政府購買體育公共服務的湖南模式研究
——基于理論與經(jīng)驗的分析*

李奡樂

（湖南農(nóng)業(yè)大學體育藝術(shù)學院， 湖南 長沙 410128）

政府購買體育公共服務的湖南模式研究
——基于理論與經(jīng)驗的分析*

李奡樂

（湖南農(nóng)業(yè)大學體育藝術(shù)學院， 湖南 長沙 410128）

采用理論與實證分析的方法對湖南省地方政府購買體育公共服務模式進行了分析，試圖闡釋湖南省政府購買體育公共服務模式的理論基礎，并力圖證實湖南省政府購買體育公共服務模式的合理性。

湖南省；政府；購買；體育公共服務；模式；

關(guān)系到民生的體育公共服務問題是近些年體育學術(shù)界研究的熱點。學者們從不同的視角、采用不同的方法對我國體育公共服務理論與實踐問題進行了系統(tǒng)的、深入的研究，并在體育公共服務的政府責任、服務內(nèi)容、服務方式、風險防范等方面取得了一定的成果，這些成果在很大程度上豐富了我國的公共服務理論，并富有成效的指導了我國體育公共服務的具體實踐。然而，我國地方政府在提供體育公共服務的模式上卻存在一定的差異，分析和總結(jié)不同地方政府購買體育公共服務經(jīng)驗將有助于提高地方政府公共服務的質(zhì)量與水平，特別是率先中部省份率先推行購買體育公共服務的湖南省。

1 相關(guān)概念的界定

學者們在研究概念的時候，往往采用邏輯學的概念界定方式，暨采用“種差+屬概念”的方法來界定概念。對于本課題研究來說，概念“政府購買體育公共服務”中的屬概念是“公共服務”，其上位概念是“政府購買公共服務”。在以往的研究中，學者們對“公共服務”的概念界定一般采用三種視角，一種是以物品屬性的視角來界定公共服務；一種是從供給主體的視角，依據(jù)供給主體屬性來界定公共服務；第三種是從服務屬性的視角來界定公共服務。而學者們常用的公共服務概念往往是以供給主體的視角，暨政府作為體育公共服務的供給主體，將管理理念作為出發(fā)點來界定公共服務的概念。最早提出“公共服務”概念的時間是在20世紀后期及21世紀初期，是由德國社會政策學派的瓦格納與法國公法學者狄驥明提出的。后來美國學者弗雷德里克森在其著作《公共行政的精神》中對“公共”的維度進行了深入分析，并將公共服務與私人服務、社會服務區(qū)分開來，提出了“公共服務”是由公共組織機構(gòu)行使公共權(quán)力和公共資源提供[1]。依據(jù)弗雷德里克森的觀點，可以將“體育公共服務”界定為“由公共組織機構(gòu)行使體育公共權(quán)力和體育公共資源提供”?？紤]到概念的適用性及社會、文化環(huán)境差異的原因，“公共服務”在作為外來概念引入后，學者們不斷的豐富了其內(nèi)容體系，并提出了“體育公共服務是公共組織為滿足公共體育需要而提供的公共物品或混合物品”[2]。后來，學者們又拓寬了公共服務概念的維度，將公共服務的行為納入了公共服務概念的范疇，提出了“公共服務是為滿足公共體育需求而提供的產(chǎn)品和行為的總稱”。 政府購買公共服務（Purchase ofServices)作為上世紀西方國家福利制度改革的產(chǎn)物，其主要是指政府在社會福利的預算中支出專項經(jīng)費，向社會各類提供社會公共服務的社會服務機構(gòu)，直接撥款資助服務或公開招標購買社會服務?；谏鲜龈拍畹姆治?，我們將“政府購買體育公共服務”界定為：政府在社會福利的預算中支出體育經(jīng)費，向社會各類提供體育公共服務的社會服務機構(gòu)，直接撥款資助服務或是公開招標購買體育公共服務。

