政府與市場(chǎng)關(guān)系生成的目標(biāo)治理邏輯——以對(duì)中部和東部?jī)蓚€(gè)縣的實(shí)地調(diào)研為基礎(chǔ)

文／夏能禮

政府與市場(chǎng)關(guān)系生成的目標(biāo)治理邏輯——以對(duì)中部和東部?jī)蓚€(gè)縣的實(shí)地調(diào)研為基礎(chǔ)

文／夏能禮

府際目標(biāo)治理可以分為科層式和動(dòng)員式兩種目標(biāo)治理形式，蘊(yùn)含有目標(biāo)傳導(dǎo)、實(shí)施、激勵(lì)、督導(dǎo)和強(qiáng)化等五大治理機(jī)制。府際目標(biāo)治理機(jī)制對(duì)地方政府所產(chǎn)生的治理規(guī)制和激勵(lì)壓力，對(duì)地方政府的市場(chǎng)行為選擇產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響。這種影響不僅形塑了地方政府具體的市場(chǎng)干預(yù)行為方式，同時(shí)也形塑地方政府可能采取務(wù)實(shí)性、激進(jìn)性、機(jī)會(huì)性和消極性等四種市場(chǎng)行為模式。而正是地方政府所采取的市場(chǎng)行為模式不同，決定著地方政府與地區(qū)市場(chǎng)之間的邊界和關(guān)系性質(zhì)。

府際目標(biāo)治理；治理形式；治理機(jī)制；市場(chǎng)行為模式

我國(guó)政府間的政策執(zhí)行及政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是一種以目標(biāo)責(zé)任制為治理內(nèi)核的目標(biāo)治理方式。在我國(guó)的政府治理實(shí)踐中，府際目標(biāo)治理作為一種治理方式已逐漸得到廣泛采用，它不僅是上級(jí)政府形塑下級(jí)政府行為的重要治理手段，同時(shí)也是各級(jí)政府實(shí)施政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理職能的一種重要治理方式。所謂府際目標(biāo)治理，是指上下級(jí)政府間以目標(biāo)設(shè)置為工作導(dǎo)向，以目標(biāo)實(shí)施為工作內(nèi)容，以目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為工作結(jié)果，發(fā)動(dòng)各種主體并整合政府組織體系的內(nèi)外資源來實(shí)施所設(shè)定的目標(biāo)，以取得目標(biāo)設(shè)定的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理績(jī)效，從而使政府相關(guān)職能得以實(shí)現(xiàn)的一種政府治理方式。本文立足于地方政府的微觀府際層面，在對(duì)中部某省份A縣和東部某省份B縣進(jìn)行實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，[1]從府際權(quán)力運(yùn)行關(guān)系視角探討府際目標(biāo)治理如何形塑了地方政府與地區(qū)市場(chǎng)之間的關(guān)系，并對(duì)政府與市場(chǎng)之間關(guān)系生成的邏輯做出相應(yīng)解釋。

一 府際目標(biāo)治理形式及其治理機(jī)制

縱觀建國(guó)以來我國(guó)政府之間的權(quán)力運(yùn)行狀況，府際權(quán)力運(yùn)行概括起來大致呈現(xiàn)兩種運(yùn)作模式。一種是科層式的權(quán)力運(yùn)行模式，還有一種是動(dòng)員式的權(quán)力運(yùn)行模式。這兩種權(quán)力運(yùn)作模式之間在不同的歷史階段占有不同的主導(dǎo)性地位。新中國(guó)建國(guó)后的很長(zhǎng)一段時(shí)間，動(dòng)員式的府際權(quán)力運(yùn)行模式成為主導(dǎo)性的模式,并在此基礎(chǔ)上形成了“錦標(biāo)賽”體制。[2]改革開放以后，科層式的府際權(quán)力運(yùn)行模式逐漸替代動(dòng)員式模式成為主導(dǎo)性的府際權(quán)力運(yùn)行模式，但動(dòng)員性的治理手段仍被各級(jí)政府經(jīng)常運(yùn)用以達(dá)成特定的執(zhí)政目標(biāo)。針對(duì)長(zhǎng)盛不衰的動(dòng)員性治理現(xiàn)象，有學(xué)者把它視為是傳統(tǒng)官僚科層機(jī)制所存在的固有缺陷而誘發(fā)出的一種政府權(quán)力運(yùn)行邏輯。[3]

