展排污權(quán)交易工作提供科學(xué)建議。

2　排污權(quán)交易制度的發(fā)展歷程

排污權(quán)交易這一概念由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯于1968年首次提出[2]，20世紀(jì)70年代，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家杜勒斯提出了排污權(quán)交易的基本思想。1995年，美國將這一理論變?yōu)閷?shí)踐，成功運(yùn)用于酸雨計(jì)劃。隨后德國、澳大利亞和英國等國家相繼開展排污權(quán)交易實(shí)踐。我國從20世紀(jì)80年代引入排污權(quán)交易理論，迄今為止雖已有30年的發(fā)展歷史，但主要以地方試點(diǎn)的方式進(jìn)行，積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。其發(fā)展歷程主要經(jīng)歷了以下3個階段。

(1)第一階段是起步階段。1988年，國家環(huán)保局頒布實(shí)施《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，規(guī)定水污染總量控制指標(biāo)可在排污單位間調(diào)劑。1993年原國家環(huán)保局以太原、包頭等多個城市作為試點(diǎn)開始探索大氣排污權(quán)交易政策的實(shí)施。1996 年、2000 年國務(wù)院先后頒布了《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計(jì)劃》和《大氣污染防治法》，污染治理政策由濃度管理轉(zhuǎn)變?yōu)榭偭抗芾?，為?shí)施排污交易提供了法律政策支持。

(2)第二階段是試點(diǎn)階段。21 世紀(jì)初，開展了排污權(quán)交易試點(diǎn)工作，2001年9月，江蘇省南通市順利實(shí)施中國首例排污權(quán)交易。2003年，江蘇太倉港環(huán)保發(fā)電有限公司與南京下關(guān)發(fā)電廠達(dá)成SO2排污權(quán)異地交易，開創(chuàng)了中國跨區(qū)域交易的先例。2007年11月10日，國內(nèi)第一個排污權(quán)交易中心在浙江嘉興掛牌成立，標(biāo)志著我國排污權(quán)交易逐步走向制度化、規(guī)范化和國際化。這一階段的排污權(quán)交易以政府部門“拉郎配”方式運(yùn)作為主，排污權(quán)交易在推進(jìn)污染減排的潛力逐步顯現(xiàn)

(3)第三階段是試點(diǎn)深化階段。2009年，中央政府工作報(bào)告提出積極開展排污權(quán)交易試點(diǎn)的要求，財(cái)政部與環(huán)保部聯(lián)合在全國范圍內(nèi)開展排污權(quán)交易試點(diǎn)工作，目前已有十余個省市開展試點(diǎn)。試點(diǎn)省市分別從相關(guān)政策文件、機(jī)構(gòu)籌建和技術(shù)研究等方面開展工作，各有特色，百花齊放。在各省試點(diǎn)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2014 年 8 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著排污權(quán)交易制度成為中國一項(xiàng)重要的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。這一階段，排污權(quán)交易呈現(xiàn)出國家重視、地方探索、上下聯(lián)系緊密、交易模式多樣等特點(diǎn)。

3　排污權(quán)交易制度存在的問題

盡管我國排污權(quán)交易實(shí)踐近年來發(fā)展良好，各地開展情況不盡相同，百家爭鳴，取得了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但在這一制度的實(shí)施過程中，也遇到了許多困難和問題。

3.1法律法規(guī)依據(jù)不足

目前，國家層面尚未出臺有關(guān)排污權(quán)交易的法律，缺乏法律保障，同時國家層面政策指導(dǎo)滯后[3]，試點(diǎn)地區(qū)制定的試行辦法又缺乏執(zhí)行力，在排污權(quán)交易工作深化階段尤其在涉足資產(chǎn)抵押、監(jiān)管執(zhí)法、違法責(zé)任等領(lǐng)域時，由于法律法規(guī)的不完善影響了排污權(quán)交易市場的建設(shè)。

