全面深化體育改革頂層設(shè)計(jì)的理論建構(gòu)*

何　強(qiáng)

(重慶師范大學(xué) 體育學(xué)院，重慶 401331)

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全面深化體育改革頂層設(shè)計(jì)的理論建構(gòu)*

何強(qiáng)

(重慶師范大學(xué) 體育學(xué)院，重慶 401331)

摘要:全面深化體育改革需要科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。體育改革頂層設(shè)計(jì)的核心包括改革方向、改革目標(biāo)、改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)、改革突破口以及具體實(shí)施改革的路線圖等。改革方向應(yīng)堅(jiān)持以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)相結(jié)合的體育事業(yè)發(fā)展方式。改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要通過(guò)體制改革和機(jī)制轉(zhuǎn)換構(gòu)建完善的現(xiàn)代體育治理體系，提升治理能力來(lái)完成。改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是轉(zhuǎn)變政府體育管理職能，處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系，以培育和發(fā)展體育社會(huì)組織為突破口，推動(dòng)上述諸方面的改革。

關(guān)鍵詞：體育改革；頂層設(shè)計(jì)；改革目標(biāo)；政府職能；體育社會(huì)組織

自2010年黨的十七屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》首提“重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”[1]以來(lái)，“改革頂層設(shè)計(jì)”就成為當(dāng)代學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。2013年黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河相結(jié)合”，也被視為全面深化改革的方法指導(dǎo)。古人云“不謀全局者，不足謀一域；不謀萬(wàn)世者，不足謀一時(shí)”。從“摸著石頭過(guò)河”到“頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過(guò)河相結(jié)合”是改革走向成熟的體現(xiàn)。因此，每一個(gè)行業(yè)、領(lǐng)域、系統(tǒng)都應(yīng)該有科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。然而在體育界，不僅決策部門尚未出臺(tái)明確的頂層設(shè)計(jì)方案，使得改革口號(hào)喊得多，實(shí)際動(dòng)作少，而且學(xué)術(shù)界對(duì)此問(wèn)題也較少涉及。本文圍繞十八屆三中全會(huì)全面深化改革的總體部署，就體育改革頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題進(jìn)行探討。

1改革頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)涵與意義

1.1改革頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)涵解讀

“頂層設(shè)計(jì)”這一術(shù)語(yǔ)源自網(wǎng)絡(luò)工程學(xué)，是指建設(shè)一個(gè)大系統(tǒng)必須有一個(gè)從“頂層開(kāi)始，至上而下的設(shè)計(jì)”，確保子系統(tǒng)兼容、互通和聯(lián)動(dòng)。“頂層設(shè)計(jì)”概念引入改革話語(yǔ)體系是在21世紀(jì)初期。當(dāng)時(shí)我國(guó)在實(shí)施電子政務(wù)改革過(guò)程中，由于思維和眼界局限，僅僅將電子政務(wù)改革簡(jiǎn)單理解為信息傳輸、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、設(shè)備升級(jí)等技術(shù)革新。對(duì)此有學(xué)者就提出電子政務(wù)改革要注意做好“頂層設(shè)計(jì)”[2]。此后“頂層設(shè)計(jì)”迅速擴(kuò)展到整個(gè)改革領(lǐng)域，受到學(xué)術(shù)界以及政府決策部門的高度重視。著名學(xué)者竹立家教授認(rèn)為，改革頂層設(shè)計(jì)就是“立足改革現(xiàn)實(shí)，樹(shù)立改革理念，明確改革方向，把握改革重點(diǎn)，規(guī)劃改革進(jìn)度，保證各項(xiàng)工作‘按圖施工’。”[3]習(xí)近平同志在關(guān)于全面深化改革的權(quán)威論述中也明確指出“制定改革頂層設(shè)計(jì)，就是要系統(tǒng)總結(jié)30多年改革經(jīng)驗(yàn)，分析改革內(nèi)外環(huán)境，科學(xué)謀劃總體規(guī)劃，提出改革的基本方向、總體目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機(jī)制、推進(jìn)方式，進(jìn)而制定相應(yīng)的總體實(shí)施方案、路線圖和時(shí)間表”[4]。因此，頂層設(shè)計(jì)既是改革的理論準(zhǔn)備，也是實(shí)踐指南，具有重要的理論與實(shí)踐意義。