以A縣為例，A縣與其上級(jí)市和下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，遵循的是科層式的府際權(quán)力運(yùn)行模式，與這種府際權(quán)力運(yùn)行模式相對(duì)應(yīng)，A縣推行科層式目標(biāo)治理模式。所謂科層式目標(biāo)治理模式，是指上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)運(yùn)用科層化的政府組織管理模式，通過科層的組織運(yùn)作機(jī)制和運(yùn)作流程，將干部考核與目標(biāo)考核和政府績(jī)效考核相結(jié)合。通常的做法是某一級(jí)地方政府將中央和上級(jí)政府所制定的目標(biāo)具體細(xì)化為若干種類的指標(biāo)任務(wù)，并將這種指標(biāo)任務(wù)轉(zhuǎn)換成相應(yīng)的崗位責(zé)任任務(wù)和政府組織績(jī)效任務(wù)下達(dá)給下一級(jí)政府，并通過干部考核和政府績(jī)效考核手段來保障目標(biāo)實(shí)施的一種目標(biāo)治理模式?？茖邮侥繕?biāo)治理模式最大的特征是與“科層”二字緊密地聯(lián)系在一起，地方政府通過科層化的組織體系、運(yùn)用科層性的管理手段、以科層化的運(yùn)作機(jī)制和正常的組織績(jī)效管理來推進(jìn)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

雖然韋伯式的現(xiàn)代科層制組織有著分工明確、職責(zé)清晰、組織行為可預(yù)期性等諸多優(yōu)點(diǎn)，但隨著政府體系內(nèi)“官僚病”的蔓延和惡化，一般性的組織績(jī)效考核手段并不能有效地避免科層組織所存在的人浮于事、拖沓惰怠、推諉扯皮等現(xiàn)象。[4]為克服科層式組織所存在的諸多缺陷，B縣通過將干部考核選拔直接與地方政府的工作目標(biāo)實(shí)施過程及結(jié)果相結(jié)合起來，發(fā)展出動(dòng)員式的目標(biāo)治理模式。在B縣，為保證上級(jí)政府所下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)能夠圓滿地完成，B縣縣委縣政府在各縣直部門和下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間運(yùn)用政治動(dòng)員手段，突破科層化的組織分工和職責(zé)界限，將蘊(yùn)藏在政府體系內(nèi)部的所有組織能量以及其所能控制的所有物態(tài)或非物態(tài)資源都動(dòng)員起來，對(duì)目標(biāo)任務(wù)對(duì)象實(shí)施超常規(guī)性的激勵(lì)，并采取嚴(yán)格的目標(biāo)實(shí)施和督導(dǎo)措施來實(shí)現(xiàn)中央和上級(jí)政府下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)。根據(jù)筆者的實(shí)地調(diào)研，表1總結(jié)比較了A、B兩縣各自所實(shí)行的科層式和動(dòng)員式目標(biāo)治理形式的特征區(qū)別。

府際目標(biāo)治理機(jī)制是保證中央和上級(jí)政府所確立的目標(biāo)能夠予以實(shí)現(xiàn)的一系列措施規(guī)范集成，是府際目標(biāo)治理核心內(nèi)容。從整個(gè)府際目標(biāo)治理過程考察，府際目標(biāo)治理機(jī)制又蘊(yùn)含目標(biāo)傳導(dǎo)、目標(biāo)實(shí)施、目標(biāo)激勵(lì)、目標(biāo)督導(dǎo)、目標(biāo)強(qiáng)化等五個(gè)方面的子機(jī)制。A、B兩縣由于推行不同的目標(biāo)治理形式，其相應(yīng)的目標(biāo)治理機(jī)制也就呈現(xiàn)出較大的差異性。（見表2）。