3.2與現(xiàn)行環(huán)保管理制度未有機(jī)銜接

排污權(quán)交易制度是建立在總量控制、環(huán)境資源有限的基礎(chǔ)上，但目前很多地方總量控制與排污權(quán)交易制度的關(guān)系并未建立，總量控制指標(biāo)的“上限”變成“無限”，地方環(huán)保主管部門說不清本區(qū)域內(nèi)污染物實(shí)際排放總量，無法體現(xiàn)“環(huán)境資源是稀缺資源”[4]，嚴(yán)重影響了排污權(quán)交易工作的推進(jìn)。同時，排污權(quán)交易制度與環(huán)境影響評價、“三同時”、排污申報(bào)、排污收費(fèi)等環(huán)境管理制度也未建立有效銜接，直接影響排污權(quán)交易市場的建立。

3.3排污權(quán)交易市場規(guī)模不大，市場和政府邊界不清

排污單位排污權(quán)初始配額的分配缺乏科學(xué)性和公平性，對排污權(quán)初始分配指標(biāo)的績效分配方法尚未落實(shí)，缺乏科學(xué)的排污權(quán)初始價格形成機(jī)制。排污權(quán)二級市場因受地域限制、未形成反映污染治理成本的排污權(quán)價格體系、交易規(guī)則不健全、信息不透明等因素的影響尚未形成規(guī)模[5]。同時，政府在排污權(quán)交易工作中干預(yù)性強(qiáng)，“指導(dǎo)價格”未與市場機(jī)制掛鉤，使得市場的價格杠桿和競爭機(jī)制沒有發(fā)揮作用，很難反映出環(huán)境容量資源的稀缺水平。。

3.4缺乏科學(xué)公正的排污權(quán)核定技術(shù)方法

排污權(quán)的交易實(shí)質(zhì)上是排污單位之間對初始排污權(quán)配額的有償轉(zhuǎn)讓，因排污權(quán)具有“無形”的特點(diǎn)，因此建立科學(xué)的監(jiān)測體系和排污權(quán)核定技術(shù)規(guī)范是推動排污權(quán)交易制度的基石，目前由于受人力、物力的影響，尚未建立科學(xué)有效、全范圍覆蓋的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和出臺污染物實(shí)際排放量核定技術(shù)規(guī)范。

3.5環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力不夠

目前，受我國污染物排放計(jì)量基礎(chǔ)薄弱的影響，環(huán)境監(jiān)管能力不足，缺乏交易后監(jiān)管，直接影響排污交易市場，超總量處罰力度有限，影響排污權(quán)交易市場公平性。

4　完善我國排污權(quán)交易制度的建議

排污權(quán)交易制度有利于在全社會樹立“環(huán)境資源是稀缺資源”的理念[6]，促進(jìn)環(huán)境容量資源的優(yōu)化配置，推動企業(yè)升級、創(chuàng)新，提升政府環(huán)境管理水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，而完善的法律制度、有序的市場體系、科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和良好的公眾基礎(chǔ)是建立排污權(quán)交易市場的重要前提。

4.1完善排污權(quán)交易制度立法

目前，雖然國務(wù)院出臺《排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》，明確了排污權(quán)交易制度框架，完善了排污權(quán)儲備、排污權(quán)期限和跨區(qū)域交易等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)，但缺乏有關(guān)排污權(quán)有償使用和交易的法律保障，不具有法律的強(qiáng)制性和震懾力。建議全國人大和國務(wù)院應(yīng)盡快出臺和制訂相關(guān)法律和排污許可證辦法或條例，明確排污權(quán)的法律地位，闡明排污許可證中總量控制與排污權(quán)交易的關(guān)系，明晰排污權(quán)屬性，解決排污權(quán)交易制度瓶頸。面對當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，完善頂層設(shè)計(jì)要求，理順經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境質(zhì)量、總量控制、排污權(quán)交易四者之間的關(guān)系，將總量控制與排污權(quán)交易有機(jī)結(jié)合，深化排污權(quán)交易制度改革，破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與環(huán)境資源壓力之間的矛盾。

