政治溪流為中心的精準(zhǔn)扶貧再分配政策實(shí)證研究
——以貴州省K市為案例

王 震

中共中央黨校研究生院 北京海淀

政治溪流為中心的精準(zhǔn)扶貧再分配政策實(shí)證研究
——以貴州省K市為案例

王 震

中共中央黨校研究生院 北京海淀

在公共政策分析中，Kingdon的多源流理論作為一種議程設(shè)置的分析模型反映到精準(zhǔn)扶貧政策中體現(xiàn)了以政治溪流為中心的特點(diǎn)，黨的十八屆五中全會(huì)將農(nóng)村貧困人口脫貧作為全面建成小康社會(huì)的底線目標(biāo)進(jìn)行安排部署，明確到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)應(yīng)把握矛盾的普遍性和特殊性的規(guī)律，致貧原因引出扶貧模式，反貧困理論指導(dǎo)扶貧路徑，精準(zhǔn)扶貧要“對(duì)癥下藥”。貴州省K市為落實(shí)中央精準(zhǔn)扶貧政策采取了一系列“因地制宜”的舉措，本文在實(shí)地調(diào)研、訪談、座談、收集材料的基礎(chǔ)上，試圖對(duì)K市的精準(zhǔn)扶貧政策進(jìn)行一個(gè)總結(jié)與梳理，以使在其他地方政府精準(zhǔn)扶貧政策的設(shè)置、制定、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)控、分析與糾偏過(guò)程中具有參考借鑒意義。

多源流理論；政治溪流；精準(zhǔn)扶貧；模式路徑

公共政策是對(duì)社會(huì)價(jià)值做權(quán)威性的分配，決定哪些問(wèn)題成為政策問(wèn)題比決定哪些政策將成為解決方案更重要。公共政策的核心就是要解決社會(huì)利益的分配問(wèn)題，所有政策最終都表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)利益關(guān)系的處理，精準(zhǔn)扶貧政策作為社會(huì)利益的一種再分配政策，在金登多源流理論議程設(shè)置分析模型中政治溪流占有中心地位。黨的十八大以來(lái)，按照全面建成小康社會(huì)的部署和要求，以習(xí)近平總書(shū)記提出精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧為標(biāo)志，2020年的脫貧目標(biāo)與2015年1月中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，體現(xiàn)了政治溪流在精準(zhǔn)扶貧議程設(shè)置中的中心地位。

貴州省K市“對(duì)癥下藥”，創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧路徑，開(kāi)創(chuàng)扶貧脫貧新模式，取得了顯著的成效。在三次前往K市實(shí)地調(diào)研、訪談、座談、收集材料以及K市組織部整理扶貧脫貧大事記的基礎(chǔ)上，總結(jié)提煉了K市精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)的具體路徑。

一、基于“涓滴理論”的路徑

“涓滴理論”是指在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中并不給予貧困階層、弱勢(shì)群體或貧困地區(qū)特別的優(yōu)待，而是由優(yōu)先發(fā)展起來(lái)的群體或地區(qū)通過(guò)消費(fèi)、就業(yè)等方面惠及貧困階層或地區(qū)，帶動(dòng)其發(fā)展和富裕，或認(rèn)為政府財(cái)政津貼可經(jīng)過(guò)大企業(yè)再陸續(xù)流入小企業(yè)和消費(fèi)者之手，從而更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的理論。在國(guó)際上基于“涓滴理論”比較典型的反貧困案例是巴西的“發(fā)展極戰(zhàn)略”，1967年巴西政府選擇和培植馬斯作為“發(fā)展極”，基于重點(diǎn)投資和特殊優(yōu)惠政策，使之成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)力量，帶動(dòng)引導(dǎo)整個(gè)區(qū)域的發(fā)展。在K市，基于“涓滴理論”，也采取了“因地制宜”的扶貧路徑。

