農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與產(chǎn)權(quán)管制淺議

□文/王曉軒 吳敏

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與產(chǎn)權(quán)管制淺議

□文/王曉軒1吳敏2

（1.內(nèi)蒙古科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院內(nèi)蒙古·包頭；2.寧夏大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院寧夏·銀川）

我國土地制度是政治制度、非正式制度的約束下的均田制。土地不是簡單的經(jīng)濟(jì)效益工具，社會維穩(wěn)、社區(qū)主義、人情關(guān)系等都會對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生影響，土地集體所有權(quán)、經(jīng)營承包權(quán)的雙層分權(quán)模式，使得政府低成本的維持土地制度穩(wěn)定。本文調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“非糧化”傾向嚴(yán)重，流向企業(yè)，導(dǎo)致土地種植經(jīng)濟(jì)作物趨勢增加。

制度安排；土地流轉(zhuǎn)；產(chǎn)權(quán)管制

原標(biāo)題：制度供給層面的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與產(chǎn)權(quán)管制

收錄日期：2016年4月6日

土地作為農(nóng)村社會嵌入式生產(chǎn)資料，在土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)地方社會遷徙中發(fā)揮著重要作用。土地并不是單純的農(nóng)戶私有財產(chǎn)，政府的干預(yù)導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)成為不清晰產(chǎn)權(quán)的遷移。政府是否通過不清晰產(chǎn)權(quán)的干預(yù)阻礙了土地流轉(zhuǎn)？是否政府干預(yù)的中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不能有效配置資源？本文通過制度層面進(jìn)行分析。

一、政府干預(yù)、非正式制度參與下的土地流轉(zhuǎn)

土地制度的創(chuàng)新必須考慮政治生態(tài)，政府對農(nóng)戶最低保障的維穩(wěn)偏好，賦予了土地就業(yè)、生存、社會保障等社會功能和經(jīng)濟(jì)功能，土地不再是簡單的提高經(jīng)濟(jì)效益的工具。政府的有限理性和科層官僚體系會阻礙土地完全市場化，土地仍然沒有完全脫離集體式政府的控制，既得利益集團(tuán)也加大了土地制度創(chuàng)新的障礙和成本。

胡亮（2012）認(rèn)為脫離地方政府制度，脫離產(chǎn)權(quán)運(yùn)作的社會環(huán)境，單純的產(chǎn)權(quán)制度供給不足以保證土地流轉(zhuǎn)，難以解釋土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)地方差異?？扑苟ɡ碚J(rèn)為只要產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)利的配置并不影響資源的有效配置。但是在我國產(chǎn)權(quán)界定不清晰，并沒有完全的市場化，土地的流轉(zhuǎn)由于制度供給的不同導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的差異。Nee等人認(rèn)為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)隱藏私有化的特點(diǎn)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是產(chǎn)權(quán)分離的典型，有一定的私有化。Walder等人則認(rèn)為地方政府界定產(chǎn)權(quán)，設(shè)定良好的制度范式，就可能有效率，私有化并不是一定采用。

我國土地交易源自產(chǎn)權(quán)的競爭性，土地私人占有經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)加強(qiáng)了這種產(chǎn)權(quán)的競爭性。而且政府部門干預(yù)也成為土地流轉(zhuǎn)的重要因素。例如，2006年平羅農(nóng)村信用社的建立，政府作為政治性任務(wù)將土地流轉(zhuǎn)作為村委會的任務(wù)去完成。政府的誘使性制度安排，出于土地實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的目標(biāo)，并帶動土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)，村委會也會得到干預(yù)性管理績效。

政治參與、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)化和經(jīng)濟(jì)績效是目前我國農(nóng)村土地存在的三個明顯特征。這樣的特征導(dǎo)致我國農(nóng)村非正式產(chǎn)權(quán)特征比較明顯。產(chǎn)權(quán)私有化觀點(diǎn)并沒有看到我國農(nóng)村土地的正式制度與非正式制度特征。例如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合同，并不是完全契約，而是嵌入人格化、人情關(guān)系等因素，受到地方制度和非正式制度影響。胡亮（2012）認(rèn)為閩南的土地財產(chǎn)權(quán)制度更多的嵌入家族等社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，而蘇南則是嵌入了地方官僚的權(quán)利網(wǎng)絡(luò)中，兩個地區(qū)受制于地方制度誘使，形成了不同的模式。在我國普遍政治參與、人情關(guān)系密集編織下，土地流轉(zhuǎn)并不是西方科斯定理所說的產(chǎn)權(quán)界定清晰就能實(shí)現(xiàn)高效率。