4.2加強(qiáng)環(huán)境管理制度之間的銜接

建立與總量控制相結(jié)合的排污權(quán)交易制度，科學(xué)確定總量控制目標(biāo)，推動環(huán)境管理實(shí)現(xiàn)從污染防控型向環(huán)境質(zhì)量保障型的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。將許可排放量作為排污單位初始排污權(quán)進(jìn)行核定分配，排污權(quán)即為排污單位所持有的總量控制指標(biāo)。以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，實(shí)行目標(biāo)總量控制制度，制定長期性減排政策以增強(qiáng)預(yù)期性，激發(fā)企業(yè)出售指標(biāo)的意愿。積極推進(jìn)總量預(yù)算管理制度，有效解決排污權(quán)交易工作中總量指標(biāo)的來源問題和跨區(qū)域的總量指標(biāo)替代問題。建立總量控制指標(biāo)、環(huán)境質(zhì)量變化和經(jīng)濟(jì)增長速度等之間的關(guān)系，建立“總量 - 環(huán)境 - 經(jīng)濟(jì)”耦合控制體系，及時通過排污權(quán)交易調(diào)整總量削減步幅、減排重點(diǎn)和轉(zhuǎn)型方向。完善建立排污權(quán)有償使用和交易制度與現(xiàn)行排污許可、環(huán)評審批、排污收費(fèi)等各項(xiàng)環(huán)境管理制度之間的銜接機(jī)制。

4.3明確排污權(quán)交易法定程序

按照黨的十八屆三中全會提出的改革要求，理清政府和市場的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場在排污權(quán)交易中的決定作用。政府部門專注于“立規(guī)則，當(dāng)裁判”，全力培育排污權(quán)交易市場外部環(huán)境，建立從核定、分配、定價、交易到收儲的排污權(quán)有償使用和交易閉環(huán)管理體系。進(jìn)一步拓展排污權(quán)交易市場的供求主體，結(jié)合地方污染物排放總量控制體系和溫室氣體排放控制方案的實(shí)施，逐步增加溫室氣體指標(biāo)、重點(diǎn)行業(yè)特征污染指標(biāo)等交易指標(biāo)。探索開展排污權(quán)租賃、競買、交易、自愿交易等模式，明確交易程序，制定建立交易主體資格審查、登記和追蹤制度。配套建立監(jiān)督管理體系和綜合信息管理平臺，研究各個子體系構(gòu)建框架，明確交易主體，完善交易程序，規(guī)范排污權(quán)交易，營造科學(xué)、公正、公開、透明的交易氛圍，積極培育運(yùn)行良好的排污權(quán)交易二級市場。

4.4嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境違法處罰

嚴(yán)格監(jiān)管和執(zhí)法是落實(shí)污染物排放總量管理制度的關(guān)鍵，也是確保排污權(quán)交易市場穩(wěn)定運(yùn)行的保障，面臨當(dāng)前環(huán)保工作的新常態(tài)，通過行政手段、企業(yè)環(huán)境信息公開、公眾參與等多元化手段，加強(qiáng)對企業(yè)的全方位監(jiān)管。嚴(yán)格依法查處無證排污、超總量和濃度排污等違法行為，落實(shí)“按日計(jì)罰”、行政拘留、查封扣押等行政強(qiáng)制措施，增強(qiáng)環(huán)保法的威懾力。

[1]中共中央。關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社,2013.

[2]王品文.湖北省排污權(quán)交易實(shí)踐重點(diǎn)問題研究 [D].武漢：中國地質(zhì)大學(xué)，2014.

[3]王虒菁.關(guān)于我國排污權(quán)有償使用和交易制度的法律建議[J].法制與經(jīng)濟(jì)(下半月),2015(2):51～53.

[4]盧瑛瑩,馮曉飛,陳佳,等.基于“一證式”管理的排污許可證制度創(chuàng)新[J].環(huán)境污染與防治，2014,36(11):89～91.

[5]王金南,畢軍.排污權(quán)交易：實(shí)踐與創(chuàng)新-排污交易國際研討會論文集 [M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社,2009.

[6]嚴(yán)剛,王金南.中國排污權(quán)交易實(shí)踐與案例[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社,2011.

2016-05-20

余阿梅(1983—)，女，碩士，工程師，主要從事排污權(quán)交易方面的研究工作。

D922.68

A

1674-9944(2016)14-0145-02