1.2改革頂層設(shè)計(jì)的時(shí)代意義

重視和加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)，是有序推進(jìn)改革實(shí)踐以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)的必然要求。眾所周知，1978年黨的十一屆三中全會(huì)決定實(shí)施改革開(kāi)放時(shí)就將“摸著石頭過(guò)河”作為制定改革方略、指導(dǎo)改革實(shí)踐的基本原則。因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)，雖然經(jīng)過(guò)思想上的正本清源、組織上的撥亂反正和 “以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的工作重心轉(zhuǎn)移，但是面對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)極度薄弱，思想僵化教條等不利因素，探索社會(huì)主義建設(shè)道路，既沒(méi)有扎實(shí)的理論準(zhǔn)備，也缺乏成功先例可以借鑒，改革往何處改、怎么改、從哪些地方入手改等問(wèn)題，上至國(guó)家高層領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)精英、下至普通民眾都沒(méi)有也不可能有一個(gè)清晰的總體規(guī)劃(頂層設(shè)計(jì))，只能按照“走一步、看一步”，“摸著石頭過(guò)河”的方式推進(jìn)。提倡解放思想，破除條條框框，鼓勵(lì)大膽嘗試、勇于創(chuàng)新，成功摸索到了農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)、價(jià)格雙軌制、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等一個(gè)個(gè)具有指引和支點(diǎn)作用的“石頭”，在紛繁復(fù)雜的時(shí)代背景下打開(kāi)改革局面，取得了舉世矚目的成就。

如果改革開(kāi)放初期由于初始條件制約只能依靠“摸著石頭過(guò)河”來(lái)推進(jìn)改革的話，那么當(dāng)前全面深化改革不僅需要繼續(xù)“摸石頭”，更需要科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。這是因?yàn)椋菏紫龋?0多年的摸索使改革基本方向已經(jīng)確定；其次，全球化時(shí)代可以充分吸收借鑒不同國(guó)家采用的不同的發(fā)展道路、發(fā)展模式和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，更加全面、系統(tǒng)、科學(xué)地規(guī)劃改革。第三，“摸著石頭過(guò)河”的改革策略本身面臨嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)壓力。作為一種相對(duì)穩(wěn)妥的改革策略，“摸著石頭過(guò)河”是為了保證改革過(guò)程平穩(wěn)可控，避免大起大落引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。但是在現(xiàn)實(shí)改革過(guò)程中許多改革都停留在了“摸石頭”而忘記了“過(guò)河”，導(dǎo)致許多改革缺少持續(xù)性和深入性。第四，全面深化改革不是某一個(gè)或者某幾個(gè)領(lǐng)域的改革，必須拒絕碎片化，否則就容易顧此失彼。更為復(fù)雜的是，前30多年的改革已經(jīng)跨越了那些簡(jiǎn)單的小河小溪，擺在面前的是充滿了亂石險(xiǎn)灘且暗流涌動(dòng)的“深水區(qū)”，“摸石頭”不容易，過(guò)“河”更難。而激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)也不可能留更多的時(shí)間來(lái)慢慢“摸石頭”，因此必須要有一個(gè)統(tǒng)攬全局的頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮“導(dǎo)航儀”作用，避免改革走彎路，甚至走錯(cuò)路。

2全面深化體育改革頂層設(shè)計(jì)的具體內(nèi)容

2.1明確全面深化體育改革的方向選擇

改革方向決定發(fā)展道路，然而很多時(shí)候我們對(duì)改革方向問(wèn)題重視不夠。改革一旦陷入困境，首先被質(zhì)疑的又是方向問(wèn)題。從改革來(lái)看，如果方向正確，即使改革措施不完善，改革過(guò)程有挫折，都能通過(guò)技術(shù)手段加以修正；反過(guò)來(lái)，如果方向不正確，無(wú)論改革措施多完善，改革進(jìn)程推進(jìn)有多快，其結(jié)果只會(huì)南轅北轍。例如上世紀(jì)90年代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向確立以后，隨著權(quán)貴資本、貪污腐敗、貧富差距擴(kuò)大以及普通民眾上學(xué)難、看病難、買房難等各種矛盾的出現(xiàn)，質(zhì)疑“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”改革方向的社會(huì)呼聲也隨即產(chǎn)生。因此，黨的十八屆三中全會(huì)旗幟鮮明地提出全面深化改革必須“堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向”就是對(duì)這一呼聲的堅(jiān)定回應(yīng)。因此全面深化體育改革的頂層設(shè)計(jì)，首先必須明確改革的基本方向。