2 政府購買體育公共服務的“湖南模式”

2008年4月29日，湖南省召開建國后首次全省的學校體育工作會議，湖南省人民政府副省長郭開朗先生提出要求，各地各級行政部門要落實學校體育工作的任務，公共體育場館設施應免費或優(yōu)惠向周邊學校和學生開放。這體現(xiàn)了湖南省政府購買體育公共服務領(lǐng)進入了具體實施與深化階段，這一做法也被社會各界稱之為體育公共服務的“湖南模式”。

2.1 政府購買體育公共服務的“湖南模式”發(fā)展回顧

湖南省作為中部地區(qū)的大省，有著自己獨特的資源和區(qū)位優(yōu)勢。其省會長沙更是我國較早引入政府購買服務，實行社會福利制度改革的城市。早在 2000年的時候，長沙市烈士公園就率先對全體市民進行免費開放，市民可以任何時間進入公園，免費享用公園的非游樂設施。在非典矢虐的年代，長沙市又推出了 “送電影下鄉(xiāng)”的政府購買文化服務工程。2008年秋季開學，政府向飲水公司購買服務，近 6萬名學生喝到了免費的飲用水。2009年政府購買公共服務的力度不斷加大，橘子洲公園等 8家公園免費向市民開放。長沙園林生態(tài)園、長沙生態(tài)動物園(長沙動物園)免費對中小學生開放。并從當年的7月15日起，免費開放了15家大型游泳場館，2009年共計有 15萬人免費享受政府提供的游泳服務，2010年享受免費游泳服務的人次達到了 55萬。2012年，長沙正式將建設 360個社區(qū)籃球場作為體育惠民工程，社區(qū)籃球場的建設完全由政府投資。偉人故里湘潭市，從2012年起對湘潭市體育中心羽毛球館、宏偉羽毛球館、體育中心網(wǎng)球場、體育中心高爾夫球場、體育中心游泳池等市屬五大體育場館免費開放。婁底市從 2014年4月23日起對體育中心所屬場館、公園部分健身項目擇時進行免費開放。

2.2 政府購買體育公共服務的“湖南模式”的形式

2.2.1 參與方法

各地方政府依據(jù)各地方實際情況，制定與本地區(qū)相適應的購買體育公共服務的法律文本。提出了保障本市居民享有在免費開放的體育場館進行運動權(quán)利，對于中小學生來說，他們持有《中學生手冊》或《小學生綜合素質(zhì)評價書》等可以在免費開放的游泳場館進行游泳。

2.2.2 運行模式

為了保證體育公共服務的質(zhì)量、提升體育公共服務的水平，長沙市政府建立了體育信息平臺，進行免費開放的游泳場館的信息共享。中小學生在注冊成為了會員后，以個人身份在網(wǎng)站登陸后，查看游泳場館開放信息后并在體育信息服務平臺進行預約，就近選擇定點的游泳場館進行免費的游泳服務。體育信息平臺實行在線管理，解決了學生過于集中的問題，合理的配置體育資源。此外，為了有效的推進政府購買體育公共服務工作，加強對免費開放場館的服務監(jiān)督，長沙市體育公共服務啟動了評價機制。市民可以通過體育信息平臺對免費開放的體育場館服務進行監(jiān)督，監(jiān)督的信息反饋給體育公共服務的供給主體，從而提升體育公共服務的質(zhì)量。

2.2.3 體育公共服務經(jīng)費分攤與支付形式

以長沙市對中小學生免費開放游泳場館來說，政府購買游泳服務的經(jīng)費由市、區(qū)兩級政府共同分擔，兩級政府各承擔50%的費用。其支付標準按游泳池的面積進行支付，游泳池的大小進行實際測算，測算與支付以 1000平方為分界點，1000平方以下的依據(jù)每百平方 1萬元的標準，1000平方以上的實行每年10萬元的購買標準。資金的撥付采取分期付款形式，在與游泳場館訂立合同的首月，政府部門撥付購買資金的50%，剩余的50%由合同結(jié)束后首月付清。

