促進勞動力開發(fā)與經(jīng)濟轉型發(fā)展：透視美國職業(yè)教育體系改革思路①
——美國《勞動力創(chuàng)新與機遇法案》述評

王奕俊，王婧遐

（同濟大學，上海 201804）

促進勞動力開發(fā)與經(jīng)濟轉型發(fā)展：透視美國職業(yè)教育體系改革思路①
——美國《勞動力創(chuàng)新與機遇法案》述評

王奕俊，王婧遐

（同濟大學，上海 201804）

2014年7月，奧巴馬總統(tǒng)簽署《勞動力創(chuàng)新與機遇法案》，這是美國過去15年以來首次進行的勞動力開發(fā)和職業(yè)教育體系的綜合性立法改革，對于美國職業(yè)教育體系發(fā)展將產生深遠的影響。該法案旨在使勞動力開發(fā)、教育和經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調一致，并具有如下特點：以工作驅動為導向；面向各類對象、重點扶持弱勢群體；構建多層次監(jiān)管與多主體協(xié)同的運行管理體系；強調項目運行效果問責；等等。

勞動力創(chuàng)新與機遇法案；職業(yè)教育體系；勞動力開發(fā)；工作驅動

《美國勞動力創(chuàng)新與機遇法案》（WIOA，The Workforce Innovation and Opportunity Act）于2014年7月22日由奧巴馬總統(tǒng)簽署頒布，并獲得了國會兩黨多數(shù)成員的廣泛支持。［1］WIOA對1998年開始實施的勞動力投資法案（WIA，The Workforce Investment Act）進行了修訂和完善，并整合、修訂了成人教育和家庭文化法案、Wagner-Peyser法案和1973年的康復法案，成為美國聯(lián)邦政府關于勞動力開發(fā)最大的資金來源。［2］WIOA強調“追求創(chuàng)新”與“增進機會”［3］，致力于使職業(yè)教育更好地契合勞動力開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展的需要，在國家、州和地區(qū)不同層面共同應對經(jīng)濟和勞動力市場的挑戰(zhàn)，構建更具合作性和更加健全的勞動力開發(fā)與職業(yè)教育體系。WIOA是美國過去15年以來首次進行的關于勞動力開發(fā)和職業(yè)教育體系的立法改革，作為該領域的一項涉及面廣的綜合性法案，它的實施將會對美國的泛職業(yè)教育體系產生深遠的影響。

一、WIOA的背景、目標和主要內容

（一）WIOA出臺的背景

1.教育因素：追求教育公平與效率的導向

美國教育政策的出發(fā)點是兼顧公平與效率，效率反映了政府資源配置的有效性，公平反映的是社會價值分配的合理性。首先，美國長期以來秉承羅爾斯正義論所主張的“補償原則”，將教育公平放在制定教育政策的核心位置，尤其在弱勢群體學生獲得公平和均等的學校教育、提高教育質量方面給予高度的重視。［4］WIOA扶助的主要對象正是各類在社會經(jīng)濟中處于弱勢的群體，為其提供必要的教育和培訓機會。其次，從效率的角度看，美國在勞動力開發(fā)與職業(yè)教育上投入巨大，但存在的問題是各部門及各類項目間缺乏必要的溝通與協(xié)調，導致教育資源的重復配置和低效利用。未來的新興就業(yè)崗位至少需要高中以上教育程度，但美國仍有近1/4的學生未完成中學教育。［5］奧巴馬政府不僅關注提高畢業(yè)率，還著眼于提升新增勞動力的就業(yè)能力，期望借助于WIOA，整合各類教育資源，提升勞動力開發(fā)與職業(yè)教育的效率和質量。

