我國大氣污染治理制度變遷的過程、特點、問題及建議

文／楊立華 常多粉

我國大氣污染治理制度變遷的過程、特點、問題及建議

文／楊立華 常多粉

建國以來，我國的大氣污染治理制度，經(jīng)歷了工廠粉塵治理、全國大氣濃度治理、大氣治理試點、總量限制聯(lián)防聯(lián)控、空氣質量治理試點推廣等五個階段的變遷。其主要特點是逐漸走向制度形式多元且制度懲罰力度增大，治理機構多部門聯(lián)合且地方政府和其他社會主體作用逐漸得到重視，以總量控制為要求的多種污染物融合管制，區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控治理等。但當前仍然存在制度結構不完善、與政府外部機構合作不足、管制對象和執(zhí)行力不足、適用地域及權力分配不合理等問題。應在健全制度體系結構，保持制度的連貫性和聯(lián)動性、加強機構合作，確保政策落實等方面做出努力。

大氣污染；環(huán)境治理；制度變遷

隨著城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展，我國大氣污染問題呈日益嚴峻的趨勢。根據(jù)最新的環(huán)境狀況公報，我國地級以上城市中，空氣質量為二級的占88%，二級以下城市占8.6%，而一級的只占3.4%。[1]“APEC藍”“閱兵藍”的出現(xiàn)說明我們有能力在較短時間內改善空氣質量；但如何使“空氣藍”常態(tài)化，實現(xiàn)從根源上治理大氣污染，是當前急需解決的問題。

本文主要通過梳理建國以來所制定的關于大氣污染治理的正式制度，包括相關法律法規(guī)、政府政策、政府會議、環(huán)保機構等方面的信息，運用內容分析等研究方法，來研究我國大氣污染治理制度的變遷過程，歸納特點，分析存在問題，提出改進建議。

一 我國大氣污染治理制度的變遷過程

大氣污染的污染速度快、范圍大、持續(xù)時間長等特點決定了治理的難度極大。合理的大氣污染治理制度是大氣污染治理取得成效的保障。制度在不同的學科有不同的含義，道格拉斯·C.諾斯將制度定義為“一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范一點的說，它們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束”，[2]主要包括正式的規(guī)則（包括政治和司法憲法、經(jīng)濟規(guī)則和契約）、非正式的約束（包括人們日常生活中的行事準則、行事規(guī)范以及慣例）和二者的實施特征。通過分析比較不同時期我國有關大氣污染治理的全國會議召開、機構設置及制度頒布等方面的信息（表1），可將我國大氣污染治理制度的變遷歷程分為以下五個階段。

（一）第一階段：1978年前的工廠粉塵治理階段。該階段國家工作重心為經(jīng)濟建設，出臺的環(huán)保制度比較少，且制度主要是針對各公私營工廠企業(yè)內的空氣質量，以保護工人的身體健康為主，如1953年的《工廠安全衛(wèi)生暫行條例》和1956年的《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》。1973年召開第一次全國環(huán)境保護會議，提出了“三十二字”戰(zhàn)略方針；同年出臺的《工業(yè)“三廢”排放試行標準》規(guī)定了工業(yè)廢氣容許排放量濃度；1974年國務院成立環(huán)境保護領導小組負責全國的環(huán)境保護工作，這是我國歷史上第一個環(huán)境保護機構。由此大氣污染治理工作初步開展起來。