（一）“股權(quán)到戶”模式——建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧工程項(xiàng)目。K市通過(guò)抓好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大型工程，申請(qǐng)注冊(cè)商標(biāo)，成立農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司、專(zhuān)業(yè)合作社，建立農(nóng)業(yè)種植場(chǎng)繁殖場(chǎng)，并按照股權(quán)到戶的模式，將扶貧項(xiàng)目資金量化到建檔立卡貧困戶，產(chǎn)生的效益按比例分紅，快速推進(jìn)了K市商品蔬菜、精品水果、苗木花卉、生態(tài)稻（荷）魚(yú)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)化提升農(nóng)業(yè)、以工業(yè)化致富農(nóng)民、以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)村，以農(nóng)民增收為中心、以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，走出一條具有K市特色的現(xiàn)代山地高效生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展新路子。

（二）“公司+合作社+貧困戶”模式——探索創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧新思路。K市通過(guò)大戶、龍頭企業(yè)和返鄉(xiāng)農(nóng)民工等帶頭，貧困戶參與，陸續(xù)建立了一批以農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社為主的按“標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、規(guī)范化管理、市場(chǎng)化運(yùn)作”的專(zhuān)業(yè)合作組織，按照“公司+合作社+貧困戶”的模式，每年給予貧困戶保底分紅，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)初步建成了以中藥材、獼猴桃、蔬菜、荷花、草莓、葡萄、辣椒、板栗、民間刺繡、鳥(niǎo)籠加工銷(xiāo)售等一批具有特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。目前，該市承擔(dān)產(chǎn)業(yè)扶貧合作社總數(shù)達(dá)59個(gè)，參與貧困戶達(dá)6612人。

（三）“云谷田園”模式——建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。K市“云谷田園”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)是引進(jìn)臺(tái)灣先進(jìn)農(nóng)業(yè)觀光園理念打造的現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，是黔東南州“農(nóng)文旅一體化”發(fā)展典范。園區(qū)采取PPP模式合作開(kāi)發(fā)，面積4.62萬(wàn)畝，總投資20億元，集現(xiàn)代種養(yǎng)殖、農(nóng)耕體驗(yàn)、旅游觀光、養(yǎng)生度假、商業(yè)運(yùn)營(yíng)等11個(gè)業(yè)態(tài)。在精準(zhǔn)扶貧政策上，K市以“云谷田園”現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)園區(qū)為平臺(tái)，推動(dòng)農(nóng)文旅一體化深度融合發(fā)展，創(chuàng)新“農(nóng)業(yè)+文化+旅游+扶貧”模式，把培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民作為精準(zhǔn)扶貧和脫貧攻堅(jiān)的重要抓手，在市一職校成立K市新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)學(xué)校，構(gòu)建市鄉(xiāng)村三級(jí)培訓(xùn)體系，在重點(diǎn)園區(qū)設(shè)立3個(gè)分校（云谷田園、苗侗百草、苗妹銀飾），在龍頭企業(yè)建設(shè)10個(gè)實(shí)訓(xùn)基地，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立66個(gè)培訓(xùn)點(diǎn)，大規(guī)模開(kāi)展新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)，通過(guò)培訓(xùn)帶動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，切實(shí)將精準(zhǔn)扶貧落到實(shí)處。以此為基礎(chǔ)，K市積極推廣“云谷田園模式”，在市周邊復(fù)制幾個(gè)乃至十幾個(gè)具有云谷田園產(chǎn)業(yè)模式、產(chǎn)業(yè)特征的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園區(qū)，大力建設(shè)乾興農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)園、玫瑰王國(guó)、普羅旺斯萬(wàn)花谷、灣溪平茶“世外桃源”等農(nóng)業(yè)園區(qū)。把云谷田園百香果種植作為引領(lǐng)全州現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)品規(guī)?；?jīng)營(yíng)的重大試驗(yàn)，并在全市全面推開(kāi)，實(shí)現(xiàn)云谷田園裂變式發(fā)展。

