我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)配置的現(xiàn)實(shí)困境與改進(jìn)策略
——基于新加坡的經(jīng)驗(yàn)啟示*

魏麗娜，周翔宇

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058)

近年來(lái)，隨著教育投入對(duì)區(qū)域科技創(chuàng)新、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用日益突出，如何建立教育投入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制日益得到社會(huì)關(guān)注。2017年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，指出健全教育投入機(jī)制，拓寬教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源是深化教育改革的重要內(nèi)涵。(1)中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見(jiàn)[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2017-09/24/content_5227267.htm.2018年8月，《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見(jiàn)》明確當(dāng)前教育財(cái)政最緊要的任務(wù)是提高教育經(jīng)費(fèi)數(shù)量和加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)投入使用管理，加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化。(2)國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見(jiàn)[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201808/t20180827_346266.html.2019年6月，教育部發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了提升教育經(jīng)費(fèi)使用效益的重要性。(3)教育部.關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s7499/201912/t20191227_413738.html.顯然，建立與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的多元高效的教育投入制度成為教育現(xiàn)代化的重要發(fā)展方向，而如何合理配置和管理教育經(jīng)費(fèi)則成為我國(guó)打造教育現(xiàn)代化制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。新加坡作為亞洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心之一，擁有先進(jìn)的高等教育制度和完善的教育財(cái)政制度，其兼具系統(tǒng)性、延續(xù)性、靈活性的教育經(jīng)費(fèi)投入體系更是在全球享有盛譽(yù)。從本質(zhì)上看，我國(guó)與新加坡現(xiàn)行的教育經(jīng)費(fèi)配置機(jī)制具備政府主導(dǎo)的相似性，借鑒其在教育經(jīng)費(fèi)投入、經(jīng)費(fèi)監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)等方面的改革舉措對(duì)我國(guó)的教育現(xiàn)代化發(fā)展具有重要意義。本文從理論視角、配置結(jié)構(gòu)、成效挑戰(zhàn)3個(gè)方面出發(fā)，對(duì)新加坡的高等教育經(jīng)費(fèi)配置體系進(jìn)行全面解構(gòu)，以期為我國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)投入與管理建設(shè)提出改革建議。

一、高等教育經(jīng)費(fèi)配置研究評(píng)析

學(xué)界對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)配置的研究從未間斷，現(xiàn)有研究主要集中在以下方面：

(一)關(guān)于高等教育經(jīng)費(fèi)投入的研究

學(xué)界對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源基本達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為教育經(jīng)費(fèi)主要分為政府投入和社會(huì)投入兩大部分。(4)OECD.Education at a glance 2019[EB/OL].http://www.oecd.org/education/education-at-a-glance/.政府投入主要包括財(cái)政撥款、專項(xiàng)資助、減免稅收等；社會(huì)投入包括家庭投入和高校自籌經(jīng)費(fèi)，高校自籌經(jīng)費(fèi)中涵蓋社會(huì)捐贈(zèng)及其他科技創(chuàng)收等。(5)蔡克勇,范文曜,馬陸亭.轉(zhuǎn)軌時(shí)期高等教育投入制度研究[M].北京：高等教育出版社,2006：1～3.目前關(guān)于高等教育經(jīng)費(fèi)投入的研究主要集中運(yùn)用定量方法對(duì)各國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的變化進(jìn)行探索，學(xué)者們研究的角度各有不同，涉及經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)、(6)郭德俠,楊綺雯.2001～2009年我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)及其變動(dòng)分析[J].高等理科教育,2012，(1).政府財(cái)政投入、(7)郭化林,謝姝瑩.地方政府政治周期與高等教育財(cái)政投入支持強(qiáng)度指數(shù)——基于2001～2015年3個(gè)“五年計(jì)劃”的省際面板數(shù)據(jù)[J].中國(guó)高教研究,2017，(9).社會(huì)投入、(8)劉紅宇,馬陸亭.高等教育社會(huì)投入趨勢(shì)研究(1998～2008年)——基于我國(guó)高校經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)和OECD教育指標(biāo)分析的比較[J].中國(guó)高教研究,2011，(5).生均經(jīng)費(fèi)(9)蔡文伯,黃晉生.我國(guó)省際間高等教育投入差距的實(shí)證分析——基于省際面板數(shù)據(jù)[J].教育與經(jīng)濟(jì),2016，(4).等?？傮w來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有研究有助于從單個(gè)視角了解各國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)投入的狀況，但無(wú)法系統(tǒng)、全面地揭示高等教育經(jīng)費(fèi)投入的應(yīng)然結(jié)構(gòu)和成功實(shí)踐。

