漢唐巡視制度對(duì)當(dāng)前我黨巡視制度的啟示

劉 克

西安政治學(xué)院研究生管理大隊(duì)學(xué)員18隊(duì) 陜西西安 710068

漢唐巡視制度對(duì)當(dāng)前我黨巡視制度的啟示

劉 克

西安政治學(xué)院研究生管理大隊(duì)學(xué)員18隊(duì) 陜西西安 710068

漢唐時(shí)期確立和完善的封建社會(huì)巡視制度，對(duì)維護(hù)封建統(tǒng)治起了重要作用，但也存在很大的歷史局限性。黨的十八大以來，反腐倡廉工作逐漸步入新常態(tài)，黨內(nèi)巡視工作成為反腐敗斗爭(zhēng)的有力武器。分析研究漢唐巡視制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于進(jìn)一步完善我黨巡視制度，加大反腐敗斗爭(zhēng)力度，增強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，是很有啟示的。

漢唐巡視制度；我黨巡視制度；啟示

巡視制度是我國(guó)封建制度核心內(nèi)容之一，對(duì)維護(hù)封建統(tǒng)治起過重要作用。漢唐是我國(guó)古代巡視制度形成和完善的重要時(shí)期，分析研究這一時(shí)期巡視制度的特點(diǎn)、局限，對(duì)于進(jìn)一步完善當(dāng)前我黨的巡視制度，是很有啟示的。

一、漢唐巡視制度簡(jiǎn)介

在我國(guó)堯舜時(shí)期就有巡視制度的萌芽，到了漢朝我國(guó)封建社會(huì)的監(jiān)察制度開始逐步建立起來，漢朝滅亡后，中央對(duì)地方的固定監(jiān)察組織出現(xiàn)斷層，直到唐朝巡視制度才再次恢復(fù)，并且經(jīng)過發(fā)展得到了完善。

（一）漢唐巡視制度基本情況

漢武帝時(shí)期國(guó)力日盛，為了加強(qiáng)中央集權(quán)，將全國(guó)分為冀、幽、并、徐、青、揚(yáng)、荊、豫、兗等十三個(gè)監(jiān)察區(qū)，稱為十三個(gè)部州，每部設(shè)刺史一人，直屬御史中丞。伴隨著監(jiān)察制度的建立，特別是十三部刺史的派遣，遣吏巡行成為中央監(jiān)察地方的固定方式。其形式有二：一是御史臺(tái)官員在皇帝直接領(lǐng)導(dǎo)下，專門負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)的巡視監(jiān)察工作；二是十道巡按使在各自的監(jiān)察區(qū)內(nèi)行使巡察職權(quán)。兩者的區(qū)別在于：監(jiān)察御史出巡的時(shí)間是不固定的，遇大事方出巡，具有欽差大臣的性質(zhì)；而十道巡按使則是一種常態(tài)的地方巡視方式。唐朝時(shí)期巡視制度得到了恢復(fù)和發(fā)展，到唐玄宗開元二十一年，改十道巡按使為十五道采訪使，于各道設(shè)立治所，實(shí)行定期的巡察制度。而后歷代相沿，久盛不衰，對(duì)后世社會(huì)發(fā)展起到了很大的作用。

（二）漢唐巡視制度主要特點(diǎn)

1、巡視法規(guī)較為完備。為明確巡視官員的職責(zé)和應(yīng)遵循的原則、監(jiān)察的范圍，同時(shí)也為了對(duì)出巡官員進(jìn)行有效的約束，漢唐統(tǒng)治者制定了較為完備的巡視法規(guī)。如漢代，有漢武帝欽定的《刺史六條問事》，對(duì)刺史定期巡察所屬郡國(guó)事宜作了詳細(xì)的規(guī)定，所謂的“六條問事”：一是貪贓枉法者；二是殘害百姓者；三是任人唯親者；四是嫉賢妒能者；五是放縱子弟者；六是勾結(jié)豪強(qiáng)者。由刺史定時(shí)巡視郡國(guó)行政事務(wù)，以“六條”為依據(jù)考察郡國(guó)的行政情況。唐代的《巡察六條》除有政治性的巡視內(nèi)容外，還增加了地方的社會(huì)治安狀況。此外，地方申報(bào)災(zāi)害、救災(zāi)措施、勸課農(nóng)桑、戶口流散、賦役征收等涉及財(cái)政經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容也被列入巡視范圍。

