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    我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)配置的現(xiàn)實(shí)困境與改進(jìn)策略
    ——基于新加坡的經(jīng)驗(yàn)啟示*

    2020-10-09 07:13:30魏麗娜周翔宇
    關(guān)鍵詞:教育經(jīng)費(fèi)新加坡政府

    魏麗娜,周翔宇

    (浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院,浙江 杭州 310058)

    近年來(lái),隨著教育投入對(duì)區(qū)域科技創(chuàng)新、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用日益突出,如何建立教育投入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制日益得到社會(huì)關(guān)注。2017年9月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》,指出健全教育投入機(jī)制,拓寬教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源是深化教育改革的重要內(nèi)涵。(1)中共中央辦公廳,國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見(jiàn)[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2017-09/24/content_5227267.htm.2018年8月,《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見(jiàn)》明確當(dāng)前教育財(cái)政最緊要的任務(wù)是提高教育經(jīng)費(fèi)數(shù)量和加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)投入使用管理,加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化。(2)國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見(jiàn)[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201808/t20180827_346266.html.2019年6月,教育部發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了提升教育經(jīng)費(fèi)使用效益的重要性。(3)教育部.關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s7499/201912/t20191227_413738.html.顯然,建立與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的多元高效的教育投入制度成為教育現(xiàn)代化的重要發(fā)展方向,而如何合理配置和管理教育經(jīng)費(fèi)則成為我國(guó)打造教育現(xiàn)代化制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。新加坡作為亞洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心之一,擁有先進(jìn)的高等教育制度和完善的教育財(cái)政制度,其兼具系統(tǒng)性、延續(xù)性、靈活性的教育經(jīng)費(fèi)投入體系更是在全球享有盛譽(yù)。從本質(zhì)上看,我國(guó)與新加坡現(xiàn)行的教育經(jīng)費(fèi)配置機(jī)制具備政府主導(dǎo)的相似性,借鑒其在教育經(jīng)費(fèi)投入、經(jīng)費(fèi)監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)等方面的改革舉措對(duì)我國(guó)的教育現(xiàn)代化發(fā)展具有重要意義。本文從理論視角、配置結(jié)構(gòu)、成效挑戰(zhàn)3個(gè)方面出發(fā),對(duì)新加坡的高等教育經(jīng)費(fèi)配置體系進(jìn)行全面解構(gòu),以期為我國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)投入與管理建設(shè)提出改革建議。

    一、高等教育經(jīng)費(fèi)配置研究評(píng)析

    學(xué)界對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)配置的研究從未間斷,現(xiàn)有研究主要集中在以下方面:

    (一)關(guān)于高等教育經(jīng)費(fèi)投入的研究

    學(xué)界對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源基本達(dá)成共識(shí),認(rèn)為教育經(jīng)費(fèi)主要分為政府投入和社會(huì)投入兩大部分。(4)OECD.Education at a glance 2019[EB/OL].http://www.oecd.org/education/education-at-a-glance/.政府投入主要包括財(cái)政撥款、專項(xiàng)資助、減免稅收等;社會(huì)投入包括家庭投入和高校自籌經(jīng)費(fèi),高校自籌經(jīng)費(fèi)中涵蓋社會(huì)捐贈(zèng)及其他科技創(chuàng)收等。(5)蔡克勇,范文曜,馬陸亭.轉(zhuǎn)軌時(shí)期高等教育投入制度研究[M].北京:高等教育出版社,2006:1~3.目前關(guān)于高等教育經(jīng)費(fèi)投入的研究主要集中運(yùn)用定量方法對(duì)各國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的變化進(jìn)行探索,學(xué)者們研究的角度各有不同,涉及經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)、(6)郭德俠,楊綺雯.2001~2009年我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)及其變動(dòng)分析[J].高等理科教育,2012,(1).政府財(cái)政投入、(7)郭化林,謝姝瑩.地方政府政治周期與高等教育財(cái)政投入支持強(qiáng)度指數(shù)——基于2001~2015年3個(gè)“五年計(jì)劃”的省際面板數(shù)據(jù)[J].中國(guó)高教研究,2017,(9).社會(huì)投入、(8)劉紅宇,馬陸亭.高等教育社會(huì)投入趨勢(shì)研究(1998~2008年)——基于我國(guó)高校經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)和OECD教育指標(biāo)分析的比較[J].中國(guó)高教研究,2011,(5).生均經(jīng)費(fèi)(9)蔡文伯,黃晉生.我國(guó)省際間高等教育投入差距的實(shí)證分析——基于省際面板數(shù)據(jù)[J].教育與經(jīng)濟(jì),2016,(4).等??傮w來(lái)說(shuō),現(xiàn)有研究有助于從單個(gè)視角了解各國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)投入的狀況,但無(wú)法系統(tǒng)、全面地揭示高等教育經(jīng)費(fèi)投入的應(yīng)然結(jié)構(gòu)和成功實(shí)踐。