二、基于“賦權(quán)理論”的路徑

（一）易地搬遷扶貧模式——統(tǒng)籌房源、低房?jī)r(jià)、政策獎(jiǎng)勵(lì)、完善配套。一是統(tǒng)籌房源實(shí)現(xiàn)“去庫(kù)存”。為最大限度地發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，減輕移民籌資負(fù)擔(dān)，K市采取國(guó)有公司回購(gòu)經(jīng)濟(jì)適用房用于易地扶貧搬遷安置，將廉租房、公租房直接用于易地扶貧搬遷安置等方式做好房源籌備。二是降低房?jī)r(jià)實(shí)現(xiàn)“搬得出”。開(kāi)展籌備房源建設(shè)成本核算，并以建筑成本核定安置房?jī)r(jià)格，價(jià)格遠(yuǎn)低于商品房?jī)r(jià)，減輕了貧困戶負(fù)擔(dān)。三是政策獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)現(xiàn)“搶著住”。為鼓勵(lì)搬遷戶入住安置房，K市結(jié)合工作實(shí)際，充分利用省州關(guān)于易地扶貧搬遷政策，出臺(tái)了《2016年K市易地扶貧工程實(shí)施方案和搬遷入住獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，明確規(guī)定：建檔立卡貧困戶搬遷后按每戶200元/平方米給予裝修獎(jiǎng)勵(lì)，入住后免三年物管費(fèi)，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)入住的給予每戶5000元入住獎(jiǎng)勵(lì)，并可根據(jù)家庭實(shí)際困難先入住后付房款，保障了建檔立卡貧困戶拎包入住，激發(fā)了搬遷戶入住新居的意愿。四是完善配套實(shí)現(xiàn)“進(jìn)城夢(mèng)”。為確保搬遷對(duì)象穩(wěn)得住、能致富，K市著力完善安置點(diǎn)配套設(shè)施和移民就業(yè)創(chuàng)業(yè)等后續(xù)扶持政策。在保就業(yè)上，出臺(tái)《K市鼓勵(lì)易地扶貧搬遷對(duì)象到凱里主城區(qū)安置方案》，調(diào)動(dòng)各方力量積極參與，通過(guò)創(chuàng)業(yè)扶持、技能培訓(xùn)、就業(yè)安置、“百企幫扶”、金融支持、救助保障、教育安置等措施，全力幫助解決搬遷群眾創(chuàng)業(yè)就業(yè)的后顧之憂。在配套設(shè)施上，在安置點(diǎn)配套建成了便民服務(wù)中心、衛(wèi)生服務(wù)中心、小學(xué)、幼兒園、警務(wù)室、超市、休閑廣場(chǎng)，并在周邊配套建設(shè)初中、高中、職校和三甲醫(yī)院等，開(kāi)通了市區(qū)經(jīng)安置點(diǎn)的公交線路，安置點(diǎn)配套設(shè)施功能逐步齊全完善，保障了搬遷群眾的基本生活需求。五是強(qiáng)化宣傳實(shí)現(xiàn)“全知曉”。加大對(duì)易地扶貧搬遷的宣傳力度，特別是加大對(duì)跨行政區(qū)域安置的宣傳，印制了55000余份《K市2016年易地扶貧搬遷政策明白卡》，通過(guò)下鄉(xiāng)召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)、深入村組戶發(fā)放宣傳資料、開(kāi)通咨詢熱線等方式，深入了解群眾搬遷意愿，大力宣傳中央、省、州和凱里市易地扶貧搬遷政策，確保政策宣傳到戶到人，做到了家喻戶曉。