（二）第二階段：1978-1989年的全國大氣濃度治理階段。改革開放后，環(huán)境保護逐步得到重視，大氣污染治理工作針對全國大氣濃度問題進行治理，促進了制度制定的發(fā)展。具體表現(xiàn)在：（1）分別于1983年和1989年召開全國環(huán)境保護會議，環(huán)境保護成為基本國策，并先后提出環(huán)境保護的八大制度。（2）環(huán)保機構的地位逐步得到提高。1982年成立環(huán)境保護局，內設于城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部；1982年國務院成立環(huán)境保護委員會，專門致力于加強各部門的協(xié)調；1984年成立國家環(huán)境保護局，環(huán)境保護工作有了機構保障。（3）這一時期出臺的相關制度的數(shù)量和形式都有所增多，其中《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》（1979年）和《大氣污染防治法》（1987年）為大氣污染治理提供了法律保障；《大氣環(huán)境質量標準》（1982年）運用量化的方法，將大氣環(huán)境質量區(qū)分為三類，并且規(guī)定了空氣污染物三級標準濃度限值，使大氣污染治理和保護可操作化；《關于防治煤煙型污染技術政策的規(guī)定》（1987年）對城市街道和行政區(qū)的煙氣黑度和煙塵濃度進行了規(guī)定，并提出建設的基本原則。

（三）第三階段：1990-1999年的大氣污染治理試點階段。這一階段我國大氣污染治理制度主要采用試點方式，制度制定得到快速發(fā)展。主要表現(xiàn)在：（1）1996年全國環(huán)境保護會議制定了污染防治和生態(tài)保護并重的方針，提出保護環(huán)境是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關鍵，要將環(huán)境保護工作推進到一個嶄新的階段。（2）環(huán)保機構地位進一步提高，1998年成立國家環(huán)境保護總局，機構地位上升為正部級；環(huán)境保護工作以國家環(huán)境保護局為主，同時加強了與其他相關部門的合作，例如《征收工業(yè)燃煤二氧化硫排污費試點方案》是由國家環(huán)境保護局、國家物價局、財政部、國務院經(jīng)貿辦聯(lián)合發(fā)布的；《機動車排放污染防治技術政策》是由國家環(huán)境保護總局、科學技術部和國家機械工業(yè)局聯(lián)合發(fā)布的，這有利于確保制定出來的制度更加符合實際情況，且更利于實施。（3）這一時期出臺的制度的數(shù)量和形式都快速增加，且更加科學。原有的部分制度進行了修訂，如1995年《大氣污染防治法》進一步修訂，對落后生產(chǎn)工藝和設備、煤炭的洗選等問題進行修改；1996年《環(huán)境空氣質量標準》也對總懸浮顆粒物等l4種術語的定義和對環(huán)境質量的分區(qū)、分級有關內容進行了改動，調整補充了污染物項目、取值時間、濃度限值和數(shù)據(jù)統(tǒng)計的有效性規(guī)定；《汽車排氣污染監(jiān)督管理辦法》（1990年）、《大氣污染防治法實施細則》（1991年）、《征收工業(yè)燃煤二氧化硫排污費試點方案》（1992年）、《機動車排放污染防治技術政策》（1999年）等則以管理辦法、細則、方案、技術政策等形式，具體規(guī)定了大氣污染治理的工作實施，運用收費等市場經(jīng)濟手段，加強了對二氧化硫、煙塵、廢氣和粉塵等污染物的監(jiān)督和管理；《酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)劃分方案》（1998年）等制度采取了試點的形式，展開了大規(guī)模的重點城市、流域、區(qū)域、海域的污染防治及生態(tài)建設和保護工程，大大促進了大氣污染的治理。