表1 根據(jù)府際權(quán)力運(yùn)行方式區(qū)分的目標(biāo)治理形式特征比較

表2 兩種目標(biāo)治理形式的治理機(jī)制區(qū)分

二 府際目標(biāo)治理中的政府與市場(chǎng)關(guān)系

在政府與市場(chǎng)關(guān)系的理論研究方面，自由主義者認(rèn)為，政府與市場(chǎng)之間應(yīng)當(dāng)是互相排斥的關(guān)系，政府不能替代市場(chǎng)機(jī)制配置資源，政府不應(yīng)當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)，而應(yīng)當(dāng)讓市場(chǎng)自主自由地發(fā)揮作用；[5]國(guó)家主義者認(rèn)為，政府與市場(chǎng)是相互替代的關(guān)系，當(dāng)市場(chǎng)不能發(fā)揮作用的時(shí)候，政府可以替代市場(chǎng)扮演相應(yīng)的角色，政府能夠抵制或消弭市場(chǎng)在某些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域中所扮演的“惡”的力量；[6]市場(chǎng)增進(jìn)論者則認(rèn)為，政府與市場(chǎng)之間應(yīng)當(dāng)是互相補(bǔ)充的關(guān)系，在市場(chǎng)失靈的時(shí)候，政府可以通過實(shí)施相關(guān)政策提升市場(chǎng)機(jī)制配置資源的能力，彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷并增進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的功能，甚至可以擴(kuò)張市場(chǎng)作用的邊界。[7]另外，在關(guān)于政府與市場(chǎng)之間關(guān)系的實(shí)證研究方面，有學(xué)者認(rèn)為地方政府為了各自的利益，表現(xiàn)出“諸侯經(jīng)濟(jì)”的市場(chǎng)分割現(xiàn)象，破壞了全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)；[8]又有人認(rèn)為在1994年實(shí)行分稅制之后，地方的政府之手已從“援助之手”轉(zhuǎn)變成“攫取之手”；[9]還有學(xué)者認(rèn)為，各地方為了吸引生產(chǎn)要素發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)主盡可能地進(jìn)行“庇護(hù)”，對(duì)市場(chǎng)表現(xiàn)出極其的“親善”，而正是這種“親善”行為引發(fā)了地方之間的“競(jìng)次”（Race to the Bottom）行為，從而破壞了市場(chǎng)整體運(yùn)行的效率。[10]

以上解釋或者描述我國(guó)地方政府與地區(qū)市場(chǎng)之間的關(guān)系的各種觀點(diǎn)，要么是在理論方面存有偏頗，要么是過于著眼于表面現(xiàn)象，甚至是過于簡(jiǎn)單，難免有“盲人摸象”之嫌。本文認(rèn)為，地方政府與地區(qū)市場(chǎng)之間關(guān)系的生成，是府際目標(biāo)治理形式塑造了它們之間的關(guān)系性質(zhì)。這一關(guān)系生成的邏輯，首先是府際目標(biāo)治理的方式形塑了地方政府干預(yù)市場(chǎng)的行為方式，其次是地方政府干預(yù)市場(chǎng)的行為方式又決定了地方政府與地區(qū)市場(chǎng)之間的關(guān)系性質(zhì)。

從A、B兩縣考察情況看，地方政府所有與市場(chǎng)有關(guān)的行為無不受府際目標(biāo)治理形式所蘊(yùn)含的五大目標(biāo)治理機(jī)制影響，這些影響具體表現(xiàn)在以下方面：

首先，從地方政府的行動(dòng)邊界和行動(dòng)方向上看，府際目標(biāo)治理機(jī)制中的目標(biāo)傳導(dǎo)機(jī)制限定了地方政府的行動(dòng)范圍和行動(dòng)方向。在府際目標(biāo)治理體系中，不僅地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的五年規(guī)劃目標(biāo)需要由府際之間的目標(biāo)治理機(jī)制來推進(jìn)實(shí)現(xiàn)，同時(shí)地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及其部門工作機(jī)構(gòu)的年度目標(biāo)工作內(nèi)容也必須通過目標(biāo)治理機(jī)制來推行實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)高度集權(quán)的政府管理體制中，中央制定的有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的五年規(guī)劃目標(biāo)以及年度計(jì)劃目標(biāo)，通過府際目標(biāo)傳導(dǎo)機(jī)制一直傳遞到最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在這個(gè)自上而下的目標(biāo)傳導(dǎo)鏈條中，地方各級(jí)政府在本轄區(qū)所采取的有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的行動(dòng)，都必須接受中央及其上級(jí)政府設(shè)定的目標(biāo)導(dǎo)向約束和目標(biāo)框架下展開行動(dòng)，對(duì)于這種目標(biāo)傳導(dǎo)機(jī)制，有學(xué)者以“行政發(fā)包制”[11]來進(jìn)行形容。對(duì)某一級(jí)地方政府而言，在中央和其上級(jí)政府對(duì)之下達(dá)發(fā)包任務(wù)后，其行動(dòng)和資源必須緊緊圍繞著上級(jí)政府所下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)范圍和方向展開或調(diào)配，地方政府不能擅自改變中央和上級(jí)政府所設(shè)定的目標(biāo)范圍和目標(biāo)任務(wù)方向，而只有千方百計(jì)地執(zhí)行完成中央和上級(jí)政府所設(shè)定下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)。