在熟人人情社會，社區(qū)主義強(qiáng)勢的影響下，即使是完全契約下土地的市場流轉(zhuǎn)也會受到制約，村干部通過村委會設(shè)立土地信用社，推動土地規(guī)模經(jīng)營，通過政治影響、說服部分不愿意流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，這種地方性人情加政治的非正式制度成為流轉(zhuǎn)中介（土地信用社）解決信息交流的一種方式。我國土地所有權(quán)屬于集體，基層村委會和鄉(xiāng)村干部往往處于自身利益的需要，對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行干預(yù)，選擇尋租等方式促進(jìn)村集體的收益，農(nóng)戶往往處于不利的弱勢地位。Hann認(rèn)為產(chǎn)權(quán)私有化或者界定清晰產(chǎn)權(quán)成為衡量標(biāo)準(zhǔn)是一種偏見，與西方自由競爭經(jīng)濟(jì)不同，其他社會的歷史傳統(tǒng)必須進(jìn)行融合，從而自由競爭、產(chǎn)權(quán)清晰的模式未必然適合一些傳統(tǒng)國家。

我國鄉(xiāng)村社會，地方化的村落共同體和家族主義比較明顯。Schurmann認(rèn)為，中國傳統(tǒng)的土地財產(chǎn)性觀念難以促進(jìn)土地私有化及自由轉(zhuǎn)讓，中國土地流轉(zhuǎn)模式要充分考慮家族主義，突破家族主義阻力需要很大的成本。中國農(nóng)戶，家庭父母子女傳承的財產(chǎn)文化，難以有效地實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，只能階段性地進(jìn)行租賃。人與人之間的關(guān)系與市場關(guān)系難以有明確的界限，不同地區(qū)人與人的關(guān)系可以取代市場關(guān)系。土地流轉(zhuǎn)打破了農(nóng)戶之間的土地傳承文化，影響生存空間，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)不是單純的經(jīng)濟(jì)問題，而是重要的社會問題。我國土地流轉(zhuǎn)模式更需要考慮鄉(xiāng)村社會中的社會問題，而不是單純的經(jīng)濟(jì)問題。因此，在考察目前土地流轉(zhuǎn)模式中，更要綜合考慮政治生態(tài)、農(nóng)戶的養(yǎng)老、子女傳承、家族、土地傳統(tǒng)文化、人情世俗等正式制度和非正式制度因素。

二、土地產(chǎn)權(quán)制度供給、農(nóng)戶生存與土地流轉(zhuǎn)問題

土地制度的變革從20世紀(jì)80年代初期逐步的演變?yōu)楸Ａ艏w所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)承包的雙層分權(quán)模式，國家對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的介入與控制中退出，通過低廉的稅收和低成本的監(jiān)管穩(wěn)定農(nóng)戶對政府的支持。

反映均等化收入、反貧困的家庭承包責(zé)任制實(shí)際是一種“均田制”。均田制解決農(nóng)戶的安身問題，但是當(dāng)前農(nóng)戶的問題更多的是遷徙、人口流動、土地細(xì)碎化、均等化、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)等問題成為農(nóng)業(yè)的難題。均田承包制度不能適應(yīng)大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，在人口流動中，均田制的經(jīng)營方式必須隨之變動，土地流轉(zhuǎn)將成為解決土地制度不穩(wěn)定性、分散性的重要方式。家庭承包經(jīng)營制度標(biāo)志著農(nóng)村市場化的開始，但是家庭承包制只是均田制，是農(nóng)戶的最低生活保障和生存底線。