(二)關(guān)于高等教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)的研究

現(xiàn)有研究主要以數(shù)據(jù)追蹤、比較研究的思路展開(kāi)。學(xué)界圍繞各國(guó)教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)家GDP的比重的差異，(10)黃河,黃志成.教育擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)周期下教育經(jīng)費(fèi)投入的特征與趨勢(shì)——基于2008～2018年《經(jīng)合組織教育概覽》的比較分析[J].外國(guó)教育研究,2020,(3).OECD各國(guó)高校經(jīng)費(fèi)收入結(jié)構(gòu)差異(11)方芳,劉澤云.普通高校經(jīng)費(fèi)收入結(jié)構(gòu)對(duì)生均經(jīng)費(fèi)的影響[J].高等教育研究,2017,(3).、我國(guó)三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀(12)陳曉宇.我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu):回顧與展望[J].教育與經(jīng)濟(jì),2012，(1).、我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)歷年占比的變化(13)楊蓉,劉婷婷.中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)配置結(jié)構(gòu)分析——基于歷史趨勢(shì)和國(guó)際視野的雙重探討[J].全球教育展望,2019，(6).等進(jìn)行了深入探討?？偟膩?lái)說(shuō)，學(xué)界對(duì)國(guó)內(nèi)外高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入占比的研究已經(jīng)較為透徹，初步達(dá)成一國(guó)教育投資水平必須與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的共識(shí)，但在探索政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)和社會(huì)投入?yún)f(xié)同機(jī)制的研究上仍然需要突破。

(三)關(guān)于高等教育經(jīng)費(fèi)管理的研究

已有研究主要從政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)執(zhí)行效率不高(14)吳彩虹,全承相.地方政府教育財(cái)政投入監(jiān)督機(jī)制及其完善[J].湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào),2012,(3).、教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理不嚴(yán)(15)鄭方輝,劉國(guó)歌.預(yù)算績(jī)效管理與財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià):以教育經(jīng)費(fèi)為例[J].蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2019,(5).、高校內(nèi)部教育經(jīng)費(fèi)分配不均(16)杜振宇.高校內(nèi)部教育經(jīng)費(fèi)分配問(wèn)題研究[J].教育財(cái)會(huì)研究,2010,(2).等方面，對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)管理問(wèn)題進(jìn)行了梳理，但在明晰政府與高校間的權(quán)責(zé)，優(yōu)化政府教育財(cái)政評(píng)價(jià)、完善高校教育經(jīng)費(fèi)使用上仍然較為模糊。

綜上所述，現(xiàn)有研究描繪了國(guó)內(nèi)外高等教育經(jīng)費(fèi)體系現(xiàn)狀，揭示了協(xié)同高等教育經(jīng)費(fèi)體系構(gòu)建對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要性和緊迫性，進(jìn)一步明確了當(dāng)下亟須解決的兩個(gè)問(wèn)題：即如何從經(jīng)費(fèi)配置的各環(huán)節(jié)著手對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行有效配置？如何建立適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的高等教育經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制？本研究將通過(guò)回顧中國(guó)高等教育財(cái)政的發(fā)展脈絡(luò)，在全面掃描我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)配置體系及目前困境的基礎(chǔ)上，剖析新加坡教育經(jīng)費(fèi)體系的特色模式，立足我國(guó)國(guó)情，借鑒新加坡先進(jìn)發(fā)展模式經(jīng)驗(yàn)，為新時(shí)代下我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)配置提供對(duì)策建議。

二、我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)配置現(xiàn)狀

(一)我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)配置體系

1.經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)

國(guó)際學(xué)術(shù)界一直將公共教育支出占GDP的比重，視為衡量一國(guó)公共教育努力程度的重要指標(biāo)，并一致將4%作為一國(guó)的教育投資水平與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的基礎(chǔ)目標(biāo)閾值。2012年，我國(guó)首次實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例4%的目標(biāo)，此后連續(xù)8年我國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)占比一直維持在4%以上。盡管我國(guó)高等教育資金投入占GDP的比例逐步攀升，但與OECD主要國(guó)家相比仍存在差距，不僅體現(xiàn)在總量占比上，還體現(xiàn)在具體的政府投入占比及社會(huì)投入占比上。據(jù)OECD統(tǒng)計(jì)，2018年中國(guó)財(cái)政教育支出占GDP比重為4.1%，低于新加坡(16%)、美國(guó)(5.2%)、英國(guó)(5.7%)、法國(guó)(5.5%)、德國(guó)(4.9%)、韓國(guó)(5.1%)。社會(huì)與私人投入占比也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2014年美國(guó)、韓國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)家的相應(yīng)投入比例。(17)Education at a Glance 2019-Data and Methodology[EB/OL].http://www.oecd.org/education/education-at-a-glance/educationataglance2019-dataandmethodology.htm.

2.經(jīng)費(fèi)分配

21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)分配一直呈現(xiàn)梨形結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出占比最多，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出占比最少，高等教育經(jīng)費(fèi)支出占比居中。近些年，國(guó)家對(duì)高等教育的重視程度逐步增強(qiáng)，我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)投入占比有所上升。以2019年為例，全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總投入為50175億元，其中國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為40049億元，比上年增長(zhǎng)8.25%。對(duì)學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中階段教育、高等教育經(jīng)費(fèi)總投入分別為4099億元、22780億元、7730億元、13464億元，占比分別為10.23%、56.88%、19.30%、33.62%，比上年分別增長(zhǎng)11.63%、9.12%、7.53%、11.99%。