其次，從地方政府的具體行為表現(xiàn)方面看，府際目標(biāo)治理機(jī)制中目標(biāo)實(shí)施機(jī)制決定了地方政府的具體行為表現(xiàn)。在實(shí)踐中，各地方政府所呈現(xiàn)的種種推動(dòng)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)干預(yù)行為表現(xiàn)，無不受府際目標(biāo)實(shí)施機(jī)制的約束和規(guī)制，上級(jí)政府實(shí)行何種形式的目標(biāo)實(shí)施機(jī)制，影響決定了下級(jí)地方政府的具體行為表現(xiàn)。在科層式目標(biāo)實(shí)施機(jī)制下，作為目標(biāo)任務(wù)承包方的下級(jí)政府根據(jù)韋伯式的科層組織原則實(shí)施完成目標(biāo)任務(wù)，其行為更多地表現(xiàn)為“相對(duì)嚴(yán)格、相對(duì)剛性、相對(duì)規(guī)范、注重程序和規(guī)則、注重合法性”等方面的特征；而在動(dòng)員式目標(biāo)實(shí)施機(jī)制下，為圓滿完成上級(jí)政府所下派的目標(biāo)任務(wù)，接受目標(biāo)任務(wù)的下級(jí)政府在上級(jí)政府的動(dòng)員力量驅(qū)動(dòng)下，會(huì)更積極主動(dòng)地發(fā)動(dòng)對(duì)更下一級(jí)政府的目標(biāo)實(shí)施動(dòng)員，在這樣的上下呼應(yīng)的動(dòng)員力量驅(qū)動(dòng)環(huán)境中，地方政府為達(dá)成目標(biāo)，往往會(huì)打破科層制的約束限制，在組織行為方面更多地表現(xiàn)出較大的“隨意性、工具性、目標(biāo)性”等特征。

再次，從地方政府所展開的行動(dòng)邏輯方面看，府際目標(biāo)治理機(jī)制中的目標(biāo)激勵(lì)機(jī)制塑造了地方政府推進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行動(dòng)邏輯。不同目標(biāo)治理形式中所生成的目標(biāo)激勵(lì)機(jī)制會(huì)對(duì)地方政府產(chǎn)生不同程度和不同性質(zhì)的激勵(lì)。在A、B兩縣中，相比較于A縣所實(shí)施的科層式目標(biāo)激勵(lì)機(jī)制，B縣所實(shí)施的動(dòng)員式目標(biāo)激勵(lì)機(jī)制同時(shí)運(yùn)用政治提拔、高額經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)和社會(huì)宣傳激勵(lì)等三種激勵(lì)方式，對(duì)目標(biāo)任務(wù)對(duì)象實(shí)施超常規(guī)性的激勵(lì)。正是因?yàn)榧?lì)強(qiáng)度和激勵(lì)性質(zhì)的不同，直接影響了地方政府的行為選擇，特別是在涉及政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面，地方政府會(huì)不會(huì)干預(yù)市場(chǎng)，出于什么樣的目的干預(yù)市場(chǎng)，以什么樣的行為方式干預(yù)市場(chǎng)等行為選擇方面，都受地方政府的目標(biāo)激勵(lì)因素作用影響。

又次，府際目標(biāo)治理機(jī)制中的目標(biāo)督導(dǎo)機(jī)制細(xì)化了地方政府的行動(dòng)規(guī)程。上級(jí)政府通過將中長(zhǎng)期（五年規(guī)劃目標(biāo)）和短期（年度目標(biāo)任務(wù)）的目標(biāo)任務(wù)細(xì)化成若干時(shí)間段的階段性目標(biāo)任務(wù)，并設(shè)定相應(yīng)的督導(dǎo)措施以保證各時(shí)間段的目標(biāo)能夠按時(shí)完成的一種程式性安排。在府際目標(biāo)督導(dǎo)機(jī)制中，地方政府通過細(xì)化行動(dòng)規(guī)程，將上級(jí)政府的目標(biāo)任務(wù)進(jìn)一步細(xì)化分解，同時(shí)并對(duì)之予以責(zé)任化，這就驅(qū)使地方政府必須緊緊地圍繞著如何實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)作為其行動(dòng)規(guī)程的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，地方政府的行為表現(xiàn)呈現(xiàn)出濃厚的組織化和工具性特征，其所采取的任何涉及市場(chǎng)的行為都是為了保證目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)而予以選擇或安排，與目標(biāo)實(shí)施無關(guān)的行為選擇或資源調(diào)配都要受到目標(biāo)督導(dǎo)機(jī)制的約束和規(guī)制。

最后，府際目標(biāo)治理機(jī)制中的目標(biāo)強(qiáng)化機(jī)制強(qiáng)化了地方政府的市場(chǎng)行為選擇意志和行動(dòng)意志。不管是哪一種目標(biāo)治理形式，通過對(duì)目標(biāo)實(shí)施結(jié)果的運(yùn)用所產(chǎn)生的正反饋效應(yīng)，會(huì)在客觀上進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府的市場(chǎng)行為選擇意志，驅(qū)使地方政府傾向選擇那些有利于目標(biāo)任務(wù)達(dá)成的市場(chǎng)行為，并可能置其所選擇的行為后果不顧，甚至為了追求所謂的賬面目標(biāo)值的實(shí)現(xiàn)，不惜互相拆臺(tái)，甚至以弄虛作假的方式來完成上級(jí)政府所下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)。