2.政治因素：奧巴馬“中產階級經(jīng)濟學”的推動

奧巴馬政府堅信不平等是阻礙經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)定的重要因素，而中產階級的力量和規(guī)模是推動經(jīng)濟前進的關鍵力量。正如副總統(tǒng)拜登所說：建立一個強大和繁榮的中產階級并使其成功是我們一直以來的承諾，因為中產階級是經(jīng)濟如此有活力和穩(wěn)定的關鍵，它使美國成功。我們必須把機會擴展到最需要的人群——男性和女性勞動者，他們代表經(jīng)濟發(fā)展和繁榮的支柱。各類技能培訓項目是使更多美國人擺脫低收入狀態(tài)、通往中產階級的可行之道。［6］奧巴馬在2015年的國情咨文中提到：中產階級經(jīng)濟學意味著幫助工薪家庭在一個不斷變化的世界里有更多安全感。為了確保人們將來繼續(xù)掙更高的工資，我們將采取更多措施來幫助美國人提升他們的技能。因此，奧巴馬政府奉行的“中產階級經(jīng)濟學”是推動WIOA出臺的重要政治因素。［7］

3.經(jīng)濟因素：美國經(jīng)濟轉型發(fā)展的需要

國際金融危機發(fā)生后，發(fā)達國家紛紛實施“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，重塑制造業(yè)競爭新優(yōu)勢。奧巴馬任期內的一項重要戰(zhàn)略是重振美國制造業(yè)，打造最具競爭能力的經(jīng)濟，并讓這些工作崗位留在美國。自2010年以來，美國工人重返工作崗位的人數(shù)超過歐洲、日本和所有發(fā)達國家的總和，制造業(yè)增加了近80萬新工作崗位。［8］此外，奧巴馬在2012年的國情咨文中反復強調：我們需要新經(jīng)濟，不斷創(chuàng)造出讓我們的員工就業(yè)的高工資崗位。因此要提高美國工人的技能，以適應經(jīng)濟轉型發(fā)展的需要，這要求教育機構與勞動力機構之間協(xié)作，提供幫助勞動者在這些領域取得成功的技能培訓項目。

（二）WIOA的目標

WIOA追求多方共贏的目標，其主要目標包括：［9］［10］一是增進個體尤其是存在就業(yè)障礙的人接受教育、培訓和實現(xiàn)就業(yè)的機會，并為其提供在勞動力市場取得成功所需的支持服務；二是促進勞動力投資、教育和經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調一致，以支持綜合性、易進入、高水平的勞動力開發(fā)系統(tǒng)；三是改進勞動力投資、教育和經(jīng)濟發(fā)展的質量及與勞動力市場的相關性，為美國勞動者提供所需的技能及證書，以保障與提升就業(yè)及獲得維持家庭開支的收入，從而改進勞動力質量、減少福利依賴性、提高經(jīng)濟自足率；為雇主提供高技能勞動力資源，從而幫助企業(yè)在經(jīng)濟全球化環(huán)境中取得成功；四是改進勞動力開發(fā)系統(tǒng)的結構及所提供的服務，使其能更好地應勞動者、求職者的就業(yè)需求和雇主的技能需求；五是增進勞動者和雇主的福利，促進社區(qū)、地區(qū)、州層面的經(jīng)濟增長，以及美國在全球的競爭力。

（三）WIOA的基本框架和內容

WIOA共包含以下五個部分：勞動力開發(fā)活動、成人教育與文化素養(yǎng)、Wagner-Peyser法案修訂、1973年康復法案修訂和一般性規(guī)定。每一部分又分若干子部分，之下再細分為章及條款。［11］［12］WIOA的基本框架和主要內容見表1。

表1：WIOA基本框架和主要內容

WIOA授權了勞動力開發(fā)系統(tǒng)中四個核心項目（core programs）的立法：［13］［14］

核心項目一：針對低收入成人、青年人和失業(yè)人員項目，幫助他們取得就業(yè)所需的技能和證書，并將在他們就業(yè)后持續(xù)幫助其獲得所需技能。

核心項目二：成人教育和文化素質提升項目，包括英語語言服務。該項目致力于加強成人教育、高中后教育和勞動力之間的關系，重點是在州和本地層次上提供成人教育和技能發(fā)展培訓，加快其獲得文憑和證書的速度。