    (二)關(guān)于高等教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)的研究

    現(xiàn)有研究主要以數(shù)據(jù)追蹤、比較研究的思路展開(kāi)。學(xué)界圍繞各國(guó)教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)家GDP的比重的差異,(10)黃河,黃志成.教育擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)周期下教育經(jīng)費(fèi)投入的特征與趨勢(shì)——基于2008~2018年《經(jīng)合組織教育概覽》的比較分析[J].外國(guó)教育研究,2020,(3).OECD各國(guó)高校經(jīng)費(fèi)收入結(jié)構(gòu)差異(11)方芳,劉澤云.普通高校經(jīng)費(fèi)收入結(jié)構(gòu)對(duì)生均經(jīng)費(fèi)的影響[J].高等教育研究,2017,(3).、我國(guó)三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀(12)陳曉宇.我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu):回顧與展望[J].教育與經(jīng)濟(jì),2012,(1).、我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)歷年占比的變化(13)楊蓉,劉婷婷.中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)配置結(jié)構(gòu)分析——基于歷史趨勢(shì)和國(guó)際視野的雙重探討[J].全球教育展望,2019,(6).等進(jìn)行了深入探討??偟膩?lái)說(shuō),學(xué)界對(duì)國(guó)內(nèi)外高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入占比的研究已經(jīng)較為透徹,初步達(dá)成一國(guó)教育投資水平必須與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的共識(shí),但在探索政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)和社會(huì)投入?yún)f(xié)同機(jī)制的研究上仍然需要突破。

    (三)關(guān)于高等教育經(jīng)費(fèi)管理的研究

    已有研究主要從政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)執(zhí)行效率不高(14)吳彩虹,全承相.地方政府教育財(cái)政投入監(jiān)督機(jī)制及其完善[J].湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào),2012,(3).、教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理不嚴(yán)(15)鄭方輝,劉國(guó)歌.預(yù)算績(jī)效管理與財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià):以教育經(jīng)費(fèi)為例[J].蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2019,(5).、高校內(nèi)部教育經(jīng)費(fèi)分配不均(16)杜振宇.高校內(nèi)部教育經(jīng)費(fèi)分配問(wèn)題研究[J].教育財(cái)會(huì)研究,2010,(2).等方面,對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)管理問(wèn)題進(jìn)行了梳理,但在明晰政府與高校間的權(quán)責(zé),優(yōu)化政府教育財(cái)政評(píng)價(jià)、完善高校教育經(jīng)費(fèi)使用上仍然較為模糊。

    綜上所述,現(xiàn)有研究描繪了國(guó)內(nèi)外高等教育經(jīng)費(fèi)體系現(xiàn)狀,揭示了協(xié)同高等教育經(jīng)費(fèi)體系構(gòu)建對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要性和緊迫性,進(jìn)一步明確了當(dāng)下亟須解決的兩個(gè)問(wèn)題:即如何從經(jīng)費(fèi)配置的各環(huán)節(jié)著手對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行有效配置?如何建立適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的高等教育經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制?本研究將通過(guò)回顧中國(guó)高等教育財(cái)政的發(fā)展脈絡(luò),在全面掃描我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)配置體系及目前困境的基礎(chǔ)上,剖析新加坡教育經(jīng)費(fèi)體系的特色模式,立足我國(guó)國(guó)情,借鑒新加坡先進(jìn)發(fā)展模式經(jīng)驗(yàn),為新時(shí)代下我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)配置提供對(duì)策建議。

    二、我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)配置現(xiàn)狀

    (一)我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)配置體系

    1.經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)

    國(guó)際學(xué)術(shù)界一直將公共教育支出占GDP的比重,視為衡量一國(guó)公共教育努力程度的重要指標(biāo),并一致將4%作為一國(guó)的教育投資水平與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的基礎(chǔ)目標(biāo)閾值。2012年,我國(guó)首次實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例4%的目標(biāo),此后連續(xù)8年我國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)占比一直維持在4%以上。盡管我國(guó)高等教育資金投入占GDP的比例逐步攀升,但與OECD主要國(guó)家相比仍存在差距,不僅體現(xiàn)在總量占比上,還體現(xiàn)在具體的政府投入占比及社會(huì)投入占比上。據(jù)OECD統(tǒng)計(jì),2018年中國(guó)財(cái)政教育支出占GDP比重為4.1%,低于新加坡(16%)、美國(guó)(5.2%)、英國(guó)(5.7%)、法國(guó)(5.5%)、德國(guó)(4.9%)、韓國(guó)(5.1%)。社會(huì)與私人投入占比也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2014年美國(guó)、韓國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)家的相應(yīng)投入比例。(17)Education at a Glance 2019-Data and Methodology[EB/OL].http://www.oecd.org/education/education-at-a-glance/educationataglance2019-dataandmethodology.htm.