3.經(jīng)費(fèi)來(lái)源

我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)包括財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)和非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)兩大類。據(jù)中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒認(rèn)定，我國(guó)的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)主要包括中央和地方財(cái)政撥款；非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)包括事業(yè)收入、捐贈(zèng)收入、民辦學(xué)校中舉辦者投入以及其他教育經(jīng)費(fèi)。整體而言，我國(guó)的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)和非財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)處于不斷變化中，以2005-2016年為例，2005我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)總數(shù)的61.3%，此后一直波動(dòng)上升，2016年上升至80.73%；2005年我國(guó)非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)總數(shù)的38.7%，后逐步下降，到2016年僅達(dá)19.27。%(18)中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒(2017)[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjcbw/201806/t20180612_1604112.html.截至目前，我國(guó)教育財(cái)政制度體系逐步穩(wěn)定，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在教育總經(jīng)費(fèi)中所占比例保持在80%左右，非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)則保持在20%左右，政府撥款和社會(huì)投入相結(jié)合的高等教育經(jīng)費(fèi)體系已經(jīng)形成。

(二)我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)配置現(xiàn)實(shí)困境

1.經(jīng)費(fèi)來(lái)源較為單一且缺乏彈性

政府撥款一直以來(lái)都是我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，其他渠道來(lái)源經(jīng)費(fèi)較少，這不僅給國(guó)家財(cái)政造成了巨大負(fù)擔(dān)，也使得高等院校發(fā)展資金缺乏彈性。造成我國(guó)高等教育融資渠道單一的一個(gè)主要原因,就是缺乏引入社會(huì)資金的有效機(jī)制。一方面我國(guó)高等教育審批門(mén)檻較高，社會(huì)資本進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)較大，造成有意向的資本難以進(jìn)入高等教育，從而導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)資本對(duì)高等教育投入不足;另一方面，我國(guó)在拓寬教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源上缺乏多元的路徑，較常通過(guò)社會(huì)捐贈(zèng)、設(shè)立獎(jiǎng)助學(xué)金的方式來(lái)籌集教育經(jīng)費(fèi)，而在落實(shí)校企合作、國(guó)際合作等社會(huì)合作方式上較為被動(dòng)，進(jìn)一步加劇了教育經(jīng)費(fèi)的緊張。

2.經(jīng)費(fèi)管理固化，大學(xué)缺乏自主權(quán)

高等教育經(jīng)費(fèi)采用“基數(shù)加發(fā)展”的撥款方式,由財(cái)政部門(mén)和學(xué)校主管部門(mén)根據(jù)高等學(xué)校的規(guī)模、數(shù)量和各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出情況核定分配基數(shù)。在這一過(guò)程中，政府掌控著教育資金的分配，而作為高等教育主體的大學(xué)對(duì)預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有實(shí)際話語(yǔ)權(quán)。一方面，高校在預(yù)算制定和執(zhí)行上缺乏參與，致使我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算落實(shí)體系與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不具備權(quán)威性。另一方面，由于高校經(jīng)費(fèi)的管理和執(zhí)行只能被動(dòng)接受政府安排，導(dǎo)致高校教育資源配置與高?？蒲谢顒?dòng)及人才培養(yǎng)過(guò)程脫鉤，從而加劇了教育資源配置的低效。

3.經(jīng)費(fèi)預(yù)算缺乏有效監(jiān)管和管理

我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制是這樣進(jìn)行的：首先，財(cái)政部會(huì)同教育部一起負(fù)責(zé)整體預(yù)算編制以及資金的分配和下達(dá)；其次，高校內(nèi)的每個(gè)預(yù)算執(zhí)行單位再根據(jù)本部門(mén)的實(shí)際情況上報(bào)預(yù)算數(shù)，然后由學(xué)校下達(dá)批準(zhǔn)的預(yù)算數(shù)。在此體制中，合理監(jiān)管是保障預(yù)算編制有效性的重要環(huán)節(jié)。然而目前我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制缺乏專業(yè)的第三方組織，預(yù)算執(zhí)行缺少完善的監(jiān)控、評(píng)估和問(wèn)責(zé)機(jī)制，致使我國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制公信力較弱，預(yù)算執(zhí)行和實(shí)施透明度較低，經(jīng)費(fèi)使用效率較低。

三、新加坡高等教育經(jīng)費(fèi)體系分析

在新加坡高等教育經(jīng)費(fèi)體系中，政府、個(gè)人和家庭、社會(huì)組織是新加坡高等教育成本的共同承擔(dān)主體，是高校教育經(jīng)費(fèi)獲取的多元渠道，是協(xié)同高校發(fā)展的重要力量。我國(guó)與新加坡的教育體制較為類似，均為政府主導(dǎo)決策、各高校配套實(shí)施改革措施的運(yùn)行模式，分析新加坡的高等教育經(jīng)費(fèi)體系，對(duì)我國(guó)建設(shè)協(xié)同籌資和穩(wěn)定高效的教育經(jīng)費(fèi)機(jī)制具有明顯的借鑒意義。

(一)經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)