如果回顧體育改革歷史，似乎不應(yīng)該出現(xiàn)方向不明的問(wèn)題。因?yàn)樵缭?993年《國(guó)家體委關(guān)于深化體育改革的意見(jiàn)》提出的“改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單純依賴國(guó)家和主要依靠行政手段辦體育的高度集中的體育體制，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，符合現(xiàn)代體育運(yùn)動(dòng)規(guī)律，國(guó)家調(diào)控，依托社會(huì)，有自我發(fā)展活力的體育體制和良性循環(huán)的運(yùn)行機(jī)制，形成國(guó)家辦與社會(huì)辦相結(jié)合、集中與分散相結(jié)合的格局，初步建立具有中國(guó)特色的社會(huì)主義體育新體制”目標(biāo)就明確了改革的基本方向：與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，國(guó)家辦與社會(huì)辦相結(jié)合。這一定位與十八屆三中全會(huì)“堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方向”是一致的。不僅如此上世紀(jì)90年代提出的許多具體改革措施，如足球、籃球、排球、羽毛球等項(xiàng)目職業(yè)化改革、項(xiàng)目協(xié)會(huì)實(shí)體化改革、以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的競(jìng)賽體制改革以及體育產(chǎn)業(yè)改革等等，都遵循了既定的改革方向。因此客觀地評(píng)價(jià)，1993年確立的體育改革方向非常明確。當(dāng)前之所以又出現(xiàn)改革方向不明的問(wèn)題，主要是由于如下因素的影響導(dǎo)致后續(xù)各項(xiàng)改革并未按照原來(lái)的方向繼續(xù)推進(jìn)：

第一，進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)競(jìng)技體育連續(xù)在悉尼、雅典和北京三屆奧運(yùn)會(huì)上取得突破，決策部門在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)時(shí)都認(rèn)為是舉國(guó)體制發(fā)揮了關(guān)鍵作用，這一點(diǎn)也得到國(guó)家高層領(lǐng)導(dǎo)的公開(kāi)肯定和支持。堅(jiān)持和完善舉國(guó)體制隨即就從競(jìng)技體育改革上升到體育整體改革層面，成為改革的基本目標(biāo)之一。第二，2001年北京成功獲得第29屆夏季奧運(yùn)會(huì)舉辦權(quán)，為確保這屆奧運(yùn)會(huì)成功舉辦，不僅各項(xiàng)體育改革工作被迫暫緩擱置，而且國(guó)家也明確提出要舉全國(guó)之力(主要是政府力量)來(lái)舉辦這屆奧運(yùn)會(huì)。因此舉辦北京奧運(yùn)會(huì)事實(shí)上強(qiáng)化了政府在體育事業(yè)發(fā)展中的主體地位和角色。第三，體育改革過(guò)程中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，尤其是被譽(yù)為改革先鋒的足球職業(yè)化改革暴露出來(lái)的競(jìng)賽成績(jī)?nèi)婊?，管理混亂無(wú)序，假球、黑哨、賭球等問(wèn)題，不僅嚴(yán)重打擊了社會(huì)對(duì)職業(yè)化改革的信心，而且使社會(huì)對(duì)體育市場(chǎng)化改革的前途產(chǎn)生了疑慮。

無(wú)論是舉國(guó)體制重歸壟斷，還是對(duì)職業(yè)化改革的疑慮，其實(shí)質(zhì)都是對(duì)傳統(tǒng)政府主導(dǎo)型體育事業(yè)發(fā)展方式的高度依賴以及對(duì)市場(chǎng)化、社會(huì)化改革的擔(dān)憂，最終導(dǎo)致體育改革方向的搖擺不定。因此全面深化體育改革，必須首先明確改革方向。根據(jù)“堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向”的總體原則，全面深化體育改革的方向應(yīng)當(dāng)確立為：以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，政府、市場(chǎng)、社會(huì)相結(jié)合，走市場(chǎng)化、社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展道路。確立上述方向，主要是基于以下幾方面原因：首先，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是國(guó)家整體改革的基本方向，也是指引社會(huì)各領(lǐng)域、各行業(yè)、各系統(tǒng)改革的航標(biāo)。作為社會(huì)組成部分的體育必須遵循這一方向，否則就會(huì)偏離整個(gè)社會(huì)改革方向。其次，體育作為上層建筑要受到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的影響，因此經(jīng)濟(jì)體制的變革也就決定著體育改革方向的選擇。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的任務(wù)就是要不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，其關(guān)鍵點(diǎn)是既要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)也要更好地發(fā)揮政府的作用。因此，體育改革需要解決的問(wèn)題就是如何在堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一大前提下，協(xié)調(diào)利用好政府、市場(chǎng)與社會(huì)的力量，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)與市場(chǎng)相結(jié)合。第三，當(dāng)代國(guó)際體育發(fā)展基本趨勢(shì)表明，沒(méi)有廣泛的社會(huì)參與，體育做不大；沒(méi)有深度的市場(chǎng)參與，體育做不強(qiáng)[5]，而沒(méi)有產(chǎn)業(yè)作支撐則不具備可持續(xù)性，難以形成良好的自生能力。因此，市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化、社會(huì)化是未來(lái)體育發(fā)展的必然道路選擇。歸納上述三點(diǎn)，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，市場(chǎng)化、社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化深度融合，既是體育改革的基本方向，更是體育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的保障。