土地作為生產(chǎn)性要素，更是一種財產(chǎn)性要素，要素市場的改革往往滯后于產(chǎn)品市場。促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)必須在土地制度上進(jìn)行土地界定和農(nóng)戶地權(quán)的保護(hù)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制沒有完全解決農(nóng)地經(jīng)營效率問題，土地細(xì)碎化經(jīng)營，無法實(shí)現(xiàn)土地的分工、專業(yè)化和規(guī)?；?。而且土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，產(chǎn)權(quán)不完備導(dǎo)致巨量的土地資源被封閉和凝固，無法實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的增值和資源的有效配置。我國土地目前設(shè)置了所有權(quán)、承包權(quán)、收益權(quán)、經(jīng)營權(quán)、有限處置權(quán)，是不完備的產(chǎn)權(quán)，而且土地繼承權(quán)沒有得到法律的認(rèn)可。

土地產(chǎn)權(quán)不完備是否造成了土地流轉(zhuǎn)效率損失，目前還存在爭議，張照新（2002）分析認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)不完備并沒有構(gòu)成土地流轉(zhuǎn)障礙。駱友生（1995）認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)造成了效率損失。曾祥炎（2004）分析臺灣地區(qū)第二次土地改革，認(rèn)為土地私有制并不影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制。產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是當(dāng)前土地制度創(chuàng)新的新邏輯。

在20世紀(jì)90年代開始的城鎮(zhèn)化浪潮中，土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定，但是隨之而來的是土地流轉(zhuǎn)運(yùn)動，通過租賃、土地入股、轉(zhuǎn)包、反租倒包等模式改變土地細(xì)碎化、不規(guī)模等小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，但是土地流轉(zhuǎn)運(yùn)動碰到的實(shí)質(zhì)性問題還是農(nóng)民問題。城鎮(zhèn)化二元戶籍、農(nóng)業(yè)兼業(yè)、農(nóng)戶生存底線等問題是土地不能改變承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)質(zhì)。

農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化現(xiàn)象普遍。兼業(yè)化的農(nóng)戶弱化了勞動力的流動，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)滯后于勞動力流轉(zhuǎn)，我國兼業(yè)化農(nóng)戶2000年為187.98戶/村，2009年上升為245.93戶/村。土地成了農(nóng)戶防止失業(yè)的最后保障，土地?fù)?dān)負(fù)的失業(yè)保障、養(yǎng)老保障功能導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)存在障礙。而土地集中規(guī)?；笸恋亓鬓D(zhuǎn)模式進(jìn)行變革。農(nóng)民兼業(yè)化現(xiàn)象的普及，經(jīng)濟(jì)收入差異，導(dǎo)致不同職業(yè)的農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中偏好不同。許恒周分析發(fā)現(xiàn)農(nóng)民職業(yè)分化導(dǎo)致不同的產(chǎn)權(quán)偏好，農(nóng)業(yè)收入為主的階層更注重承包權(quán)的穩(wěn)定和繼承，以非農(nóng)收入為主的階層更看重土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)。

農(nóng)戶受教育程度等因素影響，農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)存在不穩(wěn)定性，土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)戶失地機(jī)會成本將增加，這將限制農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。在土地流轉(zhuǎn)缺乏效用、缺乏生存保障的情況下，農(nóng)戶會進(jìn)行風(fēng)險規(guī)避。土地流轉(zhuǎn)必須解決好農(nóng)戶的社會保障問題、經(jīng)濟(jì)問題、就業(yè)問題等。缺乏政府維系的社會保障，農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金低弱化土地保障功能，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會少，都會對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生消極影響。二元戶籍制度隔離了城市和鄉(xiāng)村，農(nóng)戶勞動力的流動無法取得城市的社會保障等福利待遇，造成農(nóng)戶勞動力暫時性、階段性的游走在城鄉(xiāng)之間，弱化了土地流轉(zhuǎn)。