正是上述五大府際目標(biāo)治理機(jī)制的影響和作用，使得地方政府與地區(qū)市場(chǎng)之間的關(guān)系并不是完全單一地屬于某一種性質(zhì)的關(guān)系。根據(jù)實(shí)地調(diào)研的結(jié)果，表3歸納總結(jié)了A、B兩縣政府所采取過的八種市場(chǎng)干預(yù)行為類型，并列舉了相應(yīng)的代表性行為類型。A、B兩縣政府所采取的這些涉及市場(chǎng)的行為類型，都是在不同府際目標(biāo)治理形式的作用下所采取的行為選擇結(jié)果。

三 府際目標(biāo)治理中的地方政府市場(chǎng)行為模式

地方政府市場(chǎng)行為模式是指地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)過程中所表現(xiàn)出的具有普遍性和共同性質(zhì)的那些市場(chǎng)干預(yù)行為方式，因?yàn)檫@些市場(chǎng)干預(yù)行為對(duì)地區(qū)市場(chǎng)具有共同性的行為績(jī)效，以致于可以對(duì)這些行為方式歸總成同一類的行為模式。通常，這些行為模式由地方政府所采取的具有某些共同特征的一系列市場(chǎng)干預(yù)行為所集成。

表3 A、B兩縣政府所采取的市場(chǎng)干預(yù)行為類型

由于府際目標(biāo)治理形式的不同，地方政府往往會(huì)對(duì)地區(qū)市場(chǎng)采取不同的市場(chǎng)干預(yù)行為。從政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面考察，地方政府所采取的某些市場(chǎng)干預(yù)行為具有共同的特征，在行為取向、行為表現(xiàn)、行為邏輯和行為結(jié)果等方面具有高度的一致性。因此，可以將那些具有同樣行為特征的市場(chǎng)干預(yù)行為歸結(jié)為同一類的市場(chǎng)行為模式。以A、B兩縣為例，表4中反映了兩縣政府所表現(xiàn)出的務(wù)實(shí)性、激進(jìn)性、機(jī)會(huì)性和消極性等四種市場(chǎng)行為模式。

務(wù)實(shí)性行為模式是指某級(jí)地方政府在府際目標(biāo)治理機(jī)制的激勵(lì)下，為了獲取市場(chǎng)的長(zhǎng)期利益，通過培育地區(qū)市場(chǎng)或強(qiáng)化增進(jìn)地區(qū)市場(chǎng)的機(jī)能提升地區(qū)市場(chǎng)配置資源效率的一類市場(chǎng)干預(yù)行為方式。在政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面，務(wù)實(shí)性模式中的地方政府雖然存在大量的干預(yù)市場(chǎng)的行為，但這種干預(yù)并不是以政府直接替代市場(chǎng)機(jī)制的方式干預(yù)地區(qū)市場(chǎng)，而是或者通過培植各類地區(qū)市場(chǎng)主體，或者通過擴(kuò)容地區(qū)市場(chǎng)，或者通過放松對(duì)地區(qū)市場(chǎng)的行政管制，或者通過提升政府的誠(chéng)信和服務(wù)效能等方面的做法，吸引各類生產(chǎn)要素在地區(qū)市場(chǎng)聚集，以提升地區(qū)市場(chǎng)的活力和容量，最大化地發(fā)揮地區(qū)市場(chǎng)機(jī)制配置資源的作用，最終使地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的績(jī)效建立在依靠地區(qū)市場(chǎng)活力和能力的基礎(chǔ)之上。從A、B兩縣政府所采取的市場(chǎng)干預(yù)行為表現(xiàn)方面看，由于兩縣政府各自均承受著來自上級(jí)政府的府際目標(biāo)治理壓力，為使本地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，均在一定程度上表現(xiàn)出務(wù)實(shí)性的市場(chǎng)行為模式。