2.2以完善體育治理體系和治理能力為改革總目標(biāo)

如果說(shuō)改革方向關(guān)系發(fā)展道路，那么改革目標(biāo)則直接影響改革實(shí)踐。關(guān)于改革目標(biāo)，習(xí)近平同志明確指出“全面深化改革必須要有一個(gè)總目標(biāo)來(lái)回答改革最終是為了什么，要取得什么樣的整體結(jié)果。這樣才能凝聚力量，形成合力。” 十八屆三中全會(huì)明確提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在這一目標(biāo)體系中，制度完善是基礎(chǔ)、治理體系和治理能力現(xiàn)代化是制度執(zhí)行力的體現(xiàn)。經(jīng)過(guò)30余年的前期改革，基本制度初步確立，現(xiàn)存主要問(wèn)題是制度執(zhí)行力以及運(yùn)用制度進(jìn)行治理的能力有待提高。因此全面深化改革既要進(jìn)一步完善制度，破解舊體制機(jī)制和法律法規(guī)，建構(gòu)新的體制機(jī)制和法律法規(guī)，使制度更加科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，更要增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事的意識(shí)，提升以制度治理國(guó)家、管理社會(huì)事務(wù)的能力，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理效能[4]。

與傳統(tǒng)的統(tǒng)治、管理思維不同，治理是公共權(quán)威為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動(dòng)和過(guò)程，是政治價(jià)值理念與技術(shù)性政治行為的綜合。圍繞治理改革思路，西方發(fā)達(dá)國(guó)家率先推出了精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新政府管理模式、規(guī)范政府運(yùn)作機(jī)制、降低政府成本、完善公共服務(wù)等一系列措施，取得了治理主體多元化、治理格局網(wǎng)絡(luò)化、治理決策民主化、治理行為合法化、治理價(jià)值公平正義等等一系列成就[6]。在我國(guó)雖然自1978年以來(lái)的改革主要以經(jīng)濟(jì)改革為主線來(lái)展開(kāi)，但同時(shí)也是一場(chǎng)深刻的治理變革。經(jīng)過(guò)30多年的嘗試，初步實(shí)現(xiàn)了從一元到多元、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治、從管制政府到服務(wù)政府等多重變革[7]。

回到體育改革來(lái)看，經(jīng)過(guò)30余年的體制改革和機(jī)制轉(zhuǎn)變，體育治理理論與實(shí)踐都取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但是這種進(jìn)步距離“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)還有較大差距。例如在管理體制方面，政府高度集權(quán)的管理模式依然存在，政府職能擴(kuò)張與微觀過(guò)度干預(yù)的趨勢(shì)還未得有效遏制，市場(chǎng)和社會(huì)組織的管理主體地位還未得到確立，參與體育事務(wù)管理的障礙并未徹底消除；政府管辦一體、政企不分、政事不分、政社不分、政資不分的運(yùn)行機(jī)制還在慣性運(yùn)作。在管理理念方面，唯金牌主義、部門利益至上，公共體育利益理念淡漠；在決策機(jī)制上，一言堂、家長(zhǎng)制決策方式普遍存在；在權(quán)力約束上，缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督和約束機(jī)制，人治取代甚至超越法治等。上述問(wèn)題嚴(yán)重影響和制約著體育改革的深化以及可持續(xù)發(fā)展。因此，全面深化體育改革也應(yīng)以體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化為總目標(biāo)，從治理主體、手段、決策、保障基礎(chǔ)等方面進(jìn)行變革。