近20年來(lái)，新加坡對(duì)教育的投資占GDP的4%左右，且每年對(duì)教育投資的增長(zhǎng)速度大于國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)速度。在新加坡政府歷年的財(cái)政預(yù)算中，教育經(jīng)費(fèi)支出居于第二位，僅次于國(guó)防開(kāi)支，占財(cái)政收入的23%左右。新加坡政府財(cái)政對(duì)大學(xué)的資助一般來(lái)說(shuō)更是占大學(xué)總投資的70%～87%之間，高校學(xué)費(fèi)占經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)的百分比一般低于24%。(19)EDUCATION STATISTICS DIGEST 2019 [EB/OL].https://www.moe.gov.sg/about/publications/education-statistics.此外，企業(yè)資助、高校開(kāi)展學(xué)術(shù)創(chuàng)業(yè)等活動(dòng)也是新加坡高等教育經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源。整體來(lái)看，新加坡高等教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源仍是政府撥款，這反映了新加坡政府高度重視高等院校教育人力儲(chǔ)備資源，以充足的資金助力各高校進(jìn)行學(xué)術(shù)突破和科技創(chuàng)新。

(二)經(jīng)費(fèi)分配

20世紀(jì)60年代新加坡獨(dú)立，第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)是其國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟須大量基礎(chǔ)人力資源的投入。為了滿足勞動(dòng)人口的基本教育，新加坡政府大力投資初等教育和中等教育，該時(shí)期初等教育、中等教育、高等教育在新加坡政府教育投資中所占的比例大體為3∶2∶1，這樣的投資策略與其勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)是相匹配的。隨著新加坡經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，政府投入初等教育的經(jīng)費(fèi)逐漸減少，投入中等教育和高等教育的經(jīng)費(fèi)日益增多。20世紀(jì)70年代，新加坡教育經(jīng)費(fèi)逐漸形成2∶2∶1的分配方式，中等教育與初等教育獲得的經(jīng)費(fèi)數(shù)額逐漸持平，高等教育在三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)中的整體比例顯著提升。1980年以后，新加坡逐漸向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，金融、教育、醫(yī)療等產(chǎn)業(yè)逐漸成為新加坡經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的支柱，高等教育在新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性突顯出來(lái)。到21世紀(jì)初期，新加坡三級(jí)教育的經(jīng)費(fèi)比例逐漸持平，政府對(duì)高等教育、初等教育及中等教育的投資已經(jīng)大致相當(dāng)。

(三)經(jīng)費(fèi)來(lái)源

新加坡國(guó)土面積719.1平方公里，人口564萬(wàn)，是一個(gè)自然資源極端貧乏，人口密度高，但卻高度重視教育發(fā)展的移民國(guó)家。新加坡將高等教育視為人才出口關(guān)鍵的一環(huán)，視高等教育質(zhì)量為本國(guó)人力資本發(fā)展最主要的環(huán)節(jié)，始終注重教育經(jīng)費(fèi)配置的結(jié)構(gòu)和效率，一直保持高等教育經(jīng)費(fèi)投入與本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同頻增長(zhǎng)。新加坡的教育經(jīng)費(fèi)籌措以政府財(cái)政性撥款為主，個(gè)人分擔(dān)為輔，其教育經(jīng)費(fèi)充裕、資助形式多樣、資助范圍廣泛、資助周期長(zhǎng)且富有彈性(見(jiàn)表1)。

表1 新加坡高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源

1.公共財(cái)政撥款

新加坡獨(dú)立至今，政府一直是高等教育經(jīng)費(fèi)投資的主角，政府財(cái)政撥款長(zhǎng)期占高等教育總經(jīng)費(fèi)來(lái)源的60%以上。(20)呂杰昕,李軍.新加坡高等教育發(fā)展的歷史與現(xiàn)狀[J].世界教育信息,2009，(9).在公共財(cái)政撥款中，經(jīng)常性開(kāi)支、發(fā)展性支出、政府補(bǔ)貼是政府資助高校辦學(xué)的3個(gè)方向。經(jīng)常開(kāi)支補(bǔ)助金是以學(xué)生人數(shù)為基礎(chǔ)，覆蓋學(xué)生在學(xué)校的基礎(chǔ)開(kāi)支；發(fā)展開(kāi)支以資本投資支出為基礎(chǔ)，通過(guò)評(píng)估學(xué)校發(fā)展情況列支，兩者皆通過(guò)公共財(cái)政的撥款實(shí)現(xiàn)。一般來(lái)說(shuō)，新加坡教育經(jīng)費(fèi)的公共財(cái)政年度預(yù)算在上一年9月提交方案，制定過(guò)程中大學(xué)、教育部、財(cái)政部全程參與，共同對(duì)預(yù)算中的每一個(gè)細(xì)節(jié)進(jìn)行商定和修改。預(yù)算方案完成后，教育部和財(cái)政部會(huì)在10月提交議會(huì)批準(zhǔn)，審批過(guò)的方案將在次年的4月1日起開(kāi)始運(yùn)作。在執(zhí)行過(guò)程中，如果預(yù)算方案出現(xiàn)難以避免的超支和未達(dá)支出預(yù)算時(shí)，大學(xué)、教育部、財(cái)政部都有權(quán)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行內(nèi)部調(diào)整。(21)EDUCATION STATISTICS DIGEST 2019 [EB/OL].https://www.moe.gov.sg/about/publications/education-statistics.