3 湖南省政府購買體育公共服務模式的理論基礎

追溯政府購買體育公共服務的理論之源，可以追溯到 20世紀 70年代。源起于美國等西方社會福利制度國家為了擺脫制度困境，實行的內(nèi)容相同名稱不同的政府改革，如推行“企業(yè)型政府”、“國家市場化”等改革措施。其主旨是將私營機構(gòu)的管理原理與技術(shù)應用于公共管理部門，其改革的理念是建立有別于過去傳統(tǒng)的公共管理模式。改革后誕生了新的公共管理理論，新公共管理理論實行管理與執(zhí)行分開，政府只負責宏觀管理，實行企業(yè)型政府，將公共服務外包出去。這種公共管理的改革舉措將公共服務外包推向市場，催生了政府購買公共服務理論的誕生。

購買崗位和購買項目是政府購買公共服務的主要內(nèi)容，而就體育公共服務領(lǐng)域而言，購買項目是政府公共服務的常見手段，而體育場館免費開放是政府公共服務的主要內(nèi)容，即體育公共服務的合同外包形式來實現(xiàn)的。即將項目外包給市場組織和社會組織，從而提高體育公共服務的質(zhì)量和效率。公共服務外包作為一項政府利用市場和社會生產(chǎn)、遞送公共服務的創(chuàng)新模式，實質(zhì)上是一種“顧客導向”的制度安排，在吻合民眾需求、促進服務型政府建設上有著獨特的優(yōu)勢[3]。

政府購買體育公共服務的湖南模式形成的理論基礎是新公共管理理論。新公共管理理論倡導服務的多元參與性，公共服務外包的精神實質(zhì)是公私互動合作，即通過政府和民間組織、公共部門和私人部門之間的合作管理與伙伴關(guān)系， 實現(xiàn)對公共事務的“善治”。政府購買體育公共服務的湖南模式通過政府與國有體育場館、非國有體育場館產(chǎn)權(quán)所有者之間建立起管理與合作伙伴關(guān)系，形成了對體育公共服務的善治。其次，公共服務外包的優(yōu)勢在于，公共資源向最優(yōu)的需求對象傾斜。湖南省政府在全國率先提出公共體育場館向中小學生免費開放，將中小學作為最優(yōu)需求對象也是基于我國持續(xù)多年青少年體質(zhì)下降的現(xiàn)狀，亟待提升的青少年體質(zhì)勢必優(yōu)先考慮中小學生作為體育公共服務問題。第三，有限購買節(jié)約購買成本。公共體育場館免費開放有一定的時間限制，政府購買體育公共服務只是在特定的時間，部分購買服務有利于調(diào)動營利性場館與政府之間合作的積極性。

4 政府購買體育公共服務湖南模式的經(jīng)驗

湖南省政府購買體育公共服務，基本遵從了“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的運作模式。從 2008年首次對體育場館免費開放以來，歷經(jīng)多年的發(fā)展中積累了一定的發(fā)展經(jīng)驗。

4.1 不斷弱化政府壟斷，在有限競爭的基礎上不斷的放開市場

新公共管理理論認為，政府購買體育公共服務都突出強調(diào)競爭性。在政府購買體育公共服務過程中，競爭機制可以降低政府的購買成本，提高體育公共服務的質(zhì)量。湖南省政府將購買體育公共服務來作為提供體育公共服務的手段，也是打破過去政府即管理又提供的角色定位，在破除政府壟斷的過程中不斷的引入市場競爭機制。雖然是起步階段的形式較為單一，但是也取得了長足的進步。以長沙市購買游泳服務為例，2009年提出競爭游泳服務的游泳場館有 56家，但達到開放標準的只有47家，按長沙常住人口來算，只有十分之一的人口可以享受到游泳服務。體育場館的緊缺現(xiàn)實狀況，使得政府在購買體育公共服務中無法全面開放競爭市場。