核心項目三：Wagner-Peyser就業(yè)服務項目，主要提供勞動力交流，使雇主與合格的求職者相匹配，并提供高質量的勞動力市場信息。相較于之前的Wagner-Peyser法案，WIOA將其納入統(tǒng)一的州發(fā)展規(guī)劃中，并制定了相應的績效考核指標。WIOA之下的Wagner-Peyser強化了工作培訓、就業(yè)服務、勞動力系統(tǒng)及失業(yè)保險系統(tǒng)之間的聯(lián)系。

核心項目四：職業(yè)能力康復項目（vocational rehabilitation）。該項目由教育部管轄，為殘疾人員提供范圍廣泛的服務，包括準備和進入有競爭力和經(jīng)濟回報的就業(yè)，通過該項目保障殘疾人經(jīng)濟和個人的獨立性。

二、WIOA的特點分析

（一）以工作驅動（Job-driven）為導向［15］

WIOA具有鮮明的工作驅動導向特色。一是WIOA將企業(yè)置于中心地位，倡導雇主領導與積極參與，勞動力開發(fā)投資直接反映招聘員工的需要。［16］工作驅動導向聚焦于為企業(yè)提供充裕的人力資源隊伍、人力資本效益最大化及“不讓一個勞動者掉隊”的目標，通過與雇主合作了解其對當前及未來崗位的技能需求，并設計相應的培訓項目，使項目證書的價值為當?shù)毓椭魉J可。二是WIOA要求向求職者和公眾提供全方位的就業(yè)服務，包括：提供透明和相關的信息，使求職者獲取和理解有價值的信息，如實現(xiàn)在當?shù)貏趧恿κ袌鼍蜆I(yè)的路徑和取得成功的關鍵技能要求；聯(lián)結當?shù)鼗騾^(qū)域勞動力市場真實的工作，使個人獲得技能和證書從而在勞動力市場獲得成功；增加面向所有勞動者和求職者的工作驅動導向培訓的機會，并提供關鍵性支持服務、咨詢和職業(yè)指導。WIOA的工作驅動特色使其有明確的指向性，各利益相關主體能夠以工作驅動為導向，目標一致地進行合作和協(xié)調。

（二）面向各類群體，重點扶持弱勢群體

美國社會各階層以及個體之間差異較大，WIOA站在全社會的高度，為各類對象提供適合的職業(yè)教育培訓項目，從而建立跨越職前和職后、容納不同年齡層次和不同背景群體的全方位職業(yè)教育體系。同時，WIOA充分考慮了教育的公平性，向各類弱勢學習群體傾斜，使其能夠獲得一技之長并實現(xiàn)就業(yè)。［17］［18］

1.青年人（16-24歲）

青年人包括非在校青年和在校青年兩類，非在校青年受到政策傾斜，WIOA要求州及本地青年項目的75%以上資金投入到這類人員。

2.成人與失業(yè)人員

成人與失業(yè)人員包括以下幾類情況：年齡跨度為18-72歲的成人、一般性失業(yè)人員、災難導致的失業(yè)人員以及失業(yè)保險救濟人員。

3.殘疾人

WIOA對職業(yè)能力康復法案進行了重要修訂，將殘疾人就業(yè)的機會及滿意度作為撥款給該法案下培訓項目的重要依據(jù)，同時規(guī)定州職業(yè)能力康復代理處至少要將15%的資金投入到為殘疾青年人提供從高中向高中后及就業(yè)的轉移服務中。

4.其他類別人員［19］

WIOA覆蓋了各類需要幫助的人群，除了向殘疾人提供資助外，也提供向退伍老兵及軍人家屬、印第安人等特殊人群就業(yè)的資助。

（三）構建多層次監(jiān)管、多主體協(xié)同的運營管理體系

WIOA的實施涉及住房、交通、經(jīng)濟發(fā)展與投資、公立學校、高等教育機構及企業(yè)人力資源招聘等諸多方面。工作崗位的復雜性和互聯(lián)性的特點要求政府必須采用系統(tǒng)的方法應對當今多維度勞動力市場的挑戰(zhàn)。多層次的監(jiān)管與多主體的合作是WIOA能否成功實施的關鍵。職業(yè)培訓資金通常是以聯(lián)邦政府、州政府和地方政府資金支持以及社會捐助為主，培訓形式采用政府牽頭、多級協(xié)會企業(yè)與大學積極配合。［20］