    2.經(jīng)費(fèi)分配

    21世紀(jì)以來(lái),中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)分配一直呈現(xiàn)梨形結(jié)構(gòu),表現(xiàn)為義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出占比最多,學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出占比最少,高等教育經(jīng)費(fèi)支出占比居中。近些年,國(guó)家對(duì)高等教育的重視程度逐步增強(qiáng),我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)投入占比有所上升。以2019年為例,全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總投入為50175億元,其中國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為40049億元,比上年增長(zhǎng)8.25%。對(duì)學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中階段教育、高等教育經(jīng)費(fèi)總投入分別為4099億元、22780億元、7730億元、13464億元,占比分別為10.23%、56.88%、19.30%、33.62%,比上年分別增長(zhǎng)11.63%、9.12%、7.53%、11.99%。

    3.經(jīng)費(fèi)來(lái)源

    我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)包括財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)和非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)兩大類。據(jù)中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒認(rèn)定,我國(guó)的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)主要包括中央和地方財(cái)政撥款;非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)包括事業(yè)收入、捐贈(zèng)收入、民辦學(xué)校中舉辦者投入以及其他教育經(jīng)費(fèi)。整體而言,我國(guó)的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)和非財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)處于不斷變化中,以2005-2016年為例,2005我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)總數(shù)的61.3%,此后一直波動(dòng)上升,2016年上升至80.73%;2005年我國(guó)非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)總數(shù)的38.7%,后逐步下降,到2016年僅達(dá)19.27。%(18)中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒(2017)[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjcbw/201806/t20180612_1604112.html.截至目前,我國(guó)教育財(cái)政制度體系逐步穩(wěn)定,國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在教育總經(jīng)費(fèi)中所占比例保持在80%左右,非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)則保持在20%左右,政府撥款和社會(huì)投入相結(jié)合的高等教育經(jīng)費(fèi)體系已經(jīng)形成。

    (二)我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)配置現(xiàn)實(shí)困境

    1.經(jīng)費(fèi)來(lái)源較為單一且缺乏彈性

    政府撥款一直以來(lái)都是我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源,其他渠道來(lái)源經(jīng)費(fèi)較少,這不僅給國(guó)家財(cái)政造成了巨大負(fù)擔(dān),也使得高等院校發(fā)展資金缺乏彈性。造成我國(guó)高等教育融資渠道單一的一個(gè)主要原因,就是缺乏引入社會(huì)資金的有效機(jī)制。一方面我國(guó)高等教育審批門(mén)檻較高,社會(huì)資本進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)較大,造成有意向的資本難以進(jìn)入高等教育,從而導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)資本對(duì)高等教育投入不足;另一方面,我國(guó)在拓寬教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源上缺乏多元的路徑,較常通過(guò)社會(huì)捐贈(zèng)、設(shè)立獎(jiǎng)助學(xué)金的方式來(lái)籌集教育經(jīng)費(fèi),而在落實(shí)校企合作、國(guó)際合作等社會(huì)合作方式上較為被動(dòng),進(jìn)一步加劇了教育經(jīng)費(fèi)的緊張。

    2.經(jīng)費(fèi)管理固化,大學(xué)缺乏自主權(quán)

    高等教育經(jīng)費(fèi)采用“基數(shù)加發(fā)展”的撥款方式,由財(cái)政部門(mén)和學(xué)校主管部門(mén)根據(jù)高等學(xué)校的規(guī)模、數(shù)量和各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出情況核定分配基數(shù)。在這一過(guò)程中,政府掌控著教育資金的分配,而作為高等教育主體的大學(xué)對(duì)預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有實(shí)際話語(yǔ)權(quán)。一方面,高校在預(yù)算制定和執(zhí)行上缺乏參與,致使我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算落實(shí)體系與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不具備權(quán)威性。另一方面,由于高校經(jīng)費(fèi)的管理和執(zhí)行只能被動(dòng)接受政府安排,導(dǎo)致高校教育資源配置與高??蒲谢顒?dòng)及人才培養(yǎng)過(guò)程脫鉤,從而加劇了教育資源配置的低效。

    3.經(jīng)費(fèi)預(yù)算缺乏有效監(jiān)管和管理

    我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制是這樣進(jìn)行的:首先,財(cái)政部會(huì)同教育部一起負(fù)責(zé)整體預(yù)算編制以及資金的分配和下達(dá);其次,高校內(nèi)的每個(gè)預(yù)算執(zhí)行單位再根據(jù)本部門(mén)的實(shí)際情況上報(bào)預(yù)算數(shù),然后由學(xué)校下達(dá)批準(zhǔn)的預(yù)算數(shù)。在此體制中,合理監(jiān)管是保障預(yù)算編制有效性的重要環(huán)節(jié)。然而目前我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制缺乏專業(yè)的第三方組織,預(yù)算執(zhí)行缺少完善的監(jiān)控、評(píng)估和問(wèn)責(zé)機(jī)制,致使我國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制公信力較弱,預(yù)算執(zhí)行和實(shí)施透明度較低,經(jīng)費(fèi)使用效率較低。

    三、新加坡高等教育經(jīng)費(fèi)體系分析

    在新加坡高等教育經(jīng)費(fèi)體系中,政府、個(gè)人和家庭、社會(huì)組織是新加坡高等教育成本的共同承擔(dān)主體,是高校教育經(jīng)費(fèi)獲取的多元渠道,是協(xié)同高校發(fā)展的重要力量。我國(guó)與新加坡的教育體制較為類似,均為政府主導(dǎo)決策、各高校配套實(shí)施改革措施的運(yùn)行模式,分析新加坡的高等教育經(jīng)費(fèi)體系,對(duì)我國(guó)建設(shè)協(xié)同籌資和穩(wěn)定高效的教育經(jīng)費(fèi)機(jī)制具有明顯的借鑒意義。

    (一)經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)