表1 不同時期的制度信息

（四）第四階段：2000-2010年的總量限制聯(lián)防聯(lián)控階段。這一階段的大氣污染治理制度主要針對污染總量進行限制，開始實施聯(lián)防聯(lián)控措施，進一步促進制度發(fā)展。主要表現(xiàn)在：（1）先后于2002年和2006年召開全國環(huán)境保護會議，將環(huán)境保護定為政府的一項重要職能，規(guī)定按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，動員全社會的力量做好這項工作。（2）2008年環(huán)境保護機構成為國務院組成部分，且制度制定機構更加專業(yè)化，以環(huán)境保護總局（部）為主，這有利于責任明晰化。（3）這一時期的制度更加完善，從各個方面對大氣污染治理工作進行了修訂或規(guī)定。2000年修訂了《大氣污染防治法》，對立法目的、防治主體、法律責任等進行了修改，堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，更加明確各級政府責任，同時法律責任由10條增加到20條，并將超標排污定為違法，大大提高了懲罰力度；《兩控區(qū)酸雨和二氧化硫污染防治“十五”計劃》（2002年）、《現(xiàn)有燃煤電廠二氧化硫治理“十一五”規(guī)劃》（2007年）、《國家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”規(guī)劃》（2010年）等以規(guī)劃的形式，主要針對重點區(qū)域的酸雨、二氧化硫等主要污染物，大大保證了環(huán)境保護工作的連續(xù)性；《關于有效控制城市揚塵污染的通知》（2001年）、《二氧化硫總量分配指導意見》（2006年）和《主要污染物總量減排監(jiān)測辦法》（2008年）等制度表明，二氧化硫、酸雨、光化學煙霧、灰霾、臭氧層、氮氧化合物等物質進入管制范圍，管制對象由污染物的濃度控制轉為總量控制；在實施范圍方面，環(huán)境保護制度開始實施區(qū)域聯(lián)合，《燃煤二氧化硫排放污染防治技術政策》（2002年）、《關于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質量的指導意見》（2010年）規(guī)定了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的重點區(qū)域，防控重點污染物、重點行業(yè)、重點企業(yè)和重點問題等內容。

（五）第五階段：2010年以后空氣質量治理的試點推廣階段。這一階段大氣環(huán)境保護的重視程度達成空前階段，主要是將成功的試點經(jīng)驗進行控制，全面提高空氣質量。這主要表現(xiàn)在：（1）2011年召開全國環(huán)境保護會議，主張在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展，推動經(jīng)濟轉型，提升生活質量，為經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展固本強基，為人民群眾提供水清天藍地干凈的宜居安康環(huán)境。（2）制度制定機構主要為環(huán)境保護部，此外國家發(fā)展改革委員會、科技部、財政部、統(tǒng)計局、監(jiān)察廳等機構也進行參與，參與機構增多，且相關機構地位較高；（3）這一階段所出臺的制度是有史以來最多、形式最多元、最具戰(zhàn)略地位的。2012年將《環(huán)境空氣質量標準》進一步修訂，新增加一氧化碳、臭氧、PM2.5三項監(jiān)測污染物，將空氣污染指數(shù)改為空氣質量指數(shù)，同時規(guī)定有些項目必測，有些項目跟進地方生態(tài)環(huán)境特點選測，規(guī)定更加科學，同時《大氣污染防治行動計劃》（2014年）提出“經(jīng)過五年努力，使全國空氣質量總體改善，重污染天氣較大幅度減少；京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域空氣質量明顯好轉”的總指標，并制定出具體指標；同時這一階段的制度適用范圍集中在重點區(qū)域，如《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》主要適用于北京、上海、天津、重慶等直轄市以及15個省會城市在內的共計47個城市，《空氣質量新標準第一階段監(jiān)測實施方案》《空氣質量新標準第二階段監(jiān)測實施方案》等適用于規(guī)定的116個重點城市和模范城市；對各污染物的總量減排進行嚴格的量化和控制，更加重視監(jiān)測能力的建設；采取多種手段治理大氣污染，如與五大企業(yè)簽訂《“十二五”主要污染物總量減排目標責任書》（2012年），出臺《關于加強環(huán)境空氣質量監(jiān)測能力建設的意見》（2012年）加強監(jiān)測能力建設，制定《藍天科技工程“十二五”專項規(guī)劃》（2012年）；2013年《關于進一步做好重污染天氣條件下空氣質量監(jiān)測預警工作的通知》中的管制對象主要針對高污染行業(yè)進行管制，治理重污染天氣下的空氣質量監(jiān)測建設，加強對霧霾天氣、可吸入顆粒物的控制，機動車等廢氣排放逐漸成為管制的重點；《中華人民共和國大氣污染防治法（2015）》從修訂前的七章66條擴展到現(xiàn)在的八章129條，條文增加了近一倍，幾乎將所有的法律條文都進行了修改，做出總量控制以強化責任，從源頭進行治理，增強處罰力度，規(guī)定環(huán)境信息公開，保障公民參與和監(jiān)督大氣環(huán)境保護的權利并鼓勵公民進行舉報等規(guī)定，為大氣污染治理提供了法律保障。