第一，治理主體多元化。按照行政事務(wù)、社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)等不同類型管理對(duì)象確定不同的管理主體，賦予市場(chǎng)組織、體育社會(huì)組織管理體育經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，使治理主體從一元到多元。第二，治理手段多元化。治理的目的不是管控，而是要充分發(fā)揮多元主體優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)高效靈活治理，因此應(yīng)該改變單純依靠強(qiáng)制性的行政命令為主的治理手段，綜合運(yùn)用行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段等多種手段，實(shí)現(xiàn)行政約束、政策引導(dǎo)、利益驅(qū)動(dòng)的有機(jī)結(jié)合，將多元參與主體和發(fā)展主體凝聚在一起。第三，決策機(jī)制的多元化與決策過(guò)程的民主化。雖然治理決策權(quán)最終在政府，但是決策過(guò)程和機(jī)制卻有所不同，治理決策不是政府一言堂，也不是家長(zhǎng)制，而應(yīng)是多元主體民主協(xié)商、共同智慧與利益的體現(xiàn)，政府部門、社會(huì)組織、市場(chǎng)組織，甚至公民個(gè)人都有權(quán)力就體育決策展開(kāi)討論，提出批評(píng)反對(duì)意見(jiàn)，只有集思廣益、民眾決策，才能保證決策的科學(xué)化。第四，治理過(guò)程法制化。完善的法律法規(guī)既是治理體系的重要內(nèi)容，也是規(guī)范治理主體行為的依據(jù)，更是治理能力和水平的標(biāo)志。治理主體都應(yīng)遵循現(xiàn)行法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)依法治理、依法管理、依法行政。第五，公平正義的治理理念，滿足體育公共需求，保障體育公共利益。為社會(huì)大眾提供基本體育公共服務(wù)，保障和滿足大眾基本體育需求，是體育善治的體現(xiàn)。它要求政府、體育市場(chǎng)組織以及體育社會(huì)組織等各方治理主體跳出部門利益的局限，將國(guó)家利益、個(gè)體利益與大眾公共利益緊密結(jié)合起來(lái)，使每一個(gè)組織、每一個(gè)個(gè)體都能公平共享改革發(fā)展成果，群策群力助推改革不斷深化。

2.3以政府改革為關(guān)鍵點(diǎn)撬動(dòng)改革

美國(guó)政治學(xué)學(xué)者羅茲曼曾在《中國(guó)的現(xiàn)代化》一書(shū)中總結(jié)道：“中國(guó)政府是驅(qū)動(dòng)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的主要決策來(lái)源?！盵8]作為典型的后發(fā)外生型國(guó)家，權(quán)威而強(qiáng)大的政府是現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的堅(jiān)強(qiáng)保障。這既是先天經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、市場(chǎng)與社會(huì)發(fā)育不足、自生能力低下等不利條件下的必然選擇，也是千年文明與百年屈辱歷史激發(fā)出的強(qiáng)烈的現(xiàn)代化沖動(dòng)與現(xiàn)代革命所造就的強(qiáng)大政治權(quán)威相結(jié)合的結(jié)果。這種結(jié)合保證政府快速并且相當(dāng)徹底地完成了社會(huì)的重組和整合，為政府主導(dǎo)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。而改革開(kāi)放以來(lái)政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)型所取得史詩(shī)般成就，則進(jìn)一步強(qiáng)化了政府在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的主導(dǎo)者地位，即便是當(dāng)前推行的市場(chǎng)化改革，也是政府主動(dòng)推進(jìn)的結(jié)果。然而政府主導(dǎo)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型本身包含了兩個(gè)悖論：第一，政府主導(dǎo)的合理性和必要性超越一定限度時(shí)不可避免會(huì)走向自己的反面；第二，政府主導(dǎo)的合理性與必要性本身就隱含著自我否定的因素。具體表現(xiàn)為，政府主導(dǎo)的前提(社會(huì)發(fā)育不足，無(wú)法通過(guò)社會(huì)內(nèi)部市場(chǎng)化發(fā)育來(lái)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化)構(gòu)成理由或者說(shuō)是合理性和必要性(只好由國(guó)家出場(chǎng)，運(yùn)用權(quán)力聚集壟斷現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的各種資源)；然而這種前提最終又變成它的結(jié)果(強(qiáng)大的國(guó)家控制了弱小的社會(huì)，進(jìn)而徹底摧毀了市場(chǎng)的根基)[9]。因此，走出政府主導(dǎo)型現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的“二律背反”困境，必須從政府入手，以政府改革引導(dǎo)和推動(dòng)其他方面改革。這也是黨的十八大以來(lái)國(guó)家高層領(lǐng)導(dǎo)多次釋放出的改革信號(hào)：以“壯士斷臂”的決心和勇氣，首先拿自己開(kāi)刀，以政府改革破除制約改革的最大障礙。