激進(jìn)性行為模式是指某級(jí)地方政府在府際目標(biāo)治理機(jī)制的作用下，為了獲取市場(chǎng)的短期利益，通過直接介入市場(chǎng)以控制相關(guān)資源，或者直接作為市場(chǎng)主體以政府科層機(jī)制替代市場(chǎng)機(jī)制，利用其所控制的生產(chǎn)要素資源直接刺激地方經(jīng)濟(jì)，從而達(dá)成推進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的一類市場(chǎng)干預(yù)行為方式。從政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面看，激進(jìn)性行為模式與務(wù)實(shí)性行為模式的最大區(qū)別在于政府干預(yù)市場(chǎng)的邊界和目的方面存在本質(zhì)性的不同。在務(wù)實(shí)性行為模式中，政府是市場(chǎng)的呵護(hù)者、培育者、增進(jìn)者，政府的科層機(jī)制并不直接替代市場(chǎng)機(jī)制，而是通過政府的積極作為，讓地區(qū)市場(chǎng)更好地發(fā)揮作用，改進(jìn)地區(qū)市場(chǎng)在某些方面所可能出現(xiàn)的機(jī)能不足的缺陷，提升地區(qū)市場(chǎng)的活力，從而促使地區(qū)經(jīng)濟(jì)的繁榮。比較A、B兩縣所采取的市場(chǎng)干預(yù)行為，B縣因?yàn)槠渖霞?jí)政府對(duì)之推行動(dòng)員式的目標(biāo)治理形式，并且B縣本身對(duì)其下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同樣也實(shí)行動(dòng)員式的目標(biāo)治理形式，因此B縣縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府所承受的府際目標(biāo)治理壓力比A縣要大得多，其比A縣更多地采取激進(jìn)性的市場(chǎng)行為模式。

機(jī)會(huì)性行為模式是指某級(jí)地方政府在府際目標(biāo)治理機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下，通過買稅引稅、分割市場(chǎng)或者競(jìng)次性的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)等手段，相互競(jìng)爭(zhēng)性地“挖墻腳”，以獲取本地區(qū)的短期性機(jī)會(huì)利益，從而達(dá)到完成上級(jí)政府所下派的目標(biāo)任務(wù)的一類市場(chǎng)干預(yù)行為方式。從政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面看，在機(jī)會(huì)性行為模式中，地方政府為完成上級(jí)政府所下派的目標(biāo)任務(wù)，特別是為完成財(cái)政收入增長(zhǎng)和GDP增長(zhǎng)等方面的指標(biāo)任務(wù)，通常以傷害市場(chǎng)效率、甚至不惜破壞市場(chǎng)機(jī)制為代價(jià)來獲取地區(qū)短期利益，地區(qū)整體性市場(chǎng)往往會(huì)被各地方政府當(dāng)成追逐短期利益的“稅收公地”。毫無疑問，如果對(duì)機(jī)會(huì)性行為模式不采取有效的管理手段進(jìn)行遏制的話，那么“公地悲劇”和“囚徒困境”現(xiàn)象[12]將會(huì)在全國(guó)整體性的市場(chǎng)中彌漫。在A、B兩縣的例子中，B縣因?yàn)槠渖霞?jí)政府對(duì)之推行動(dòng)員式的府際目標(biāo)治理形式，為完成上級(jí)政府所下達(dá)的各種目標(biāo)任務(wù)特別是稅收方面的任務(wù)，B縣縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府在不同程度上都采取了機(jī)會(huì)性的市場(chǎng)行為模式，例如通過采取“買稅引稅、挖他人墻腳”的方式增進(jìn)本地區(qū)的稅收收入。

表4 A、B兩縣政府所表現(xiàn)出的市場(chǎng)行為模式

消極性行為模式是指某級(jí)地方政府在府際目標(biāo)治理機(jī)制對(duì)之未實(shí)施強(qiáng)激勵(lì)的情況下，因本地區(qū)自然環(huán)境或者財(cái)政資源的限制和約束，政府欠缺足夠的資源和能力，只好以不積極作為的方式，對(duì)本地區(qū)市場(chǎng)的發(fā)展任由其自生自發(fā)地生長(zhǎng)的一類市場(chǎng)行為方式。從政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面看，消極性行為模式好像是最符合自由主義者所倡導(dǎo)的政府與市場(chǎng)關(guān)系的價(jià)值觀，但實(shí)質(zhì)上是地方政府在主觀方面并不是不想干預(yù)市場(chǎng)，而是由于客觀條件的限制，欠缺相應(yīng)的資源和能力去干預(yù)市場(chǎng)，只好放棄干預(yù)市場(chǎng)的念想。在A、B兩縣中，A縣實(shí)行的是科層性的目標(biāo)治理形式，這種治理形式對(duì)A縣基層政府缺乏足夠的目標(biāo)實(shí)施激勵(lì)，因此A縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府比較普遍地表現(xiàn)出了消極性的市場(chǎng)行為模式。