二 我國大氣污染治理制度變遷的主要特點

根據(jù)不同階段我國有關大氣污染治理的全國會議召開、機構設置及制度頒布等方面的差異，可將我國大氣污染治理制度變遷的主要特點概括如下。

（一）大氣污染治理制度數(shù)量不斷增多，呈現(xiàn)多元化、連續(xù)化趨勢，制度結構逐漸完善，且制度規(guī)定的懲罰力度逐漸增大。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人們對生活質量需求的日益提高，政府逐漸加強了環(huán)保制度的制定。在數(shù)量上，大氣污染治理制度不斷增多，制度形式越來越多，呈多元化趨勢，上至憲法、綜合法、政府行政法規(guī)，下至通知、規(guī)定等，這些為大氣污染治理提供了越來越完善的制度保障。此外，制度制定具有連貫性，這一方面體現(xiàn)了制度的路徑依賴，另一方面也反映了政府對治理大氣污染的長期規(guī)劃，有利于有效政策的貫徹實施。隨著制度的不斷發(fā)展，大氣污染的法律責任日益明確，懲罰力度也不斷提高，如《大氣污染防治法（2015）》取消最高罰款封頂限額，施行“按日計罰”。

（二）大氣污染治理機構的地位不斷提高，合作機構日益增多，呈現(xiàn)多部門聯(lián)合治理的趨勢，地方政府和其他社會主體作用逐漸得到重視。隨著環(huán)境保護工作重要性的日益凸顯，環(huán)境保護機構的地位也得到相應提高，這一方面能夠保證相應的措施得到貫徹和落實；同時逐步加強了與發(fā)改委、財政部等部門的合作，為環(huán)境保護提供了更多資金等資源的支持，有利于政策的貫徹落實。此外，隨著對大氣污染的認識越來越科學，制度的制定越來越多地與農(nóng)業(yè)部、科技部、統(tǒng)計局等多部門的合作，并征求有關部門、行業(yè)協(xié)會、企事業(yè)單位和公眾等方面的意見等，尤其是逐漸重視組織專家審查和論證。此外，越來越多地發(fā)揮地方政府在大氣污染治理中的作用，規(guī)定對超總量和未完成達標任務的地區(qū)實行區(qū)域限批，并約談主要負責人，為大氣污染的治理提供各方面的技術支持和保障。

（三）大氣污染治理制度的管制對象以二氧化硫、懸浮顆粒物、氮氧化物等為主，多種污染融合治理的現(xiàn)象；同時對污染物的管制重點由濃度控制轉為總量控制。不同時期政府管制的主要大氣污染物是不同的。改革開放后至2000年前，經(jīng)濟發(fā)展和城市化一直占政府工作的核心地位，所以發(fā)展工業(yè)和城鎮(zhèn)化建設成為必然趨勢，這就造成煤炭、發(fā)電行業(yè)的迅速發(fā)展，導致了二氧化硫、酸雨等的出現(xiàn)，因此這一階段政府主要治理二氧化硫等主要污染物；隨著時代的發(fā)展和科技的進步，科學發(fā)現(xiàn)污染物是相互影響的，如一氧化碳、二氧化碳、二氧化硫、可懸浮顆粒物等相互作用會導致再污染，因此加強了對多種污染物的融合治理，《大氣污染防治法（2015）》規(guī)定對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制，并重點控制機動車尾氣污染和燃煤污染等污染源頭。此外，隨著技術的發(fā)展，對污染物的管制重點由濃度控制轉為總量控制，如《城市煙塵控制區(qū)管理辦法》是對煙塵濃度進行控制，《二氧化硫總量分配指導意見》是對二氧化硫總量的規(guī)定，《大氣污染防治法（2015）》規(guī)定以大氣環(huán)境質量為目標，進行產(chǎn)業(yè)結構調整，這表明政府對污染管理要求有了質的變化，重視從源頭上改善大氣質量。