2.家庭學(xué)費(fèi)

新加坡高等教育學(xué)費(fèi)分為學(xué)生繳費(fèi)和政府補(bǔ)助費(fèi)，政府通過(guò)公共教育財(cái)政預(yù)算和回收率的相對(duì)測(cè)算，認(rèn)定高等教育20%～25%的經(jīng)費(fèi)投入應(yīng)當(dāng)以學(xué)費(fèi)形式讓家庭支出，其余通過(guò)政府以向?qū)W生提供補(bǔ)助的形式發(fā)放。政府設(shè)置學(xué)費(fèi)的原則是學(xué)費(fèi)將由專業(yè)基礎(chǔ)實(shí)驗(yàn)室課程單位成本的高低決定，實(shí)驗(yàn)室課程單位成本越高的專業(yè)學(xué)費(fèi)越高。與此同時(shí)，學(xué)生支付更高的費(fèi)用也將得到更大的政府補(bǔ)助。以2019年新加坡國(guó)立大學(xué)和新加坡南洋理工大學(xué)學(xué)費(fèi)為例，雖然醫(yī)藥和牙科的學(xué)費(fèi)費(fèi)用是文科和社會(huì)科學(xué)的3倍以上，但是大學(xué)學(xué)費(fèi)補(bǔ)貼覆蓋醫(yī)學(xué)和牙科總學(xué)費(fèi)的79.8%，藝術(shù)和社會(huì)科學(xué)則覆蓋78.7%。

3.社會(huì)捐贈(zèng)

隨著高等教育的發(fā)展，所需經(jīng)費(fèi)的數(shù)額越來(lái)越大，新加坡積極探索教育經(jīng)費(fèi)的多種來(lái)源途徑。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，政府就通過(guò)鼓勵(lì)高校采取校企結(jié)合、提高學(xué)費(fèi)、吸引海外留學(xué)生以及獲取社會(huì)各界捐贈(zèng)等方式來(lái)拓寬經(jīng)費(fèi)來(lái)源。1991年，新加坡政府成立大學(xué)捐贈(zèng)基金(University Endowment Fund)，政府率先出資500萬(wàn)美元，鼓勵(lì)新加坡國(guó)立大學(xué)和南洋理工大學(xué)只要獨(dú)立籌集250萬(wàn)美元的資金，政府就再資助與其籌集金額相匹配的金額，且會(huì)在5年之內(nèi)再資助250萬(wàn)美元，這意味兩所大學(xué)每籌集一筆經(jīng)費(fèi)，將獲得政府3倍的支持。(22)Ministry of Education.Quality Assurance for the Singaporean Universities(QAFU)Final Report[R].Singapore:Ministry of Education，2001.目前，大學(xué)捐贈(zèng)基金形式大大降低了大學(xué)對(duì)政府的依賴，且促成了私人和企業(yè)向大學(xué)捐贈(zèng)的新模式。截至目前，新加坡國(guó)立大學(xué)和新加坡南洋理工大學(xué)從優(yōu)秀校友、著名企業(yè)已經(jīng)募集了超過(guò)10億美元的大學(xué)捐贈(zèng)基金。該基金投資產(chǎn)生的收入用于支持兩所學(xué)校的師生開(kāi)發(fā)創(chuàng)新項(xiàng)目，鼓勵(lì)他們做出更加卓越的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)。

4.助學(xué)貸款

學(xué)費(fèi)貸款計(jì)劃(Tuition loan scheme)，是1989年新加坡政府通過(guò)資助避免適齡學(xué)生因缺乏教育財(cái)政支持而失去接受高等教育機(jī)會(huì)的計(jì)劃。在該計(jì)劃中，政府為所有在校大學(xué)生設(shè)立了1億美元的循環(huán)基金，并為理工類學(xué)生特別提供了500萬(wàn)美元的循環(huán)基金。所有參加全日制本科課程的學(xué)生(新加坡人和外國(guó)人)都可以申請(qǐng)65%的學(xué)費(fèi)貸款，貸款在研究和學(xué)習(xí)期間是免息的。為了使學(xué)生能夠輕松地借貸，沒(méi)有規(guī)定擔(dān)保人的收入資格，外國(guó)學(xué)生也可以尋求本國(guó)的擔(dān)保人，只需一名年齡在21歲～60歲之間的新加坡公民作為擔(dān)保人即可。本科畢業(yè)生的還款應(yīng)在畢業(yè)兩年內(nèi)或就業(yè)后開(kāi)始，費(fèi)用須在20年內(nèi)還清。中專生必須在畢業(yè)后一年或?yàn)閲?guó)家服務(wù)一年后開(kāi)始還貸，10年內(nèi)每月最少支付100美元。如果學(xué)生移民，貸款必須在移民前還清。如果學(xué)生未完成學(xué)業(yè)而離校，則需要立即還清貸款。新加坡政府制定的學(xué)生資助政策較為靈活，如遇到經(jīng)濟(jì)不景氣，政府會(huì)相應(yīng)采取不漲學(xué)費(fèi)、減免或豁免利息、允許學(xué)生支付新加坡四大銀行的平均貸款利息等措施鼓勵(lì)學(xué)生入學(xué)。