    近20年來(lái),新加坡對(duì)教育的投資占GDP的4%左右,且每年對(duì)教育投資的增長(zhǎng)速度大于國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)速度。在新加坡政府歷年的財(cái)政預(yù)算中,教育經(jīng)費(fèi)支出居于第二位,僅次于國(guó)防開(kāi)支,占財(cái)政收入的23%左右。新加坡政府財(cái)政對(duì)大學(xué)的資助一般來(lái)說(shuō)更是占大學(xué)總投資的70%~87%之間,高校學(xué)費(fèi)占經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)的百分比一般低于24%。(19)EDUCATION STATISTICS DIGEST 2019 [EB/OL].https://www.moe.gov.sg/about/publications/education-statistics.此外,企業(yè)資助、高校開(kāi)展學(xué)術(shù)創(chuàng)業(yè)等活動(dòng)也是新加坡高等教育經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源。整體來(lái)看,新加坡高等教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源仍是政府撥款,這反映了新加坡政府高度重視高等院校教育人力儲(chǔ)備資源,以充足的資金助力各高校進(jìn)行學(xué)術(shù)突破和科技創(chuàng)新。

    (二)經(jīng)費(fèi)分配

    20世紀(jì)60年代新加坡獨(dú)立,第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)是其國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱,經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟須大量基礎(chǔ)人力資源的投入。為了滿足勞動(dòng)人口的基本教育,新加坡政府大力投資初等教育和中等教育,該時(shí)期初等教育、中等教育、高等教育在新加坡政府教育投資中所占的比例大體為3∶2∶1,這樣的投資策略與其勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)是相匹配的。隨著新加坡經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型,政府投入初等教育的經(jīng)費(fèi)逐漸減少,投入中等教育和高等教育的經(jīng)費(fèi)日益增多。20世紀(jì)70年代,新加坡教育經(jīng)費(fèi)逐漸形成2∶2∶1的分配方式,中等教育與初等教育獲得的經(jīng)費(fèi)數(shù)額逐漸持平,高等教育在三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)中的整體比例顯著提升。1980年以后,新加坡逐漸向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,金融、教育、醫(yī)療等產(chǎn)業(yè)逐漸成為新加坡經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的支柱,高等教育在新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性突顯出來(lái)。到21世紀(jì)初期,新加坡三級(jí)教育的經(jīng)費(fèi)比例逐漸持平,政府對(duì)高等教育、初等教育及中等教育的投資已經(jīng)大致相當(dāng)。

    (三)經(jīng)費(fèi)來(lái)源

    新加坡國(guó)土面積719.1平方公里,人口564萬(wàn),是一個(gè)自然資源極端貧乏,人口密度高,但卻高度重視教育發(fā)展的移民國(guó)家。新加坡將高等教育視為人才出口關(guān)鍵的一環(huán),視高等教育質(zhì)量為本國(guó)人力資本發(fā)展最主要的環(huán)節(jié),始終注重教育經(jīng)費(fèi)配置的結(jié)構(gòu)和效率,一直保持高等教育經(jīng)費(fèi)投入與本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同頻增長(zhǎng)。新加坡的教育經(jīng)費(fèi)籌措以政府財(cái)政性撥款為主,個(gè)人分擔(dān)為輔,其教育經(jīng)費(fèi)充裕、資助形式多樣、資助范圍廣泛、資助周期長(zhǎng)且富有彈性(見(jiàn)表1)。

    表1 新加坡高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源

    1.公共財(cái)政撥款

    新加坡獨(dú)立至今,政府一直是高等教育經(jīng)費(fèi)投資的主角,政府財(cái)政撥款長(zhǎng)期占高等教育總經(jīng)費(fèi)來(lái)源的60%以上。(20)呂杰昕,李軍.新加坡高等教育發(fā)展的歷史與現(xiàn)狀[J].世界教育信息,2009,(9).在公共財(cái)政撥款中,經(jīng)常性開(kāi)支、發(fā)展性支出、政府補(bǔ)貼是政府資助高校辦學(xué)的3個(gè)方向。經(jīng)常開(kāi)支補(bǔ)助金是以學(xué)生人數(shù)為基礎(chǔ),覆蓋學(xué)生在學(xué)校的基礎(chǔ)開(kāi)支;發(fā)展開(kāi)支以資本投資支出為基礎(chǔ),通過(guò)評(píng)估學(xué)校發(fā)展情況列支,兩者皆通過(guò)公共財(cái)政的撥款實(shí)現(xiàn)。一般來(lái)說(shuō),新加坡教育經(jīng)費(fèi)的公共財(cái)政年度預(yù)算在上一年9月提交方案,制定過(guò)程中大學(xué)、教育部、財(cái)政部全程參與,共同對(duì)預(yù)算中的每一個(gè)細(xì)節(jié)進(jìn)行商定和修改。預(yù)算方案完成后,教育部和財(cái)政部會(huì)在10月提交議會(huì)批準(zhǔn),審批過(guò)的方案將在次年的4月1日起開(kāi)始運(yùn)作。在執(zhí)行過(guò)程中,如果預(yù)算方案出現(xiàn)難以避免的超支和未達(dá)支出預(yù)算時(shí),大學(xué)、教育部、財(cái)政部都有權(quán)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行內(nèi)部調(diào)整。(21)EDUCATION STATISTICS DIGEST 2019 [EB/OL].https://www.moe.gov.sg/about/publications/education-statistics.