從對(duì)地區(qū)市場(chǎng)績(jī)效所產(chǎn)生的影響方面看，在務(wù)實(shí)性行為模式中，地方政府并不追求地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期利益，而是根據(jù)地區(qū)的實(shí)際情況，通過政府的合理引導(dǎo)，培育、增進(jìn)或者優(yōu)化地區(qū)市場(chǎng)的機(jī)能，以強(qiáng)化增進(jìn)或者優(yōu)化改善地區(qū)市場(chǎng)績(jī)效，從而促使生產(chǎn)要素在地區(qū)的層面累積性聚集，逐漸形成一個(gè)具有活力的地區(qū)性市場(chǎng)，提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)密度；或者通過政府設(shè)置的種種市場(chǎng)機(jī)能增進(jìn)措施，改變地區(qū)生產(chǎn)要素的使用方式，強(qiáng)化地區(qū)創(chuàng)新，在提升地區(qū)全要素生產(chǎn)率的同時(shí)，改進(jìn)地區(qū)市場(chǎng)效率；或者通過政府的科學(xué)引導(dǎo)和嚴(yán)格控制，優(yōu)化和節(jié)約地區(qū)資源（如土地和一些重要自然資源）的使用，提升地區(qū)性重要資源使用的效率。因而，在務(wù)實(shí)性行為模式中，地方政府是一個(gè)積極有為但不越位的政府，對(duì)地區(qū)市場(chǎng)同時(shí)扮演著“保姆、園藝師以及養(yǎng)護(hù)工”的角色，地區(qū)市場(chǎng)在地方政府盡心盡力“呵護(hù)、養(yǎng)護(hù)以及必要的修正”之下，逐漸發(fā)展繁榮，并向更高級(jí)的市場(chǎng)類型演化，伴隨著地區(qū)市場(chǎng)發(fā)展繁榮和演化的過程，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效同時(shí)也經(jīng)歷一個(gè)量變到質(zhì)變的過程。

相比較于務(wù)實(shí)性行為模式，地方政府的激進(jìn)性行為模式和機(jī)會(huì)性行為模式兩者都會(huì)對(duì)市場(chǎng)績(jī)效產(chǎn)生相當(dāng)負(fù)面影響。例如B縣政府在其省市上級(jí)政府所實(shí)行的動(dòng)員式府際目標(biāo)治理形式的重重壓力之下，為了完成上級(jí)政府所下派的GDP和稅收以及公共品供給方面的指標(biāo)任務(wù)，通過直接干預(yù)市場(chǎng)、直接掠奪市場(chǎng)、推行地區(qū)保護(hù)性排斥措施分割地區(qū)市場(chǎng)、以不正當(dāng)?shù)牡貐^(qū)競(jìng)爭(zhēng)手段侵蝕市場(chǎng)等諸多方式從市場(chǎng)中獲取短期性利益。在特定的地區(qū)層面，這兩種行為模式如果盛行的話，那么該地區(qū)的市場(chǎng)機(jī)制作用要么是被弱化，要么是被傷害破壞，相應(yīng)的地區(qū)市場(chǎng)效率會(huì)被損傷性降低。如果這種局面在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)得不到扭轉(zhuǎn)改變的話，最終的結(jié)果是整個(gè)地區(qū)性的市場(chǎng)績(jī)效將會(huì)變異蛻化，地區(qū)經(jīng)濟(jì)短期增長(zhǎng)的績(jī)效將不再依賴于市場(chǎng)機(jī)制迸發(fā)的力量推動(dòng)，而是依賴于地方政府的機(jī)會(huì)性和激進(jìn)性行為推動(dòng)，最終地方經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期的增長(zhǎng)績(jī)效因?yàn)槭ナ袌?chǎng)的推動(dòng)力將變得越來越低下。

在消極性的行為模式中，地方政府因?yàn)榭陀^原因的限制沒有能力去干預(yù)市場(chǎng)，地區(qū)市場(chǎng)只有在原始的自然狀態(tài)中緩慢進(jìn)化，因此其市場(chǎng)績(jī)效表現(xiàn)只能隨著地區(qū)市場(chǎng)的進(jìn)化過程自然地緩慢演進(jìn)。而且因?yàn)榈貐^(qū)之間對(duì)生產(chǎn)要素的激烈競(jìng)爭(zhēng)，這些在資源和自然環(huán)境方面處于相對(duì)劣勢(shì)的地區(qū)，在激烈的地區(qū)生產(chǎn)要素競(jìng)爭(zhēng)中，可能在長(zhǎng)期不能有效地聚集生產(chǎn)要素，從而有可能陷入一個(gè)增長(zhǎng)的洼井中。如果沒有強(qiáng)大的外來力量改變其客觀條件限制，只靠其自身力量很難跳出這個(gè)增長(zhǎng)洼井。在這種情況下，該地區(qū)的市場(chǎng)效率沒辦法得到提升，其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效在長(zhǎng)期內(nèi)也沒有可能得到有效的改善。