同樣在體育改革進(jìn)程中，政府改革也一直是改革的重要組成部分，例如上世紀(jì)80年代的體育領(lǐng)導(dǎo)體制改革，90年代以機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡捏w育行政管理體制改革，以及進(jìn)入21世紀(jì)以后的服務(wù)型政府建設(shè)等等。上述改革使我們對(duì)政府體育職能、政府在體育事業(yè)發(fā)展中的角色定位以及政府與市場(chǎng)、社會(huì)等方面關(guān)系有了更為科學(xué)的認(rèn)識(shí)。但是就改革的程度與效果看，政府體育部門改革無(wú)疑處于落后態(tài)勢(shì)，這也使得政府在很多時(shí)候成為制約體育改革的首要障礙和最大阻力。當(dāng)前我國(guó)體育事業(yè)改革發(fā)展所面臨的許多主要障礙，如體育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的泛政治化、發(fā)展主體的單一化、管理權(quán)力的高度集權(quán)化、運(yùn)作機(jī)制的行政化以及一些具體領(lǐng)域改革諸如項(xiàng)目管理中心改革遲遲難以推進(jìn)、協(xié)會(huì)實(shí)體化改革停滯不前，足球職業(yè)化改革舉步維艱、訓(xùn)練競(jìng)賽體制僵化等等，都與政府改革滯后造成政府職能定位不清、角色混亂、管辦不分，行政權(quán)力缺乏有效約束、微觀干預(yù)過(guò)度等問(wèn)題有著直接的關(guān)聯(lián)。因此，全面深化體育改革必須將政府改革作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

在具體改革過(guò)程中，雖然有研究提出按照大部制要求對(duì)體育政府職能部門進(jìn)行改革[5]，然而由于這方面改革動(dòng)向并未明晰，因此筆者還是傾向于在保留現(xiàn)有政府結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，改革重點(diǎn)主要包括：第一，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與人員。改變政府體育職能部門與事業(yè)單位、社會(huì)組織機(jī)構(gòu)同構(gòu)、職能交叉現(xiàn)狀。對(duì)于事業(yè)單位，按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，將承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位劃歸政府職能部門，對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的逐步轉(zhuǎn)為市場(chǎng)企業(yè)；從事公益服務(wù)的繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列，但是不占用行政編制。體育社會(huì)組織堅(jiān)決從政府職能部門序列中剝離出去，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn)。其次，按照管辦分離的原則，切實(shí)推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變。與機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)相比，政府職能轉(zhuǎn)變方面的欠賬更多，改革難度更大，同時(shí)也更為關(guān)鍵。一方面要從認(rèn)識(shí)層面明確“轉(zhuǎn)變政府職能”既不是“削弱政府職能”，更不是“政府推卸責(zé)任”，政府的性質(zhì)、角色、使命以及體育主要是社會(huì)公益性事業(yè)的屬性劃分都決定了，積極推動(dòng)體育事業(yè)發(fā)展、滿足大眾體育需求、保障大眾基本體育權(quán)利是政府的一項(xiàng)基本職責(zé)。明確這一點(diǎn)，“轉(zhuǎn)變政府職能”是否會(huì)降低政府對(duì)體育事業(yè)發(fā)展支持力度的誤解和顧慮就能消除。另一方面，全面正確界定政府職能的范圍和邊界，明確區(qū)分宏觀管理與事務(wù)性管理兩個(gè)層面的職能分工。強(qiáng)化政府宏觀管理發(fā)展職能，如提供支撐體育事業(yè)發(fā)展必需的各種資源投入、加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管以及體育公共服務(wù)供給。在具體事務(wù)性管理方面則應(yīng)逐步弱化甚至取消政府干預(yù)，如逐步下放甚至取消不可適宜的行政審批權(quán)，通過(guò)引入合作機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、利益機(jī)制，整合吸納社會(huì)體育組織、各類市場(chǎng)主體廣泛參與體育事業(yè)改革與發(fā)展，形成多主體參與、多渠道融資、多元化管理、機(jī)制靈活的體育事業(yè)發(fā)展格局。第三，健全政府決策機(jī)制。雖然體育決策制定權(quán)在政府，但是決策過(guò)程必須透明化、決策機(jī)制必須民主化，簡(jiǎn)言之任何決策都必須經(jīng)過(guò)科學(xué)的論證和廣泛的民眾參與，廣泛聽(tīng)取民意，反映民意需求，決不能單從政府需求、政府利益的角度來(lái)決策。第四，依法行政，健全政府約束機(jī)制。政府職能所具有的天然擴(kuò)張性以及行政權(quán)力的強(qiáng)制性，要求必須有一套強(qiáng)有力的約束機(jī)制來(lái)約束政府行為。依法行政就是要將政府的行為納入法律的軌道之中，用強(qiáng)制性的行政法律法規(guī)規(guī)范政府行為。同時(shí)要實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)，讓政府處于廣泛的社會(huì)監(jiān)督之下，提高政府執(zhí)行力和公信力。第五，建立科學(xué)的體育政績(jī)考核機(jī)制，按照服務(wù)型政府、責(zé)任政府、法治政府、效率政府、廉潔政府、高效政府等多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)考核政府體育行政業(yè)績(jī)，使政府從沉重的金牌、爭(zhēng)光量化指標(biāo)中解放出來(lái)，將更多的精力用于推動(dòng)體育事業(yè)健康發(fā)展、滿足公共體育需求、提供體育公共服務(wù)等方面。