（二）生態(tài)保護(hù)扶貧模式——生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)補(bǔ)償脫貧。一是推進(jìn)“三城建設(shè)”促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫貧。以創(chuàng)建國(guó)際旅游城市、國(guó)家生態(tài)園林城市、國(guó)家創(chuàng)新型城市為契機(jī)，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，扎實(shí)推進(jìn)天然林保護(hù)、植被修復(fù)、退耕還林、石漠化治理、過(guò)境“兩高”道路沿線裸露山體規(guī)劃及景觀改造、“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)以及城鄉(xiāng)美化綠化等生態(tài)工程建設(shè)，夯實(shí)生態(tài)安全屏障。實(shí)施生態(tài)創(chuàng)建工程，建成一批全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、示范村（社區(qū)），成功創(chuàng)建國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市。大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，積極發(fā)展綠色生產(chǎn)制造業(yè)、新能源和再生能源產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)反哺貧困群眾。二是加大“造血型”生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度。通過(guò)創(chuàng)新資金使用方式，利用生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償引導(dǎo)貧困人口有序轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，使有勞動(dòng)能力貧困人口轉(zhuǎn)化為生態(tài)保護(hù)人員，引導(dǎo)貧困群眾依托當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)資源發(fā)展“綠色產(chǎn)業(yè)”，實(shí)現(xiàn)既要金山銀山，更要綠水青山。三是健全生態(tài)文明體制機(jī)制。完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制制度，嚴(yán)格生態(tài)文明責(zé)任追究，通過(guò)生態(tài)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償和貧困脫貧各美其美，美美與共。

（三）旅游開(kāi)發(fā)扶貧模式——苗侗民族風(fēng)情旅游。大力發(fā)展苗侗鄉(xiāng)村旅游，借鑒資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民“三變”經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)“公司+農(nóng)戶+景區(qū)”方式引導(dǎo)農(nóng)民參與到旅游發(fā)展中來(lái)，打造貧困群收入的比重，讓貧困群眾分享旅游發(fā)展紅利，幫助實(shí)現(xiàn)旅游眾參與的民族鄉(xiāng)村旅游扶貧產(chǎn)業(yè)鏈，著力提高旅游收入占農(nóng)民脫貧。

三、基于“人力資本理論”的路徑

“人力資本理論”中人力資本是體現(xiàn)在人身上的資本，即對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行教育、職業(yè)培訓(xùn)等支出及其在接受教育時(shí)的機(jī)會(huì)成本等的總和，表現(xiàn)為蘊(yùn)含于人身上的各種生產(chǎn)知識(shí)、勞動(dòng)與管理技能以及健康素質(zhì)的存量總和?！叭肆Y本理論”認(rèn)為通過(guò)整合人力資源管理的各種手段，會(huì)獲得更高水平的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。在K市，基于“人力資本理論”，采取了以下的扶貧路徑。

（一）勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移模式——新型農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)。K按照貴州省提出的“要加強(qiáng)農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)工作，促進(jìn)農(nóng)民增收，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”重要指示，把新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)工作作為精準(zhǔn)扶貧和脫貧攻堅(jiān)的重要抓手，于2016年3月16日，正式掛牌成立K市新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)學(xué)校，著力通過(guò)培訓(xùn)把一大批農(nóng)民培養(yǎng)成農(nóng)民合伙人、職業(yè)農(nóng)民，推動(dòng)創(chuàng)辦合作社、形成專(zhuān)業(yè)村，構(gòu)建“一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)”格局。

（二）教育扶貧模式——保障貧困家庭子女公平教育、面向全州貧困人口開(kāi)辦特困班。K市常年有流動(dòng)人口子女入學(xué)8000余人，為解決好流動(dòng)人口子女入學(xué)問(wèn)題，K市采取居住證就近入學(xué)、同等待遇等方式，解決了流動(dòng)人口子女入學(xué)難題。同時(shí)，為幫助全州貧困家庭子女接受良好教育，助推貧困家庭脫貧，從2016年秋季學(xué)期起，K市每年擬面向全州貧困家庭子女招生400人，分別開(kāi)辦初中、高中、職校特困班，到2020年，共計(jì)招生2000人。