四 結(jié) 語

中國(guó)地方政府在推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中所呈現(xiàn)的政府與市場(chǎng)關(guān)系模式，比理論層面所描繪的模式要豐富復(fù)雜得多。本文通過對(duì)A、B兩縣的實(shí)際調(diào)研，分析了府際目標(biāo)治理中的五大目標(biāo)治理機(jī)制與地方政府市場(chǎng)干預(yù)行為選擇之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)地方政府所表現(xiàn)出的各種市場(chǎng)干預(yù)行為與府際目標(biāo)治理存在實(shí)質(zhì)性的關(guān)聯(lián)性，府際的目標(biāo)治理機(jī)制在各個(gè)方面影響了地方政府的市場(chǎng)行為選擇。從政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系方面考察，地方政府正是在不同府際目標(biāo)治理形式的直接影響下，會(huì)對(duì)本轄區(qū)市場(chǎng)采取不同的市場(chǎng)干預(yù)行為，而地方政府所采取的那些具有類似性質(zhì)和特點(diǎn)、且對(duì)地區(qū)市場(chǎng)績(jī)效具有相同影響結(jié)果的市場(chǎng)干預(yù)行為，在客觀上造就了地方政府同一種類型的地區(qū)市場(chǎng)行為模式，而正是地方政府所采取的不同市場(chǎng)行為模式對(duì)地區(qū)市場(chǎng)的機(jī)能造成了不同的作用影響，并由此生成了不同的市場(chǎng)績(jī)效后果，從而對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)產(chǎn)生出不同績(jī)效影響。

注釋：

[1]筆者對(duì)A縣訪談了該縣在任縣委書記2次，訪談該縣縣委辦主任、財(cái)政局長(zhǎng)、發(fā)改局長(zhǎng)、組織部副部長(zhǎng)、縣考核辦主任、3個(gè)鎮(zhèn)長(zhǎng)和鎮(zhèn)黨委書記、縣辦3個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)主任與副主任等各1人次；對(duì)B縣訪談該縣在任副縣長(zhǎng)3次，訪談該縣統(tǒng)計(jì)局長(zhǎng)、財(cái)政局副局長(zhǎng)、國(guó)稅局長(zhǎng)、地稅副局長(zhǎng)、縣效能辦主任、3個(gè)鎮(zhèn)長(zhǎng)等各1人次。同時(shí)，筆者在A、B兩縣分別獲取了省對(duì)縣委書記考核文件、市對(duì)縣考核文件、市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核文件、縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門考核文件等目標(biāo)考核文件，以考證政府間的目標(biāo)考核的形式和內(nèi)容。

[2]周飛舟：《錦標(biāo)賽體制》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第3期。

[3]周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯再思考》，《開放時(shí)代》2012年第9期。

[4]帕特里克·敦利威：《民主、官僚制與公共選擇——政治科學(xué)中的經(jīng)濟(jì)學(xué)闡釋》，張慶東譯，北京：中國(guó)青年出版社，2004年，第98-99頁。

[5]Friedrich A.Hayek, “The Use of Knowledge in Society”, American Economic Review, vol.35,no.4(1995),pp.519-530.

[6]卡爾·波蘭尼：《巨變——當(dāng)代政治與經(jīng)濟(jì)的起源》，黃樹民譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013，第211-213頁。

[7]青木昌彥、奧野正寬：《經(jīng)濟(jì)體制的比較制度分析》，魏加寧等譯，北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2005年，第82頁。

[8]沈立人、戴園晨：《我國(guó)“諸侯經(jīng)濟(jì)”的形成及其弊端和根源》，《經(jīng)濟(jì)研究》1990年第3期。

[9]陳抗、Arge L.Hillman、顧清揚(yáng)：《財(cái)政集權(quán)與地方政府行為變化——從援助之手到攫取之手》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊）》2002年第4期。

[10]陶然、陸曦、蘇福兵、汪暉：《地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)格局演變下的中國(guó)轉(zhuǎn)軌:財(cái)政激勵(lì)和發(fā)展模式反思》，《經(jīng)濟(jì)研究》2009年第7期。

[11]周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，上海：格致出版社，2008年，第102頁。

[12]蓋瑞·米勒：《管理困境——科層的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，王勇等譯，上海：上海三聯(lián)書店，2002年，第68頁。

責(zé)任編輯 馬相東

D630

A

1006-0138(2016)01-0061-07

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究基金項(xiàng)目“中國(guó)公共政策執(zhí)行中的基層官員行為及其影響因素研究：理論構(gòu)建與實(shí)證分析”（14YJC630209）

夏能禮，東莞理工學(xué)院政法學(xué)院副院長(zhǎng)、講師，管理學(xué)博士，東莞市，523106。