2、巡視官員官小權(quán)重。漢唐監(jiān)察御史的官職一般都很低，但權(quán)威性強(qiáng)。巡視官員的職能極為廣泛，為使這些職能完全得到履行，皇帝往往賦予其許多特權(quán)，巡行官員巡視地方行政可權(quán)宜處置一切事務(wù)，“大事奏裁，小事立斷”。漢代巡視郡國(guó)的刺史的品階約為一個(gè)中下等縣令，僅僅為六百石的小官，卻能夠擁有監(jiān)察二千石官位的地方長(zhǎng)官，可見刺史的監(jiān)察權(quán)利之大。唐高宗時(shí)，擔(dān)任過負(fù)責(zé)巡察地方的監(jiān)察御史的韋斯謙說過這樣一句話，“御史出使，不能動(dòng)搖山岳，震懾州縣，為不任職”，這話說得雖然有些夸張，但也反映了古代巡視工作人員威力之大。

3、巡視官員選任嚴(yán)格。漢唐統(tǒng)治者對(duì)監(jiān)察官員的選任規(guī)定了高于一般文官的標(biāo)準(zhǔn)。兩漢時(shí)期，巡視官員的選拔大多是通過察舉的方式，由地方官推薦入選，一些“才堪用者”才可以得到皇帝的賞識(shí)而獲得任命。唐代對(duì)選拔巡視官已有明確要求，一是要有剛正疾惡的品質(zhì)，二是有真才實(shí)學(xué)，三是有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并規(guī)定五品以上的巡察御史由皇帝親自選任。

4、巡視官員職責(zé)明確。漢唐對(duì)巡視官員的職權(quán)都有明確的規(guī)定，出巡官員的職責(zé)范圍寬廣，主要包括：巡察權(quán)、審案權(quán)、撫恤權(quán)和薦舉用人權(quán)。不同類型的行政巡察官員各司其責(zé)，職權(quán)分明。如漢地方監(jiān)察官御史督察郡國(guó)守相二千石墨綬長(zhǎng)吏，郡國(guó)守相督察縣令丞尉黃綬官吏，而且刺史只有舉奏權(quán)，處分權(quán)在郡國(guó)守相，不能超越權(quán)限。

二、漢唐巡視制度的局限性及原因分析

漢唐巡視制度對(duì)于維護(hù)封建統(tǒng)治起了重要作用，但巡視制度在幫助統(tǒng)治階級(jí)了解到官情民隱的同時(shí)，也產(chǎn)生很多的負(fù)面效應(yīng)，對(duì)封建王朝的滅亡也有一定影響。

（一）漢唐巡視制度的局限性

孟德斯鳩說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止。”由于巡視官員代表皇帝，權(quán)力很大，加上古代缺乏監(jiān)督機(jī)制，巡視官員行使職權(quán)的時(shí)候經(jīng)常逾越職權(quán)，無人監(jiān)管，巡視官員得以干預(yù)地方政務(wù)，由于賦權(quán)過重，往往造成地方官員無所適從，甚至滋生新的腐敗。漢朝時(shí)，盡管刺史干預(yù)地方行政是追究責(zé)任的，但隨著刺史的地位和權(quán)力的不斷加強(qiáng)，刺史逾權(quán)、干預(yù)地方行政已是普遍現(xiàn)象，一些刺史便隨心所欲地濫用職權(quán)。至東漢末年，剌史本身的性質(zhì)發(fā)生了改變，他們對(duì)地方行政已不僅僅是干預(yù)，而是成為位居郡縣之上的行政長(zhǎng)官，唐朝時(shí)期也是如此，這也成為強(qiáng)盛漢唐衰落乃至最終滅亡的原因之一。