5.獎(jiǎng)助學(xué)金

新加坡高校鼓勵(lì)有潛力的學(xué)生個(gè)性化發(fā)展，對(duì)于學(xué)習(xí)成績(jī)優(yōu)秀、具有學(xué)術(shù)潛力和領(lǐng)導(dǎo)潛力的學(xué)生，給予優(yōu)厚的獎(jiǎng)學(xué)金支持。新加坡公共服務(wù)委員會(huì)(Public Service Commission，PSC)提供針對(duì)各年齡階段學(xué)生的獎(jiǎng)學(xué)金，各種類型學(xué)校的學(xué)生都可以視自己的學(xué)業(yè)成績(jī)獲得不同的資助。獎(jiǎng)學(xué)金經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自政府、企業(yè)或組織資助、高校支持和社會(huì)人士捐贈(zèng)。同時(shí)，新加坡設(shè)立助學(xué)金保障家庭經(jīng)濟(jì)困難且表現(xiàn)優(yōu)異的學(xué)生擁有受教育的機(jī)會(huì)。其資助性質(zhì)屬于贈(zèng)予，無(wú)須償還，資金來(lái)源主要有政府補(bǔ)貼、高校資助、企業(yè)或組織支持、社會(huì)人士捐助等。新加坡助學(xué)金資助對(duì)象廣泛，與獎(jiǎng)學(xué)金一樣，新加坡公共服務(wù)委員會(huì)提供針對(duì)各年齡階段的學(xué)生助學(xué)金。各類學(xué)校的學(xué)生視家庭收入的不同獲得不同程度的資助，該制度減輕了貧困家庭支付學(xué)校學(xué)費(fèi)的負(fù)擔(dān)，確保經(jīng)濟(jì)困難的孩子不會(huì)因?yàn)榧邑毝W(xué)。

(四)特色模式

1.以政府撥款為中心：建立穩(wěn)定、持久的高等教育經(jīng)費(fèi)

新加坡重視對(duì)教育的大力投資，是其教育取得矚目成就的重要原因。新加坡政府通過(guò)使用津貼補(bǔ)助等辦法，牢牢掌握高等院校的教育權(quán)和人事權(quán)，從而能夠充分分配高等教育資源。(23)曹惠容.試論新加坡教育投資政策從宏觀到微觀層面的特點(diǎn)[J].教育財(cái)會(huì)研究,2008，(2).如2019年，新加坡政府教育總支出達(dá)130億新元，當(dāng)年新加坡政府實(shí)際預(yù)算總支出為781.6億新元，教育支出在預(yù)算總支出中占比高達(dá)16.6%。(24)Statistics on public finance are compiled by the Accountant-General’s Department and the Monetary Authority of Singapore[EB/OL].https://www.singstat.gov.sg/find-data/search-by-theme/economy/public-finance/latest-data.長(zhǎng)期以來(lái)，為了保證教育經(jīng)費(fèi)的長(zhǎng)期性和持續(xù)性，新加坡政府一是將國(guó)民手中的資金集中起來(lái)并大規(guī)模用于教育基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)；二是積極籌募資金用于高校發(fā)展，對(duì)于籌集到的資金通過(guò)公共財(cái)政支出的方式依次分配給學(xué)校；三是將學(xué)生補(bǔ)助費(fèi)用用于投資而增加其數(shù)量，再將投資利潤(rùn)存入每位在校就讀的學(xué)生的銀行戶頭，用以支付所需學(xué)費(fèi)等；四是由政府出面鼓勵(lì)家長(zhǎng)將手中的資金用于孩子的教育，使教育經(jīng)費(fèi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)且充足的保障。

2.聯(lián)動(dòng)社會(huì)各界資助：拓寬教育經(jīng)費(fèi)渠道的數(shù)量與質(zhì)量

新加坡的教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及教育規(guī)模的擴(kuò)大不斷調(diào)整和完善。新加坡大學(xué)教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自政府、企業(yè)、高校、個(gè)人以及相關(guān)組織，目前已經(jīng)形成了政府、社會(huì)和學(xué)校三方協(xié)同的局面。一方面，新加坡政府與國(guó)內(nèi)外政府或企業(yè)合作，為品學(xué)兼優(yōu)的在校大學(xué)生提供學(xué)習(xí)獎(jiǎng)學(xué)金、生活獎(jiǎng)學(xué)金、交換獎(jiǎng)學(xué)金等，為廣大優(yōu)秀但貧困的學(xué)生提供充足的資金支持和展示平臺(tái)。另一方面，新加坡高校重視校企合作，鼓勵(lì)企業(yè)與高校合作建立聯(lián)合獎(jiǎng)學(xué)金和助學(xué)金，在給學(xué)生更多的發(fā)展機(jī)會(huì)的同時(shí)給企業(yè)輸送更多的優(yōu)質(zhì)生源。(25)Ravinder Sidhu，K-C Ho，Brenda Yeoh.Emerging education hubs:the case of Singapore[J].Higher Education，2011，(61).此外，新加坡教育經(jīng)費(fèi)還包括社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)等社會(huì)來(lái)源，其在新加坡教育經(jīng)費(fèi)構(gòu)成中比例不高，但卻是其支持學(xué)生海外交流、拓寬學(xué)生交流渠道的重要支持經(jīng)費(fèi)。