（三）“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧模式——積極發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，引入農(nóng)村電子商務(wù)。K是搶抓入列國(guó)家級(jí)電子商務(wù)綜合示范縣機(jī)遇，以“互聯(lián)網(wǎng)+電商扶貧”為切入點(diǎn)，著力抓好互聯(lián)網(wǎng)眾創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)產(chǎn)品物流園建設(shè)，加強(qiáng)與阿里巴巴集團(tuán)和中國(guó)郵政集團(tuán)（黔東南分公司）合作，積極推進(jìn)鎮(zhèn)、村兩級(jí)電商服務(wù)站點(diǎn)建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)村電子商務(wù)，帶領(lǐng)全市農(nóng)村群眾脫貧致富。

四、基于“收入再分配理論”的路徑

“收入再分配理論”是通過(guò)政府的力量完善收入再分配制度，緩和社會(huì)矛盾，促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。在K市，基于“收入再分配理論”，采取了以下的扶貧路徑。

（一）對(duì)口、結(jié)對(duì)幫扶模式——學(xué)習(xí)發(fā)展理念、交流干部、包村扶貧。K市是我國(guó)東部沿海H市的對(duì)口幫扶城市，K市通過(guò)學(xué)習(xí)H市發(fā)展理念、干部互相交流等措施，轉(zhuǎn)變K市領(lǐng)導(dǎo)干部理念，充分發(fā)揮在精準(zhǔn)扶貧中領(lǐng)導(dǎo)干部的“關(guān)鍵作用”。同時(shí)，K市成立大扶貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組，市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)分片聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），市直各部門(mén)各幫扶1個(gè)貧困村，市直機(jī)關(guān)干部每人聯(lián)系1戶以上貧困戶，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）包村領(lǐng)導(dǎo)和包村干部組建包村扶貧攻堅(jiān)工作組，明確各級(jí)扶貧職責(zé)，層層分解責(zé)任，構(gòu)建“黨委主責(zé)、政府主抓、干部主幫、基層主推、社會(huì)主扶”的大扶貧工作格局。此外，在易地移民搬遷、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民技能培訓(xùn)、電商扶貧、特惠貸抱團(tuán)脫貧、小型工業(yè)園區(qū)創(chuàng)建等方面K市擔(dān)當(dāng)起幫扶州內(nèi)兄弟縣脫貧重任。

（二）社會(huì)保障兜底模式。K市遍訪貧困村貧困戶，精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶，并建檔立卡，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)“兩線合一、減量提標(biāo)”，完善新型社會(huì)救助體系對(duì)因?yàn)?zāi)等造成的臨時(shí)貧困群眾及時(shí)給予救助。將完全或部分喪失勞動(dòng)能力的貧困人口全部納入最低生活保障，按照規(guī)定對(duì)重點(diǎn)貧困低保對(duì)象按比例增發(fā)保障金。

（三）醫(yī)療保障扶貧模式。K市讓貧困人口享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，全部納入重特大疾病救助范圍，個(gè)人自付合規(guī)費(fèi)用在年度基本住院最高救助限額內(nèi)給予全額資助。

在政治溪流為中心的精準(zhǔn)扶貧政策下，K是以“涓滴理論”、“賦權(quán)理論”、“人力資本理論”和“收入再分配理論”為指導(dǎo)，“對(duì)癥下藥”，開(kāi)創(chuàng)了精準(zhǔn)扶貧的新模式、新路子，對(duì)其他地方政府精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)、脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成具有參考借鑒意義。

［1］寧騷.公共政策學(xué).高等教育出版社，2010-10.

［2］中共中央.中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)公報(bào)，2012.

王震，男，河南人，中共中央黨校黨建教研部碩士研究生，研究方向?yàn)閲?guó)企黨建、黨建及經(jīng)濟(jì)理論。