    2.家庭學(xué)費(fèi)

    新加坡高等教育學(xué)費(fèi)分為學(xué)生繳費(fèi)和政府補(bǔ)助費(fèi),政府通過(guò)公共教育財(cái)政預(yù)算和回收率的相對(duì)測(cè)算,認(rèn)定高等教育20%~25%的經(jīng)費(fèi)投入應(yīng)當(dāng)以學(xué)費(fèi)形式讓家庭支出,其余通過(guò)政府以向?qū)W生提供補(bǔ)助的形式發(fā)放。政府設(shè)置學(xué)費(fèi)的原則是學(xué)費(fèi)將由專業(yè)基礎(chǔ)實(shí)驗(yàn)室課程單位成本的高低決定,實(shí)驗(yàn)室課程單位成本越高的專業(yè)學(xué)費(fèi)越高。與此同時(shí),學(xué)生支付更高的費(fèi)用也將得到更大的政府補(bǔ)助。以2019年新加坡國(guó)立大學(xué)和新加坡南洋理工大學(xué)學(xué)費(fèi)為例,雖然醫(yī)藥和牙科的學(xué)費(fèi)費(fèi)用是文科和社會(huì)科學(xué)的3倍以上,但是大學(xué)學(xué)費(fèi)補(bǔ)貼覆蓋醫(yī)學(xué)和牙科總學(xué)費(fèi)的79.8%,藝術(shù)和社會(huì)科學(xué)則覆蓋78.7%。

    3.社會(huì)捐贈(zèng)

    隨著高等教育的發(fā)展,所需經(jīng)費(fèi)的數(shù)額越來(lái)越大,新加坡積極探索教育經(jīng)費(fèi)的多種來(lái)源途徑。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始,政府就通過(guò)鼓勵(lì)高校采取校企結(jié)合、提高學(xué)費(fèi)、吸引海外留學(xué)生以及獲取社會(huì)各界捐贈(zèng)等方式來(lái)拓寬經(jīng)費(fèi)來(lái)源。1991年,新加坡政府成立大學(xué)捐贈(zèng)基金(University Endowment Fund),政府率先出資500萬(wàn)美元,鼓勵(lì)新加坡國(guó)立大學(xué)和南洋理工大學(xué)只要獨(dú)立籌集250萬(wàn)美元的資金,政府就再資助與其籌集金額相匹配的金額,且會(huì)在5年之內(nèi)再資助250萬(wàn)美元,這意味兩所大學(xué)每籌集一筆經(jīng)費(fèi),將獲得政府3倍的支持。(22)Ministry of Education.Quality Assurance for the Singaporean Universities(QAFU)Final Report[R].Singapore:Ministry of Education,2001.目前,大學(xué)捐贈(zèng)基金形式大大降低了大學(xué)對(duì)政府的依賴,且促成了私人和企業(yè)向大學(xué)捐贈(zèng)的新模式。截至目前,新加坡國(guó)立大學(xué)和新加坡南洋理工大學(xué)從優(yōu)秀校友、著名企業(yè)已經(jīng)募集了超過(guò)10億美元的大學(xué)捐贈(zèng)基金。該基金投資產(chǎn)生的收入用于支持兩所學(xué)校的師生開(kāi)發(fā)創(chuàng)新項(xiàng)目,鼓勵(lì)他們做出更加卓越的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)。

    4.助學(xué)貸款

    學(xué)費(fèi)貸款計(jì)劃(Tuition loan scheme),是1989年新加坡政府通過(guò)資助避免適齡學(xué)生因缺乏教育財(cái)政支持而失去接受高等教育機(jī)會(huì)的計(jì)劃。在該計(jì)劃中,政府為所有在校大學(xué)生設(shè)立了1億美元的循環(huán)基金,并為理工類學(xué)生特別提供了500萬(wàn)美元的循環(huán)基金。所有參加全日制本科課程的學(xué)生(新加坡人和外國(guó)人)都可以申請(qǐng)65%的學(xué)費(fèi)貸款,貸款在研究和學(xué)習(xí)期間是免息的。為了使學(xué)生能夠輕松地借貸,沒(méi)有規(guī)定擔(dān)保人的收入資格,外國(guó)學(xué)生也可以尋求本國(guó)的擔(dān)保人,只需一名年齡在21歲~60歲之間的新加坡公民作為擔(dān)保人即可。本科畢業(yè)生的還款應(yīng)在畢業(yè)兩年內(nèi)或就業(yè)后開(kāi)始,費(fèi)用須在20年內(nèi)還清。中專生必須在畢業(yè)后一年或?yàn)閲?guó)家服務(wù)一年后開(kāi)始還貸,10年內(nèi)每月最少支付100美元。如果學(xué)生移民,貸款必須在移民前還清。如果學(xué)生未完成學(xué)業(yè)而離校,則需要立即還清貸款。新加坡政府制定的學(xué)生資助政策較為靈活,如遇到經(jīng)濟(jì)不景氣,政府會(huì)相應(yīng)采取不漲學(xué)費(fèi)、減免或豁免利息、允許學(xué)生支付新加坡四大銀行的平均貸款利息等措施鼓勵(lì)學(xué)生入學(xué)。