（二）漢唐巡視制度局限性的原因

1、對(duì)巡視官員約束的腐朽。在封建社會(huì)基于皇權(quán)統(tǒng)治的需要，皇帝成為唯一的權(quán)力制約主體。為了穩(wěn)固自身的統(tǒng)治，皇帝將制約權(quán)有條件的分配給巡視官員，但是替皇帝執(zhí)掌督察之職的眾位巡視官員基于其自身對(duì)利益的渴望和追求，極易與產(chǎn)生他們的皇權(quán)產(chǎn)生矛盾，當(dāng)巡視官員在利益的巨大誘惑面前做出了拋棄皇帝的選擇時(shí)，君臣之間的信任寶塔便轟然倒塌，而對(duì)此，寡居權(quán)力頂端的皇帝卻是力有不逮、望洋興嘆。這樣一來，皇帝一手打造的權(quán)力制約機(jī)制在政治現(xiàn)實(shí)中就形同虛設(shè)了。

2、對(duì)巡視官員監(jiān)督乏力。漢唐時(shí)期對(duì)巡視官員賦權(quán)過重，往往會(huì)讓地方官員無所適從，監(jiān)督便無從談起，漢唐后期吏治腐敗，朝野上下，坑靡一氣，搜刮民脂民膏，蔚然成風(fēng)。大小官吏不是貪墨納賄，便是尸位素餐，不理政事，上下一體，皆行腐敗，監(jiān)督也就無從談起了。同時(shí)在封建專制統(tǒng)治中，民眾完全處于社會(huì)關(guān)系的客體地位，沒有絲毫權(quán)利可言，民眾監(jiān)督在當(dāng)時(shí)的情況下是無法想象的，自上而下的封建權(quán)力制約路線是完全將民眾排除在權(quán)力制約關(guān)系之外的。

3、巡視次數(shù)過于頻繁。從時(shí)間上看，漢唐遣吏巡行的次數(shù)過于頻繁。巡視過密，一方面容易產(chǎn)生巡視工作邊際效應(yīng)遞減的情況，巡視的頻率再高，人再多，效果也許并不盡如意，另一方面巡視制度作為正常行政系統(tǒng)的一種補(bǔ)充，太過頻繁也容易產(chǎn)生與現(xiàn)行管理體制相抵觸的情形。同時(shí)，巡視次數(shù)過密也致使巡視官員打著巡視的旗子到所巡之地開署辦公，這一趨勢(shì)演變的最終結(jié)局是導(dǎo)致了巡察官員的地方化，而原為承擔(dān)監(jiān)察職責(zé)的巡察機(jī)構(gòu)最終也演變成地方的一級(jí)行政組織。