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化經(jīng)營應(yīng)由自發(fā)形成。大規(guī)模倡導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，伴隨土地兼并，強(qiáng)勢社會群體掠奪農(nóng)戶土地，失地農(nóng)戶將會沒有生存空間，目前以資本取代勞動力在農(nóng)村還不是迫切。農(nóng)地流轉(zhuǎn)不簡單是經(jīng)濟(jì)問題，還是一個比較棘手的社會問題，土地流轉(zhuǎn)目前在進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營，不是集中搞規(guī)模經(jīng)營。主要目標(biāo)是解決農(nóng)戶生存等社會問題，防止資本兼并土地。Lichtenberg認(rèn)為中國耕地保護(hù)政策阻礙了土地資源的合理利用，經(jīng)濟(jì)增長的政績考核體制下，耕地非農(nóng)化的誘使，地方政府沒有動力保護(hù)耕地。非糧食化經(jīng)濟(jì)作物的耕地流轉(zhuǎn)更是促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)的自發(fā)型契約合同正是在對經(jīng)濟(jì)利益的追逐下進(jìn)行，糧食耕地的縮小將成為土地流轉(zhuǎn)的一個重要威脅。對土地非農(nóng)利用可以采取直接控制，對流轉(zhuǎn)耕地為經(jīng)濟(jì)作物應(yīng)該進(jìn)行政策干預(yù)或者是產(chǎn)權(quán)保護(hù)。

三、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制的利弊

政府應(yīng)當(dāng)對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管制，使一部分私人權(quán)利失去權(quán)能，從而削弱產(chǎn)權(quán)。Densetz（1985）認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)管制時，人們會替代調(diào)整行為，維護(hù)自己的利益，而調(diào)整行為依賴于交易費(fèi)用的大小。

按照這種觀點(diǎn)，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制，私人權(quán)能受到約束，農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須通過交易費(fèi)用最小的方式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交換。政府管制產(chǎn)權(quán)影響了私人契約結(jié)構(gòu)，從而影響社會的財富分配和整體福利水平。產(chǎn)權(quán)管制，導(dǎo)致契約一方的權(quán)能被剝奪，Cheung認(rèn)為，除非被剝奪的權(quán)能被授予另一個人，否則轉(zhuǎn)移的租金將趨于耗散。農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)放松，減少農(nóng)地剩余索取權(quán)，從而加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但是我國在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，村集體仍然管制著農(nóng)地的所有權(quán)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)更多的回避所有權(quán)，從而更多地表現(xiàn)為租賃。

政府的產(chǎn)權(quán)管制使農(nóng)戶失去了資源的排他性權(quán)利，被排斥的權(quán)利轉(zhuǎn)換為公共領(lǐng)域里的“租”。租的存在會誘使行為體攫取租金，導(dǎo)致租金耗散。產(chǎn)權(quán)管制越多，公共領(lǐng)域越多，租越多，參與競爭公共領(lǐng)域的行為主體就越多，租金耗散的越厲害。

另一方面，農(nóng)地資源具有資產(chǎn)專用性，不能隨便的轉(zhuǎn)移到其他用途上，從而產(chǎn)生沉沒成本，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)的激勵和外部性內(nèi)部化等弱化。而且資產(chǎn)專用性在土地流轉(zhuǎn)中，導(dǎo)致產(chǎn)生要挾，沒有替代可選的交易方案，會導(dǎo)致租地戶壓低租金。產(chǎn)權(quán)分割性和交易性越弱，交易的代價越高。土地流轉(zhuǎn)還伴隨著風(fēng)險，為了防范風(fēng)險，信息必須加強(qiáng)，信息成本上升，從而交易費(fèi)用提高，阻礙交易進(jìn)行。農(nóng)地的規(guī)模性也對交易產(chǎn)生影響，規(guī)模會通過產(chǎn)權(quán)的排他性發(fā)揮作用，導(dǎo)致交易減少，難度增加。

因此，政府如果放松產(chǎn)權(quán)管制，將導(dǎo)致市場交易競爭性增強(qiáng)，公共領(lǐng)域減少，租金減少。另一方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模將受到產(chǎn)權(quán)管制放松的影響，交易成本大幅度減少，改善資源配置效率。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制放松，土地耗費(fèi)的“租”減少，交易雙方的凈租金降低，有利于專業(yè)分工和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