    5.獎(jiǎng)助學(xué)金

    新加坡高校鼓勵(lì)有潛力的學(xué)生個(gè)性化發(fā)展,對(duì)于學(xué)習(xí)成績(jī)優(yōu)秀、具有學(xué)術(shù)潛力和領(lǐng)導(dǎo)潛力的學(xué)生,給予優(yōu)厚的獎(jiǎng)學(xué)金支持。新加坡公共服務(wù)委員會(huì)(Public Service Commission,PSC)提供針對(duì)各年齡階段學(xué)生的獎(jiǎng)學(xué)金,各種類型學(xué)校的學(xué)生都可以視自己的學(xué)業(yè)成績(jī)獲得不同的資助。獎(jiǎng)學(xué)金經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自政府、企業(yè)或組織資助、高校支持和社會(huì)人士捐贈(zèng)。同時(shí),新加坡設(shè)立助學(xué)金保障家庭經(jīng)濟(jì)困難且表現(xiàn)優(yōu)異的學(xué)生擁有受教育的機(jī)會(huì)。其資助性質(zhì)屬于贈(zèng)予,無(wú)須償還,資金來(lái)源主要有政府補(bǔ)貼、高校資助、企業(yè)或組織支持、社會(huì)人士捐助等。新加坡助學(xué)金資助對(duì)象廣泛,與獎(jiǎng)學(xué)金一樣,新加坡公共服務(wù)委員會(huì)提供針對(duì)各年齡階段的學(xué)生助學(xué)金。各類學(xué)校的學(xué)生視家庭收入的不同獲得不同程度的資助,該制度減輕了貧困家庭支付學(xué)校學(xué)費(fèi)的負(fù)擔(dān),確保經(jīng)濟(jì)困難的孩子不會(huì)因?yàn)榧邑毝W(xué)。

    (四)特色模式

    1.以政府撥款為中心:建立穩(wěn)定、持久的高等教育經(jīng)費(fèi)

    新加坡重視對(duì)教育的大力投資,是其教育取得矚目成就的重要原因。新加坡政府通過(guò)使用津貼補(bǔ)助等辦法,牢牢掌握高等院校的教育權(quán)和人事權(quán),從而能夠充分分配高等教育資源。(23)曹惠容.試論新加坡教育投資政策從宏觀到微觀層面的特點(diǎn)[J].教育財(cái)會(huì)研究,2008,(2).如2019年,新加坡政府教育總支出達(dá)130億新元,當(dāng)年新加坡政府實(shí)際預(yù)算總支出為781.6億新元,教育支出在預(yù)算總支出中占比高達(dá)16.6%。(24)Statistics on public finance are compiled by the Accountant-General’s Department and the Monetary Authority of Singapore[EB/OL].https://www.singstat.gov.sg/find-data/search-by-theme/economy/public-finance/latest-data.長(zhǎng)期以來(lái),為了保證教育經(jīng)費(fèi)的長(zhǎng)期性和持續(xù)性,新加坡政府一是將國(guó)民手中的資金集中起來(lái)并大規(guī)模用于教育基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè);二是積極籌募資金用于高校發(fā)展,對(duì)于籌集到的資金通過(guò)公共財(cái)政支出的方式依次分配給學(xué)校;三是將學(xué)生補(bǔ)助費(fèi)用用于投資而增加其數(shù)量,再將投資利潤(rùn)存入每位在校就讀的學(xué)生的銀行戶頭,用以支付所需學(xué)費(fèi)等;四是由政府出面鼓勵(lì)家長(zhǎng)將手中的資金用于孩子的教育,使教育經(jīng)費(fèi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)且充足的保障。

    2.聯(lián)動(dòng)社會(huì)各界資助:拓寬教育經(jīng)費(fèi)渠道的數(shù)量與質(zhì)量

    新加坡的教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及教育規(guī)模的擴(kuò)大不斷調(diào)整和完善。新加坡大學(xué)教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自政府、企業(yè)、高校、個(gè)人以及相關(guān)組織,目前已經(jīng)形成了政府、社會(huì)和學(xué)校三方協(xié)同的局面。一方面,新加坡政府與國(guó)內(nèi)外政府或企業(yè)合作,為品學(xué)兼優(yōu)的在校大學(xué)生提供學(xué)習(xí)獎(jiǎng)學(xué)金、生活獎(jiǎng)學(xué)金、交換獎(jiǎng)學(xué)金等,為廣大優(yōu)秀但貧困的學(xué)生提供充足的資金支持和展示平臺(tái)。另一方面,新加坡高校重視校企合作,鼓勵(lì)企業(yè)與高校合作建立聯(lián)合獎(jiǎng)學(xué)金和助學(xué)金,在給學(xué)生更多的發(fā)展機(jī)會(huì)的同時(shí)給企業(yè)輸送更多的優(yōu)質(zhì)生源。(25)Ravinder Sidhu,K-C Ho,Brenda Yeoh.Emerging education hubs:the case of Singapore[J].Higher Education,2011,(61).此外,新加坡教育經(jīng)費(fèi)還包括社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)等社會(huì)來(lái)源,其在新加坡教育經(jīng)費(fèi)構(gòu)成中比例不高,但卻是其支持學(xué)生海外交流、拓寬學(xué)生交流渠道的重要支持經(jīng)費(fèi)。