4.2 通過公有與私營混買以最大限度購買體育公共服務

產(chǎn)權(quán)是一種社會工具，其重要性在于事實上它們能幫助一個人形成他與其他人進行交易時的合理預期[4]。產(chǎn)權(quán)包括一個人或其他人受益或受損的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)可以分為私人產(chǎn)權(quán)與公共產(chǎn)權(quán)兩種形式。而政府購買體育公共服務的湖南模式中購買對象為體育場館，體育場館具有兩種產(chǎn)權(quán)形式，一種是國有體育場館，一種是私營體育場館，這兩種產(chǎn)權(quán)形式的體育場館具有不同的屬性。湖南省免費開放的大型體育場館與學校體育場館一般都是國有的大型體育場館，一些社區(qū)體育場地設施具有私營性質(zhì)。在長沙市購買游泳服務的場館中有 9家是國有體育場館，30家為非國有體育場館（2010年），非國有體育場館所占份額較大。這種公有與私營混買的體育公共服務可以有效的激活現(xiàn)有有限的體育場館資源，使體育公共服務的服務能力達到最大化。

4.3 通過購買部分經(jīng)營性服務實現(xiàn)供給主體、服務主體、經(jīng)營主體三方共盈

湖南省政府購買體育場館服務主要是供給主體（政府）向經(jīng)營主體購買體育場館的使用權(quán)，且這種使用權(quán)的購買是部分購買，并不是購買體育場館的全部使用權(quán)。購買的部分經(jīng)營性服務主要是在特定的時間免費開放體育場館，如購買的中小學生的游泳服務只是局限在下午 3時到晚上 7時的四個小時的服務時間，其他時間游泳場館正常對外營業(yè)收費。政府購買部分經(jīng)營性體育服務可以減輕政府的財政壓力，使公民更好的享有體育公共服務帶來的運動體驗，同時也能夠為經(jīng)營主體創(chuàng)造更大的商業(yè)利潤。

5 結(jié)語

湖南省政府購買體育公共服務的總體思路是對的，其理論邏輯是為湖南省居民提供優(yōu)質(zhì)的體育公共服務，在購買體育公共服務的現(xiàn)實中也確實起到了良好的效果。雖然湖南省政府購買體育公共服務與其他發(fā)達國家相比差距還比較大，購買形式以服務外包為主，服務的內(nèi)容也僅局限于體育場館的免費開放，但湖南政府購買體育公共服務的模式已經(jīng)形成了自己的地方特色，其行為已經(jīng)走在了我國地方政府購買體育公共服務的前列。

[1]喬治.弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中國人民出版社,2013.

[2]樊炳有,高軍著.體育公共服務·內(nèi)涵、目標及運行機制[M].人民體育出版社,2010，08.

[3]任月紅.公共服務外包的實踐難題與制度約束[J].重慶社會科學,2013(6):91-97.

[4]伍先斌著.新制度經(jīng)濟學要義[M].北京:光明日報出版社,2007，12.

On the Hunan Model of Government Purchasing Sports Public Service——Based on Theoretical and Empirical Analysis

LI Ao-le
(PE and Art College of Hunan Agricultural University, Changsha 410128, Hunan, China)

The theory of the development of public services in promoting the process of government procurement of public services. Hunan province in central China the first to use the government to buy sports public services provinces, the government purchase of sports public service has accumulated some experience, formed its own unique pattern of government procurement of public services. In this paper, a method of theoretical and empirical analysis of Hunan Province, local government purchase of sports public service model is analyzed, trying to explain the provincial government to purchase sports public service model of theoretical basis, and try to confirm that the provincial government to purchase sports public service model is reasonable sex.

Hunan province; government; purchase; sports public service; mode

湖南省省情與決策咨詢研究課題項目項目編號：2014BZZ253。

李奡樂（1979-），湖南長沙人，講師，研究方向：體育社會學、足球教學與訓練。