（四） 大氣污染治理制度的適用范圍由全國范圍為主轉為重點區(qū)域治理，重視區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控。建國初期，政府制定大氣污染治理制度是針對全國的。隨著政府逐漸認識到資源的有限性和各地經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，因此在制定政策時開始有針對性（一般是采取試點的形式），對污染嚴重的城市采取重點治理，集中力量解決主要問題，試點成功后再推廣到全國各地。這樣既保證政策的有效性，又能夠實現(xiàn)資源的有效配置。此外，一個地區(qū)的大氣污染問題與周邊地區(qū)有很大關系，因此跨地區(qū)聯(lián)合治理逐漸成為解決大氣污染問題的有效措施。由于經(jīng)濟發(fā)展水平和民眾意識的原因，目前區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控主要運用在京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域和直轄市、省會等城市。

三 當前大氣污染治理制度存在的問題

盡管我國大氣污染治理制度已有很大進步，但仍存在較多問題。

（一） 制度形式雖逐漸多元化，但法律法規(guī)等強約束力制度和技術政策等類型的制度數(shù)量仍較少。在國外先進國家，如美國關于空氣質量標準的規(guī)定頒布了《空氣質量法》，更多運用法律甚至憲法的形式來保證實行，[3]而我國大氣污染治理制度目前雖然已逐漸形成一個體系，但關于治理大氣污染的政府條例仍占較大比例，如指導辦法、方案、通知等，而類似于《大氣污染防治法》等成文法或憲法的制度形式較少，其約束力和強制力相較大大減弱。技術政策在我國政府條例這一層級的制度中，諸如《機動車排放污染防治技術政策》《燃煤二氧化硫排放污染防治技術政策》等制度形式數(shù)量較少。

（二）大氣污染治理機構地位不斷提高，且呈現(xiàn)多部門合作的趨勢，但仍局限于同級部門間合作，與縱向部門間和政府組織外的合作仍較少。正如全球治理委員會在《我們的全球之家》中將治理定義為“各種公共的或私人的個人或機構管理其共同事務的諸多方式的總和”，[4]所以多元主體的參與是治理各種社會問題的趨勢。政府機構是大氣污染治理的主體，且部門間的合作有利于合理分配資源，為大氣污染的治理提供財力、物力等方面的支持，更好地治理大氣污染。但我國大氣污染治理機構與監(jiān)測監(jiān)督等機構的合作較少，不利于大氣污染的預防和減緩，同時與全國人民代表大會及常委會等上級權力機構和下級相關部門的合作與互動也較少，在縱向層級沒有形成較完善的體系，地方機構很少參與到制度制定過程中。制定大氣污染物合理的濃度和總量標準、持續(xù)監(jiān)測大氣中各污染物的數(shù)值、研究和使用大氣污染物減排技術等工作的實施，需要政府機構加強與專業(yè)技術企業(yè)的合作。但目前，大氣治理機構不管是與科學研究院、高等院校等專業(yè)機構的合作，還是與企業(yè)等主要大氣污染源的合作，或者是與國際政府或非政府組織的合作，都是處于初步階段，合作的力度和深度都有待加強。

（三）重點管制對象較少，執(zhí)行力度仍需加強。美國對二氧化硫、總懸浮顆粒物、一氧化碳、二氧化氮、臭氧、鉛等六種污染物都進行嚴格控制，[5]這六種污染物只要有一種不達標的地區(qū)就被稱為未達標區(qū)，就強制該地區(qū)進行治理。而我國目前所管制的污染物主要是化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物和顆粒懸浮物這幾種，其他污染物的管制標準很少或幾乎沒有，沒有考慮大氣污染物之間的相互影響，而且在已有的標準設定上，雖然我國的標準已經(jīng)逐漸接近或達到先進國家的水平，如《環(huán)境空氣質量標準》已于2012年將PM2.5納入我國環(huán)境空氣質量標準中，但執(zhí)行力仍有待加強。