三、對(duì)當(dāng)前我黨巡視制度的啟示

漢唐巡視制度的形成和完善，有其優(yōu)點(diǎn)也有其歷史局限性，這些都對(duì)當(dāng)前我黨的巡視制度有很大的啟示。

（一）高度重視巡視官員的素質(zhì)，抓好選拔培養(yǎng)工作

巡視官員是巡視制度的主體，因此要充分發(fā)揮巡視制度的監(jiān)察作用就需要造就一支清正廉潔、經(jīng)驗(yàn)豐富、公道正派和紀(jì)律嚴(yán)明的巡視工作干部隊(duì)伍，這既是我國(guó)古代巡視制度的重要啟示和經(jīng)驗(yàn)傳承，同時(shí)也是推動(dòng)黨內(nèi)巡視工作不斷完善和持續(xù)深入開展的關(guān)鍵所在。這就要求做好以下幾方面工作：一方面嚴(yán)格選拔任用專職巡視工作人員。充分運(yùn)用他們政治經(jīng)驗(yàn)豐富、政策掌握清楚并且工作精力充沛的優(yōu)勢(shì)。在實(shí)踐中，可通過采取組織選調(diào)、個(gè)人自薦、單位推薦和公開選拔等方式，選用作風(fēng)優(yōu)良、公道正派、清正廉潔、立場(chǎng)堅(jiān)定、理論涵養(yǎng)高和政治素養(yǎng)強(qiáng)的同志進(jìn)入巡視工作干部隊(duì)伍，特別要注重選拔那些具有紀(jì)檢監(jiān)察工作經(jīng)驗(yàn)和諸多領(lǐng)域任職經(jīng)歷的干部，造就一支能夠適應(yīng)復(fù)雜多變的社會(huì)形勢(shì)、具有較高的理論水平和專業(yè)技能以及政治經(jīng)驗(yàn)豐富的巡視工作干部隊(duì)伍。另一方面注重提升巡視工作人員的政策水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。應(yīng)充分利用巡視工作間隙，組織巡視工作人員進(jìn)行政治理論學(xué)習(xí)。

（二）抑制宗法社會(huì)行政負(fù)效應(yīng)，實(shí)行交叉巡視

我國(guó)長(zhǎng)期處于家庭宗法制社會(huì)結(jié)構(gòu)，以親屬和地域關(guān)系為紐帶，最容易造成幫派體系徇私枉法，影響監(jiān)察部門執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的公正公平。采取交叉巡視制度可以使巡視官員在行使職權(quán)的過程中不受血緣親屬關(guān)系的影響，不受地域籍貫關(guān)系的干擾，防止出現(xiàn)結(jié)黨營(yíng)私、袒護(hù)包庇的消極現(xiàn)象。交叉巡視的優(yōu)點(diǎn)在于避開同級(jí)監(jiān)督軟助、沒有下級(jí)監(jiān)督難度，又進(jìn)行了自上而下的監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)對(duì)巡視官員的約束監(jiān)督，違者加重懲處

對(duì)于巡視官員應(yīng)設(shè)立明確的責(zé)任追究機(jī)制，確保巡視工作得到深入有效的開展，也有利于強(qiáng)化巡視官員隊(duì)伍的職責(zé)意識(shí)。巡視官員對(duì)重大問題應(yīng)該發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)就是失職，發(fā)現(xiàn)問題沒有客觀匯報(bào)就是瀆職，必須根據(jù)情況追究責(zé)任。同時(shí)巡視官員也要接受被巡視地區(qū)和單位、新聞媒體、廣大干部群眾等監(jiān)督。對(duì)巡視官員存在的問題，特別是對(duì)屬于巡視工作職責(zé)范圍內(nèi)的重要問題，疏于職守，有失職、瀆職和違反規(guī)定行為的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。

（四）創(chuàng)新巡視工作機(jī)制，發(fā)揮最大作用

在巡視工作實(shí)踐中，中央、地方巡視組開展巡視工作，不能采用固定的時(shí)間，要根據(jù)實(shí)際優(yōu)化工作重心，使巡視工作達(dá)到全覆蓋，不能讓消極腐敗分子摸清巡視組開展巡視工作的基本規(guī)律、主要特點(diǎn)，最大限度地發(fā)揮巡視制度成效。對(duì)巡視官員的輪換要形成制度規(guī)范，明末清初的思想家顧炎武曾說：“監(jiān)察之任不可久也，久則情親而弊生，望輕而玩法……又其善者在一年一代”，因此應(yīng)在保證巡視工作發(fā)揮作用的情況下，合理縮短任期。

［1］孟德斯鳩.論法的精神（上）［M］.北京：商務(wù)印書館，1961：154.

［2］劉曉玉.中國(guó)古代監(jiān)察巡視制度與國(guó)外監(jiān)察特使制度比較研究［J］.湖北職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2015.6：77-81.