    3.強(qiáng)化大學(xué)自治:協(xié)同大學(xué)與政府間對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)

    教育財(cái)權(quán)和事權(quán)的緊密結(jié)合是新加坡教育經(jīng)費(fèi)管理的最大優(yōu)勢(shì)。在績(jī)效管理上,新加坡政府通過(guò)績(jī)效協(xié)議,在引導(dǎo)大學(xué)戰(zhàn)略發(fā)展的同時(shí)授予大學(xué)充分的自治權(quán)力。政府針對(duì)大學(xué)核心事務(wù),與每所大學(xué)簽訂詳細(xì)的績(jī)效指標(biāo)協(xié)議和發(fā)展績(jī)效協(xié)議,協(xié)議一般以5年為一周期,大學(xué)在績(jī)效完成過(guò)程中具備自主權(quán)。績(jī)效指標(biāo)協(xié)議涵蓋科研產(chǎn)出目標(biāo)的制定與實(shí)現(xiàn)、招生體系和入學(xué)政策、經(jīng)費(fèi)政策、學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及學(xué)生資助體系等,發(fā)展績(jī)效協(xié)議覆蓋人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和自身發(fā)展等方面的戰(zhàn)略目標(biāo)。(26)王思懿,姚榮.新加坡高等教育治理如何走向現(xiàn)代化——基于“治理均衡器”的理論框架[J].比較教育研究,2018,(1).如果大學(xué)沒(méi)有達(dá)到政策性條款的要求或中期績(jī)效水平不高,其年度教育經(jīng)費(fèi)撥款也會(huì)受到影響。在經(jīng)費(fèi)分配上,新加坡的教育經(jīng)費(fèi)在國(guó)家財(cái)政的初次預(yù)算分配與教育部門(mén)的二次預(yù)算以及分配上協(xié)調(diào)緊密,中央政府與教育部門(mén)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)配置的宏觀調(diào)控能力較強(qiáng),有效地促進(jìn)了各級(jí)教育經(jīng)費(fèi)的平衡分配。

    四、我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)配置的改進(jìn)策略

    新加坡高等教育經(jīng)費(fèi)體系已經(jīng)形成一個(gè)相互協(xié)同的運(yùn)行生態(tài),結(jié)合其與我國(guó)類似的政府主導(dǎo)制度及教育體系,探討其在經(jīng)費(fèi)籌集、分配、使用、管理及績(jī)效評(píng)價(jià)方面的成功經(jīng)驗(yàn),對(duì)于我國(guó)優(yōu)化教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu),提升教育經(jīng)費(fèi)使用效率及改進(jìn)教育經(jīng)費(fèi)管理模式都大有裨益。

    (一)加大政府公共財(cái)政支持,利用投資促進(jìn)經(jīng)費(fèi)的循環(huán)持續(xù)

    面向教育現(xiàn)代化,我國(guó)迫切需要將國(guó)家戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與教育資源配置緊密聯(lián)系在一起,為高等教育提供穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持。目前我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總支出的GDP占比與新加坡持平,但我國(guó)高校來(lái)自政府的投資金額和生均一般公共預(yù)算遠(yuǎn)不及新加坡。從本質(zhì)上講,我國(guó)政府只有進(jìn)一步加大對(duì)高等教育投資,才能更好更快地促進(jìn)高等教育的發(fā)展。具體而言,我國(guó)政府可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行突破:第一,加大對(duì)高等教育公共財(cái)政的投入。政府可以通過(guò)與財(cái)政部協(xié)調(diào)、經(jīng)費(fèi)投資等有效方式持續(xù)加大教育經(jīng)費(fèi)投入總量,改善教育經(jīng)費(fèi)配置結(jié)構(gòu),使高校有穩(wěn)定而持久的教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算,保障其科研與教學(xué)。第二,通過(guò)金融手段增加教育經(jīng)費(fèi)。政府可以將教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行投資實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收,也可以通過(guò)發(fā)行教育基金、教育債券等方式吸納社會(huì)資金,緩解教育財(cái)政的壓力。

    (二)拓寬教育經(jīng)費(fèi)投入渠道,創(chuàng)新高校協(xié)同籌資模式

    為了解決高校經(jīng)費(fèi)不足和發(fā)展動(dòng)力不足的問(wèn)題,高校必須主動(dòng)探索政府、企業(yè)、高校、個(gè)人、社會(huì)等多方協(xié)同籌資的新模式,尋找籌資渠道的多元化路徑。我國(guó)高??梢詮囊韵聨讉€(gè)方面進(jìn)行經(jīng)費(fèi)渠道探索:第一,從社會(huì)各界汲取多元化的教育經(jīng)費(fèi)捐贈(zèng)。通過(guò)校企合作、國(guó)際合作等方式,挖掘潛在的教育經(jīng)費(fèi),建立長(zhǎng)期的聯(lián)系與合作,保證教育經(jīng)費(fèi)的持續(xù)循環(huán)。同時(shí),利用捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)設(shè)置終身學(xué)習(xí)基金、技能學(xué)習(xí)補(bǔ)貼、技能提升獎(jiǎng)學(xué)金等,以鼓勵(lì)更多公民參與到高等教育中,以不斷提高人力資源素質(zhì),實(shí)現(xiàn)教育強(qiáng)國(guó)新愿景。(27)史銘之,苑大勇.面向2035高等教育現(xiàn)代化發(fā)展的轉(zhuǎn)型與思考——第四次工業(yè)革命時(shí)代新加坡的啟示[J].首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2020,(1).第二,科技成果創(chuàng)收。高??梢猿浞掷米陨淼陌l(fā)展優(yōu)勢(shì),大力推進(jìn)基礎(chǔ)科學(xué)創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新,推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研的融合,在提高自身科技創(chuàng)新能力的同時(shí)推動(dòng)科技成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化,進(jìn)一步將獲取的經(jīng)濟(jì)效益投入到教育經(jīng)費(fèi)中。