（四）區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控的措施目前主要在京津冀等部分地區(qū)實施，且在實施過程中，地方政府積極性未充分調動。美國、歐盟等是較早實施區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施的國家和地區(qū)。在美國，除了聯(lián)邦環(huán)境保護署、州和地方之外，還設有專門的州際輸送委員會；[6]且全國共設立了247個州內控制區(qū)和263個州際控制區(qū)，其中州內控制區(qū)由州管理，州際空氣質量控制區(qū)的污染問題由有關州政府聯(lián)合組建的州際空氣污染控制機關管理；[7]同樣，在歐盟實施區(qū)域保護管理協(xié)調機制和跨境污染防治合作機制，如《2008/50/EC指令》第25條第1、2款規(guī)定，相關成員國應協(xié)力合作，適當時可制定聯(lián)合行動。這些措施給了地方很大的自主權。但我國的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施主要集中在京津冀、珠三角、長三角等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，而對西北等欠發(fā)達地區(qū)和空氣污染嚴重的工業(yè)城市目前還沒實施此措施，重點治理的地區(qū)數(shù)量相對我國遼闊的疆域而言較少；且在實施聯(lián)防聯(lián)控措施的重點區(qū)域，主要是中央政府進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一協(xié)調，而地方政府的自主權相對較少，其積極性未充分調動。

四 未來大氣污染治理制度發(fā)展的建議

制度具有路徑依賴性，但制度也是發(fā)展的。未來，我國大氣污染治理制度的發(fā)展應注重在以下方面做出努力：

（一）健全制度體系結構，制定更高層級的法律法規(guī)，在操作層級方面，要較多運用技術政策等形式，且保持制度的連貫性和聯(lián)動性。正如奧斯特羅姆所說，“憲法選擇規(guī)則通過決定誰具有資格決定用于制定影響集體選擇規(guī)則的特殊規(guī)則影響操作活動和結果”，[8]即憲法層次的制度對問題的解決是根本性的。一方面，我國大氣污染治理制度在近60多年里得到很大發(fā)展，但是在憲法層級與發(fā)達國家和地區(qū)仍有很大距離；另一方面，政府制定的具體細則和條例是直接影響行為主體的，見效最快，因此借鑒國外的成功經(jīng)驗，我國政府機構可以制定更多技術政策，為大氣污染和治理主體提供更多技術上的支持和指導。空氣污染治理是一項長期而艱巨的任務，因此在制定制度時需要保證制度的連貫性，將大氣污染治理分階段完成，將長期目標與短期目標相結合。例如《兩控區(qū)酸雨和二氧化硫污染防治“十五”計劃》與《國家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”規(guī)劃》、《空氣質量新標準第一階段監(jiān)測實施方案》與《空氣質量新標準第二階段監(jiān)測實施方案》的形式應加以推廣。同時也需要促進不同制度形式之間的配合，確保憲法、成文法律、政府條例等在不同程度上，以不同形式對大氣污染治理的目標和措施分類規(guī)定。

（二）加強機構合作，既包括行政體制內的縱向和橫向部門間的機構合作，也包括與體制外的非政府組織機構進行合作，同時要發(fā)揮社會公眾在制度制定過程中的作用。目前，我國政府機構是大氣污染治理制度制定和實施的主體，而其他社會主體的作用沒有得到充分發(fā)揮。大氣污染問題是環(huán)境問題，也是經(jīng)濟問題，更是社會問題，是一個涉及到多主體的復雜問題，因此需要多主體共同參與到大氣污染的治理中。在政府行政體制內，既需要同級部門間的合作，也需要上下級的互動，形成左右互助、上下協(xié)力；同時，也要加強與專業(yè)技術機構間的合作，如研究院、高校、非政府組織、國際組織、企業(yè)等，積極鼓勵這些組織的發(fā)展，以充分發(fā)揮它們在大氣污染治理方面的專業(yè)知識、技術、資金等的優(yōu)勢。在制度制定中，應充分考慮社會公眾在制度制定和效果實現(xiàn)中的作用。要充分賦予公眾在大氣污染源監(jiān)督和執(zhí)法情況的監(jiān)督權，并提供便利渠道；同時也要加大宣傳公眾在大氣污染治理中的義務，倡導綠色出行。