3.強(qiáng)化大學(xué)自治：協(xié)同大學(xué)與政府間對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)

教育財(cái)權(quán)和事權(quán)的緊密結(jié)合是新加坡教育經(jīng)費(fèi)管理的最大優(yōu)勢(shì)。在績(jī)效管理上，新加坡政府通過(guò)績(jī)效協(xié)議，在引導(dǎo)大學(xué)戰(zhàn)略發(fā)展的同時(shí)授予大學(xué)充分的自治權(quán)力。政府針對(duì)大學(xué)核心事務(wù)，與每所大學(xué)簽訂詳細(xì)的績(jī)效指標(biāo)協(xié)議和發(fā)展績(jī)效協(xié)議，協(xié)議一般以5年為一周期，大學(xué)在績(jī)效完成過(guò)程中具備自主權(quán)。績(jī)效指標(biāo)協(xié)議涵蓋科研產(chǎn)出目標(biāo)的制定與實(shí)現(xiàn)、招生體系和入學(xué)政策、經(jīng)費(fèi)政策、學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及學(xué)生資助體系等，發(fā)展績(jī)效協(xié)議覆蓋人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和自身發(fā)展等方面的戰(zhàn)略目標(biāo)。(26)王思懿,姚榮.新加坡高等教育治理如何走向現(xiàn)代化——基于“治理均衡器”的理論框架[J].比較教育研究,2018,(1).如果大學(xué)沒(méi)有達(dá)到政策性條款的要求或中期績(jī)效水平不高，其年度教育經(jīng)費(fèi)撥款也會(huì)受到影響。在經(jīng)費(fèi)分配上，新加坡的教育經(jīng)費(fèi)在國(guó)家財(cái)政的初次預(yù)算分配與教育部門(mén)的二次預(yù)算以及分配上協(xié)調(diào)緊密，中央政府與教育部門(mén)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)配置的宏觀調(diào)控能力較強(qiáng)，有效地促進(jìn)了各級(jí)教育經(jīng)費(fèi)的平衡分配。

四、我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)配置的改進(jìn)策略

新加坡高等教育經(jīng)費(fèi)體系已經(jīng)形成一個(gè)相互協(xié)同的運(yùn)行生態(tài)，結(jié)合其與我國(guó)類似的政府主導(dǎo)制度及教育體系，探討其在經(jīng)費(fèi)籌集、分配、使用、管理及績(jī)效評(píng)價(jià)方面的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)優(yōu)化教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)，提升教育經(jīng)費(fèi)使用效率及改進(jìn)教育經(jīng)費(fèi)管理模式都大有裨益。

(一)加大政府公共財(cái)政支持，利用投資促進(jìn)經(jīng)費(fèi)的循環(huán)持續(xù)

面向教育現(xiàn)代化,我國(guó)迫切需要將國(guó)家戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與教育資源配置緊密聯(lián)系在一起，為高等教育提供穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持。目前我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總支出的GDP占比與新加坡持平，但我國(guó)高校來(lái)自政府的投資金額和生均一般公共預(yù)算遠(yuǎn)不及新加坡。從本質(zhì)上講，我國(guó)政府只有進(jìn)一步加大對(duì)高等教育投資，才能更好更快地促進(jìn)高等教育的發(fā)展。具體而言，我國(guó)政府可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行突破：第一，加大對(duì)高等教育公共財(cái)政的投入。政府可以通過(guò)與財(cái)政部協(xié)調(diào)、經(jīng)費(fèi)投資等有效方式持續(xù)加大教育經(jīng)費(fèi)投入總量，改善教育經(jīng)費(fèi)配置結(jié)構(gòu)，使高校有穩(wěn)定而持久的教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，保障其科研與教學(xué)。第二，通過(guò)金融手段增加教育經(jīng)費(fèi)。政府可以將教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行投資實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收，也可以通過(guò)發(fā)行教育基金、教育債券等方式吸納社會(huì)資金，緩解教育財(cái)政的壓力。

(二)拓寬教育經(jīng)費(fèi)投入渠道，創(chuàng)新高校協(xié)同籌資模式

為了解決高校經(jīng)費(fèi)不足和發(fā)展動(dòng)力不足的問(wèn)題，高校必須主動(dòng)探索政府、企業(yè)、高校、個(gè)人、社會(huì)等多方協(xié)同籌資的新模式，尋找籌資渠道的多元化路徑。我國(guó)高?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面進(jìn)行經(jīng)費(fèi)渠道探索：第一，從社會(huì)各界汲取多元化的教育經(jīng)費(fèi)捐贈(zèng)。通過(guò)校企合作、國(guó)際合作等方式，挖掘潛在的教育經(jīng)費(fèi)，建立長(zhǎng)期的聯(lián)系與合作，保證教育經(jīng)費(fèi)的持續(xù)循環(huán)。同時(shí)，利用捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)設(shè)置終身學(xué)習(xí)基金、技能學(xué)習(xí)補(bǔ)貼、技能提升獎(jiǎng)學(xué)金等,以鼓勵(lì)更多公民參與到高等教育中,以不斷提高人力資源素質(zhì),實(shí)現(xiàn)教育強(qiáng)國(guó)新愿景。(27)史銘之,苑大勇.面向2035高等教育現(xiàn)代化發(fā)展的轉(zhuǎn)型與思考——第四次工業(yè)革命時(shí)代新加坡的啟示[J].首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2020,(1).第二，科技成果創(chuàng)收。高?？梢猿浞掷米陨淼陌l(fā)展優(yōu)勢(shì)，大力推進(jìn)基礎(chǔ)科學(xué)創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研的融合，在提高自身科技創(chuàng)新能力的同時(shí)推動(dòng)科技成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，進(jìn)一步將獲取的經(jīng)濟(jì)效益投入到教育經(jīng)費(fèi)中。