四、2014年銀北地區(qū)農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)形式分析

本研究對銀北地區(qū)開展了調(diào)研，采用了447份問卷。圖1中，按照流轉(zhuǎn)的流出方向，分為：1、流轉(zhuǎn)給企業(yè)；2、流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場經(jīng)營者；3、流轉(zhuǎn)給種糧大戶；4、加入專業(yè)合作社；5、其他；6、若不清楚則填寫租種人的姓名。流轉(zhuǎn)給企業(yè)的占到了34%，主要流向龍源農(nóng)業(yè)公司、中糧集團(tuán)、中儲糧、金稻米業(yè)、維維乳業(yè)、瑞農(nóng)農(nóng)業(yè)有限公司、金竹林種業(yè)公司。轉(zhuǎn)入土地群體的多樣化，給農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)帶來了便捷。楊立、郝晉民調(diào)研發(fā)現(xiàn)，參與土地流轉(zhuǎn)的工商企業(yè)以種養(yǎng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品深加工為主，休閑觀光和農(nóng)場市場化成為土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展方向。2014年調(diào)查樣本中，流轉(zhuǎn)給企業(yè)的農(nóng)戶占到了34%，有153戶農(nóng)戶。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場經(jīng)營者，一般是在血緣關(guān)系、親緣關(guān)系、地緣關(guān)系的基礎(chǔ)上，流轉(zhuǎn)通過明確的合同，具體的形式更多地表現(xiàn)為代耕、出租、轉(zhuǎn)包等方式，一般流轉(zhuǎn)規(guī)模小，隨機(jī)性強(qiáng)，流轉(zhuǎn)達(dá)成方式簡單。樣本中，流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場的經(jīng)營者有30戶，占到了7%。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)給專業(yè)合作社，流轉(zhuǎn)的合作社具有一定的資金實(shí)力和機(jī)械化耕作條件，土地使用權(quán)通過流轉(zhuǎn)交由合作社統(tǒng)一進(jìn)行經(jīng)營管理。流轉(zhuǎn)給專業(yè)合作社的占6%。流轉(zhuǎn)給種糧大戶的有161戶，占36%。從流入的組織看，農(nóng)戶土地主要流轉(zhuǎn)給了企業(yè)、種糧大戶。在合作社不發(fā)達(dá)、股份制沒有普及的情況下，土地主要流向了具有靈活性的企業(yè)和種糧大戶。（圖1）

圖1 土地流轉(zhuǎn)給哪些組織

葉前林、何倫志認(rèn)為企業(yè)經(jīng)營農(nóng)地具有“非糧化”的傾向，在土地資源向高效益行業(yè)集中的規(guī)律中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過分依賴市場力量，企業(yè)追逐高額利潤，必然導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)業(yè)多樣化。同時，固定收益的租金導(dǎo)致農(nóng)戶土地增值收益降低，在合同期內(nèi)如果租金不能及時上漲，農(nóng)戶將受到損失。土地流轉(zhuǎn)中，毀約情況較多，毀約者承擔(dān)的代價較小，拒絕承擔(dān)合約的約定，使得企業(yè)或者農(nóng)戶受損。田傳浩對江蘇、浙江等地區(qū)的研究表明，農(nóng)戶地權(quán)的穩(wěn)定性預(yù)期顯著影響租地行為，地權(quán)穩(wěn)定性越高，租入農(nóng)地的可能性越大。

五、結(jié)論

本文通過對土地產(chǎn)權(quán)、正式制度、非正式制度的分析，認(rèn)為土地就業(yè)、生存、社會保障等社會功能和經(jīng)濟(jì)功能普遍，土地不簡單是提高經(jīng)濟(jì)效益的工具。政府經(jīng)常干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)行誘使性制度安排，以達(dá)到干預(yù)性管理績效。目前，土地流轉(zhuǎn)是在農(nóng)戶兼業(yè)化現(xiàn)象普遍的基礎(chǔ)上形成的，經(jīng)濟(jì)收入差異、職業(yè)分化導(dǎo)致農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的偏好不同，土地流轉(zhuǎn)更多地流向企業(yè)和種糧大戶。

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