（三）科學制定重點污染物管制對象的種類，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，同時要加強質量標準的執(zhí)行力度。應根據(jù)目前的經(jīng)濟水平和科研能力，將更多的污染物種類納入政府管制的重點范圍內，以提高大氣污染治理的有效性和持久性。重點污染物管制對象與產(chǎn)業(yè)結構有著密切關系，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，加強對煤炭工業(yè)脫硫脫硝的工業(yè)改進，進行紡織、造船等高污染產(chǎn)業(yè)的設施更新和技術創(chuàng)新，促進其發(fā)展類型的轉變，同時鼓勵電子、生物技術等低污染行業(yè)的發(fā)展，推動“無污染、低耗能”的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護模式。此外，已有的質量標準雖然借鑒了國際標準，大大提高和完善了管制標準，但還需要進一步加強各部門的執(zhí)行力度。

（四）擴大聯(lián)防聯(lián)控措施的實施區(qū)域，充分發(fā)揮地方政府積極性。大氣污染源是移動的，且具有很強的外部性，這就需要相鄰地區(qū)的合作，實行聯(lián)防聯(lián)控措施。目前我國主要在京津冀、長三角、珠三角等重點地區(qū)實施聯(lián)防聯(lián)控措施，這是遠遠不足的?？紤]到我國中央政府財力、資源等方面的有限性，一方面應根據(jù)實際情況，擴大聯(lián)防聯(lián)控措施的實施范圍；另一方面，給予地方充分的自主權，由各地政府聯(lián)合制定符合所在地區(qū)實際情況的措施，充分調動地方積極性。

注釋：

[1]中華人民共和國環(huán)境保護部：《2012年中國環(huán)境狀況公報》，2014年3月12日，http://www.zhb.gov.cn，2015年3月1日。

[2]道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，杭行譯，上海：上海人民出版社，2012年，第62頁。

[3]應瑛、杜偉杰：《國內外大氣污染治理的典型做法及啟示》，《浙江經(jīng)濟》2013年第15期。

[4]楊立華：《構建多元協(xié)作性社區(qū)治理機制解決集體行動困境——一個“產(chǎn)品—制度”分析(PIA)框架》，《公共管理學報》2007年第2期。

[5]張慶陽、張沅、曹學柱：《城市大氣污染治理有關研究》，《氣象科技》2001年第4期。

[6]本刊編輯部：《國外大氣污染防治的區(qū)域協(xié)調機制》，《環(huán)境保護》2010年第9期。

[7]薛志鋼、郝吉明、陳復、柴發(fā)合：《國外大氣污染控制經(jīng)驗》，《重慶環(huán)境科學》2003年第11期。

[8]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道——具體行動制度的演進》，余遜達、陳旭東譯，上海：上海譯文出版社，2012年，第62頁。

責任編輯 余 茜

D62

A

1006-0138(2016)01-0094-07

北京市社會科學規(guī)劃項目“北京市大氣污染多元協(xié)作治理機制研究”（14JGB039）；國家社會科學基金重大項目“環(huán)境污染群體性事件及其處置機制研究”（14ZDB143）；國家自然科學基金項目“基于復雜系統(tǒng)觀的北方草原區(qū)多元協(xié)作性治理績效評價及其改進對策研究”（71373016）

楊立華，北京航空航天大學公共管理學院教授、博士生導師，環(huán)境治理和可持續(xù)性科學研究所所長，北京市，100191；常多粉，北京航空航天大學公共管理學院博士研究生，北京市，100191。