(三)打造嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目?jī)效評(píng)價(jià)體系，監(jiān)管分配等環(huán)節(jié)，確保經(jīng)費(fèi)的高效使用

資源分配作為教育改革和發(fā)展的前沿陣地，在調(diào)動(dòng)高校積極性上發(fā)揮著重要的作用。新加坡在教育經(jīng)費(fèi)管理上有自己獨(dú)到的體系，我國(guó)政府可以從以下幾個(gè)方面吸納其特色：第一，設(shè)立專業(yè)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算組織，增強(qiáng)決策的科學(xué)性和透明度。探索設(shè)立專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算、分配與使用進(jìn)行嚴(yán)格管理，并采用內(nèi)外部評(píng)審的方式對(duì)經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行監(jiān)督。第二，規(guī)范經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的問(wèn)責(zé)機(jī)制，加大對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督力度。一方面，政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門(mén)的職能部門(mén)，負(fù)責(zé)教育經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部審計(jì)工作，從內(nèi)部防止貪污腐敗的發(fā)生；另一方面，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)盡量及時(shí)公開(kāi)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，讓人民來(lái)督促；第三，政府需要聯(lián)合各高校和研究機(jī)構(gòu)，研究評(píng)價(jià)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算落實(shí)的體系與標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于高校教育經(jīng)費(fèi)的使用要制訂獎(jiǎng)懲分明的制度，充分激發(fā)高校的自主性和能動(dòng)性，不斷提升其經(jīng)費(fèi)的使用效率。

(四)推動(dòng)教育立法和質(zhì)量改革，以法律規(guī)范和學(xué)風(fēng)建設(shè)引領(lǐng)教育發(fā)展

新加坡政府制定了相關(guān)法律條文來(lái)保障公民接受教育和培訓(xùn)的責(zé)任與義務(wù)，形成了整個(gè)社會(huì)重視教育投資的良好氛圍。(28)張智美,薛巖松.淺析新加坡、香港高等教育評(píng)價(jià)體系及其對(duì)我國(guó)大陸的啟示[J].東南大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2013,(S1).在學(xué)風(fēng)建設(shè)和質(zhì)量提升上，我國(guó)可借鑒新加坡的改革思路，以法制推動(dòng)我國(guó)高等教育質(zhì)量的提升。第一，推動(dòng)教育立法，加強(qiáng)高校教育經(jīng)費(fèi)的管理與規(guī)范，促進(jìn)高校教育經(jīng)費(fèi)使用效率的整體提升。政府可以在《高等教育法》的基礎(chǔ)上，出臺(tái)《高等教育財(cái)政法》《高等教育捐贈(zèng)法》《高等教育補(bǔ)助法》等法律。同時(shí)，加強(qiáng)政府經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的立法，根據(jù)地方具體情況調(diào)整出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)，監(jiān)督和保證教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的落實(shí)。第二，加強(qiáng)教育質(zhì)量規(guī)范，營(yíng)造科學(xué)合理的資源配置生態(tài)。政府可以通過(guò)法律規(guī)范和相關(guān)政策，引導(dǎo)高校提升教育質(zhì)量，以質(zhì)量作為評(píng)判教育經(jīng)費(fèi)分配的重要準(zhǔn)則，及時(shí)回應(yīng)高校關(guān)切的問(wèn)題，增進(jìn)政府與高校間的互動(dòng)互信，形成關(guān)注質(zhì)量、支持創(chuàng)新、公平科學(xué)的良好氛圍。

盡管新加坡高效公平的資源配置體系確實(shí)在吸引優(yōu)質(zhì)國(guó)際化的生源，促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮上發(fā)揮了重要作用，但是新加坡的高等教育制度有其特殊性和歷史性，我們?cè)诮梃b其模式時(shí)需要全面考慮我國(guó)的國(guó)情。隨著我國(guó)政府對(duì)高校財(cái)政投入的不斷加大，如何建立合理、高效的教育經(jīng)費(fèi)管理制度，已經(jīng)成為我國(guó)高校轉(zhuǎn)型發(fā)展中的關(guān)注重點(diǎn)。未來(lái)我國(guó)政府在考慮自身具體情況的前提下，或可汲取新加坡的成功經(jīng)驗(yàn)，在經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理、經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整、政府與高校權(quán)責(zé)配置3個(gè)方面進(jìn)行重點(diǎn)突破。教育經(jīng)費(fèi)管理只有找準(zhǔn)自身制度優(yōu)勢(shì)和特色模式，才能真正促進(jìn)高等教育的內(nèi)涵發(fā)展。