2.4以培育和發(fā)展體育社會(huì)組織為突破口推動(dòng)體育改革的全面深化

全面深化改革要求各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)高度關(guān)聯(lián)互動(dòng)，協(xié)同配合，既不能單兵獨(dú)進(jìn)，也不能“眉毛胡子一把抓”，而是要抓準(zhǔn)主要矛盾，選擇重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)作為突破口，用“小切口”解決“大問(wèn)題”。因此，全面深化體育改革，找準(zhǔn)突破口至關(guān)重要。就全面深化體育改革的現(xiàn)實(shí)情況而言，培育和完善體育社會(huì)組織將是一個(gè)突破口。這是因?yàn)椋?/p>

首先，社會(huì)組織的崛起豐富了社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。上世紀(jì)80年代前后，隨著“社團(tuán)革命”的迅速興起并席卷全球，以政府組織為代表的國(guó)家政府體系、以營(yíng)利性組織為代表的市場(chǎng)體系以及由各種社會(huì)組織所構(gòu)成的社會(huì)體系三位一體的現(xiàn)代社會(huì)組織格局正式形成，改變了傳統(tǒng)的政府與市場(chǎng)二分天下的組織格局，深刻地改變了現(xiàn)代社會(huì)治理體系和治理結(jié)構(gòu)。第二，社會(huì)組織特有的非政府性、非營(yíng)利性、自愿性、公益性、自治性、奉獻(xiàn)精神、慈善理念等特征，能夠有效彌補(bǔ)政府組織與市場(chǎng)組織實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中存在的“雙重失靈”，即盈利性市場(chǎng)組織為追求經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)致的倫理道德缺失等“市場(chǎng)失靈”，以及政府組織由于先天存在的資源不足、干預(yù)不當(dāng)、信息不充分、官僚行為、尋租行為、民主過(guò)程本身存在的“多數(shù)人暴政”、習(xí)慣勢(shì)力等因素造成的“政府失靈”[10]。第三，社會(huì)組織覆蓋面寬、參與度廣、運(yùn)作機(jī)制靈活、專業(yè)化程度高等特征使其能夠在公共服務(wù)供給方面發(fā)揮重要的作用。

從體育社會(huì)組織的具體情況來(lái)看，雖然改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)體育社會(huì)組織取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，體育社會(huì)組織類型以及數(shù)量都有所增加，但是總體來(lái)看，組織數(shù)量偏少、發(fā)育不足、功能缺失等問(wèn)題依然存在，嚴(yán)重影響了體育改革的進(jìn)程與效果：第一，體育社會(huì)組織發(fā)育不足制約了政府改革的深入推進(jìn)。無(wú)論是機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，還是職能轉(zhuǎn)變，說(shuō)到底就是要壓縮政府權(quán)力的邊界和空間，但是政府職能的釋放必須要有相應(yīng)的組織予以承接。否則，不僅容易給政府截留權(quán)力提供借口，即便是倉(cāng)促放權(quán)也會(huì)面臨管理真空的危險(xiǎn)。因此與其說(shuō)是政府不愿意放權(quán)，在某種程度上說(shuō)政府放權(quán)的基礎(chǔ)條件還有待夯實(shí)。第二，體育社會(huì)組織發(fā)展滯后影響了體育公共服務(wù)的規(guī)模與質(zhì)量。由于社會(huì)組織發(fā)育不足，體育公共服務(wù)只能依賴政府，然而由于政府自身的利益需求以及規(guī)模、資源、能力等各種因素的局限，大大影響了體育公共服務(wù)的質(zhì)量、規(guī)模和效益。第三，體育社會(huì)組織發(fā)育不成熟極大地限制了體育事業(yè)發(fā)展規(guī)模的擴(kuò)大。正所謂“成也蕭何，敗也蕭何”，政府的強(qiáng)力支撐雖然保證了體育事業(yè)飛速發(fā)展，但同時(shí)也限制了社會(huì)資源的進(jìn)入。正如鮑明曉教授所言，沒(méi)有廣泛社會(huì)力量的參與，體育就難成規(guī)模。社會(huì)組織能夠?qū)㈤e散的資源聚集起來(lái)，以擴(kuò)大體育發(fā)展的規(guī)模。第四，體育社會(huì)組織發(fā)育不充分影響了體育發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變體育發(fā)展方式涉及發(fā)展主體、發(fā)展理念、發(fā)展模式、發(fā)展機(jī)制、發(fā)展目標(biāo)等多個(gè)因素。在當(dāng)前政府力量一家獨(dú)大主導(dǎo)體育發(fā)展的大格局下，積極培育體育社會(huì)組織，是改變體育發(fā)展主體單一、發(fā)展模式陳舊、發(fā)展機(jī)制僵化、發(fā)展格局不協(xié)調(diào)、發(fā)展目標(biāo)單一等各種問(wèn)題的有效途徑。