    (三)打造嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目?jī)效評(píng)價(jià)體系,監(jiān)管分配等環(huán)節(jié),確保經(jīng)費(fèi)的高效使用

    資源分配作為教育改革和發(fā)展的前沿陣地,在調(diào)動(dòng)高校積極性上發(fā)揮著重要的作用。新加坡在教育經(jīng)費(fèi)管理上有自己獨(dú)到的體系,我國(guó)政府可以從以下幾個(gè)方面吸納其特色:第一,設(shè)立專業(yè)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算組織,增強(qiáng)決策的科學(xué)性和透明度。探索設(shè)立專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算、分配與使用進(jìn)行嚴(yán)格管理,并采用內(nèi)外部評(píng)審的方式對(duì)經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行監(jiān)督。第二,規(guī)范經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的問(wèn)責(zé)機(jī)制,加大對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督力度。一方面,政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門(mén)的職能部門(mén),負(fù)責(zé)教育經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部審計(jì)工作,從內(nèi)部防止貪污腐敗的發(fā)生;另一方面,各級(jí)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)盡量及時(shí)公開(kāi)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算,讓人民來(lái)督促;第三,政府需要聯(lián)合各高校和研究機(jī)構(gòu),研究評(píng)價(jià)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算落實(shí)的體系與標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于高校教育經(jīng)費(fèi)的使用要制訂獎(jiǎng)懲分明的制度,充分激發(fā)高校的自主性和能動(dòng)性,不斷提升其經(jīng)費(fèi)的使用效率。

    (四)推動(dòng)教育立法和質(zhì)量改革,以法律規(guī)范和學(xué)風(fēng)建設(shè)引領(lǐng)教育發(fā)展

    新加坡政府制定了相關(guān)法律條文來(lái)保障公民接受教育和培訓(xùn)的責(zé)任與義務(wù),形成了整個(gè)社會(huì)重視教育投資的良好氛圍。(28)張智美,薛巖松.淺析新加坡、香港高等教育評(píng)價(jià)體系及其對(duì)我國(guó)大陸的啟示[J].東南大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2013,(S1).在學(xué)風(fēng)建設(shè)和質(zhì)量提升上,我國(guó)可借鑒新加坡的改革思路,以法制推動(dòng)我國(guó)高等教育質(zhì)量的提升。第一,推動(dòng)教育立法,加強(qiáng)高校教育經(jīng)費(fèi)的管理與規(guī)范,促進(jìn)高校教育經(jīng)費(fèi)使用效率的整體提升。政府可以在《高等教育法》的基礎(chǔ)上,出臺(tái)《高等教育財(cái)政法》《高等教育捐贈(zèng)法》《高等教育補(bǔ)助法》等法律。同時(shí),加強(qiáng)政府經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的立法,根據(jù)地方具體情況調(diào)整出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī),監(jiān)督和保證教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的落實(shí)。第二,加強(qiáng)教育質(zhì)量規(guī)范,營(yíng)造科學(xué)合理的資源配置生態(tài)。政府可以通過(guò)法律規(guī)范和相關(guān)政策,引導(dǎo)高校提升教育質(zhì)量,以質(zhì)量作為評(píng)判教育經(jīng)費(fèi)分配的重要準(zhǔn)則,及時(shí)回應(yīng)高校關(guān)切的問(wèn)題,增進(jìn)政府與高校間的互動(dòng)互信,形成關(guān)注質(zhì)量、支持創(chuàng)新、公平科學(xué)的良好氛圍。

    盡管新加坡高效公平的資源配置體系確實(shí)在吸引優(yōu)質(zhì)國(guó)際化的生源,促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮上發(fā)揮了重要作用,但是新加坡的高等教育制度有其特殊性和歷史性,我們?cè)诮梃b其模式時(shí)需要全面考慮我國(guó)的國(guó)情。隨著我國(guó)政府對(duì)高校財(cái)政投入的不斷加大,如何建立合理、高效的教育經(jīng)費(fèi)管理制度,已經(jīng)成為我國(guó)高校轉(zhuǎn)型發(fā)展中的關(guān)注重點(diǎn)。未來(lái)我國(guó)政府在考慮自身具體情況的前提下,或可汲取新加坡的成功經(jīng)驗(yàn),在經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理、經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整、政府與高校權(quán)責(zé)配置3個(gè)方面進(jìn)行重點(diǎn)突破。教育經(jīng)費(fèi)管理只有找準(zhǔn)自身制度優(yōu)勢(shì)和特色模式,才能真正促進(jìn)高等教育的內(nèi)涵發(fā)展。

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