因此，全面深化體育改革應(yīng)將培育發(fā)展體育社會(huì)組織作為突破口，改革重點(diǎn)包括：首先，組織脫鉤，即體育社會(huì)組織在機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)等方面與政府“脫鉤”，實(shí)現(xiàn)組織的獨(dú)立性。其次，強(qiáng)化組織內(nèi)部建設(shè)，健全權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、議事機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)設(shè)置，清理組織人員，將那些富有責(zé)任心、使命感和專業(yè)知識(shí)的人員充實(shí)到組織隊(duì)伍中，提升工作人員素質(zhì)。第三，從人治他治到法治自治。依法嚴(yán)格規(guī)范政府對(duì)體育社會(huì)組織的行政干預(yù)，擴(kuò)大體育社會(huì)組織在機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)章制度建設(shè)、干部任免、人員選聘、會(huì)務(wù)安排等方面的自主權(quán)；健全完善以組織章程為核心的內(nèi)部管理體制，依據(jù)章程實(shí)現(xiàn)自主管理，嚴(yán)格規(guī)避不顧章程的長(zhǎng)官意志和家長(zhǎng)制管理方式；健全組織監(jiān)管機(jī)制，在內(nèi)部自我監(jiān)管的同時(shí)，積極引入政府職能部門以及社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等進(jìn)行外部監(jiān)管。第四，從虛職到實(shí)職，通過(guò)契約、合同、政府購(gòu)買、服務(wù)外包等方式，擴(kuò)大體育社會(huì)組織在項(xiàng)目管理、運(yùn)動(dòng)競(jìng)賽、體育公共服務(wù)、體育市場(chǎng)開(kāi)發(fā)、群體性體育活動(dòng)組織等具體事務(wù)方面的職能。第五，健全體育社會(huì)組織發(fā)展的外部環(huán)境。在現(xiàn)有社會(huì)組織登記制度變革的基礎(chǔ)上，修訂完善《社會(huì)組織管理?xiàng)l例》，為體育社會(huì)組織的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。在一定時(shí)期內(nèi)，根據(jù)不同類型體育社會(huì)組織給予經(jīng)費(fèi)、稅收政策以及人財(cái)物等各方面的必要扶持，為體育社會(huì)組織發(fā)展提供必要條件[11]。

3結(jié)束語(yǔ)

全面深化體育改革涉及到體育事業(yè)改革發(fā)展方方面面的工作，顯然并不僅僅是前文論述的幾大方面，但是從改革的重要性、難度以及影響力來(lái)看，改革方向、目標(biāo)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及突破口無(wú)疑是其中最重要的內(nèi)容。因此本文對(duì)于全面深化體育改革的頂層設(shè)計(jì)，主要圍繞上述幾方面問(wèn)題進(jìn)行理論層面的思考和建構(gòu)。同時(shí)，按照十八屆三中全會(huì)確立的要在2020年完成各項(xiàng)改革任務(wù)的時(shí)限要求，留給體育改革的時(shí)間已經(jīng)不多。因此，決策部門必須在總結(jié)已有改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)明確的頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃，并提出明確具體的路線圖和時(shí)間表。否則，體育改革就會(huì)陷入“說(shuō)起來(lái)重要，干起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”的尷尬境地。

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Theoretical Construction of Top Level Design of Sports Reform

HE Qiang

(Sport Dept., Chongqin Normal Univ., Chongqin 401331, China)

Abstract:The core of top level design includes reform direction, reform goal, key part of reform, breakthrough of reform and reform application route. The reform direction should be guided by the market economy and the reform should adopt the development model featured with integration of government, market and society. The reform goal is to improve the modern sports treatment system through transforming the system reform and mechanism transformation and improve the treatment ability. The key part of reform is to transform the sports management function of the government and deal well with the relation among government, market and society and cultivate and develop the social sports organizations.

Key words:sports reform; top level design; reform goal; government’s function; sports social organization

(收稿日期：2015-10-16)

中圖分類號(hào)：G80-05

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-268X(2016)01-0044-06

*基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目(15BTY030)。