1.構建聯(lián)邦——州——地方垂直管理體系

一是聯(lián)邦層面的統(tǒng)籌與整合。聯(lián)邦政府層面上，勞動部會同教育部、健康與人力資源服務部負責WIOA實施的組織和監(jiān)管，并將多種聯(lián)邦層面的項目整合到勞動力開發(fā)系統(tǒng)中。［21］允許各州將這些項目作為可選項，與核心項目進行組合，該整合改變了以往各項目相互分散、孤立的缺點，為勞動者和雇主提供一攬子、全方位的解決方案，并使勞動力開發(fā)計劃與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需要相適應。二是州及地方層面的勞動力開發(fā)規(guī)劃與實施。WIOA要求各州承擔整合和協(xié)調各種勞動力開發(fā)項目的任務，開發(fā)和提交針對于核心項目的統(tǒng)一的、由勞動部和教育部共同批準的州一級的四年規(guī)劃。同時，要求各州描述總體勞動力開發(fā)戰(zhàn)略，明確該戰(zhàn)略如何滿足勞動者、求職者和雇主的技能需求。

2.以勞動力委員會為樞紐的多主體協(xié)同

在WIOA框架下，州與地方層級設立勞動力開發(fā)委員會承擔戰(zhàn)略角色。［22］勞動力開發(fā)委員會具有如下特征：雇主領導；需求驅動；顧客友好；持續(xù)改進。委員會工作成效和勞動力培訓投入與回報相聯(lián)系，針對勞動力市場需要進行持續(xù)調整和改進。在工作驅動導向下，州和地方委員會將更加靈活和更好地定位于滿足本地和區(qū)域雇主對勞動力的需求，前者的功能主要包括戰(zhàn)略功能、系統(tǒng)能力建設和系統(tǒng)協(xié)調及有效運作等三項，后者具有類似的成員構成和職責，同時該層次的計劃必須符合州勞動力開發(fā)戰(zhàn)略，并保證所提供的服務與區(qū)域勞動力市場需求相一致。企業(yè)在委員會中充當領導角色，并占委員會成員的大多數(shù)。［23］委員會主要負責戰(zhàn)略規(guī)劃、政策開發(fā)和監(jiān)管地方的勞動力投資體系。除企業(yè)引領外，勞動力開發(fā)委員會構成呈多元化特點，吸收包括教育機構在內的各類主體參與，協(xié)調各類勞動力開發(fā)項目，以最大化利用項目資源。

（三）強調項目運行效果的問責（Accountability）

問責是美國職業(yè)教育持續(xù)改革的重要手段。WIOA要求保證聯(lián)邦政府用于就業(yè)和培訓項目的經(jīng)費是基于證據(jù)（Evidenece-based）和數(shù)據(jù)驅動（Datadriven）的，以保證項目效果的可核查和透明性，項目的實施效果要對參與者和納稅人負責。為此，WIOA制定了核心績效指標，州及本地管理勞動力投資系統(tǒng)的相關機構必須滿足，否則將受到處罰。相對于WIA，WIOA增加了一系列績效衡量指標。［24］

1.項目運行效果的考核

一是核心項目要求提交關于通用績效指標的報告，提供關鍵性就業(yè)信息，如就業(yè)的人員比率、獲得實習機會的青年人數(shù)量、工資中位數(shù)、是否獲得職業(yè)資格證書、所掌握的可測量技能、服務于雇主的有效性等。二是對于成人和失業(yè)人員項目，主要績效指標有就業(yè)率、工作滿意度、平均收入，如成人項目完成后第二季度和第四季度的就業(yè)率；對于青年人項目，主要績效指標有實習或教育機會、學位或證書獲取率、讀寫或數(shù)學能力改進情況。三是核心項目必須測量向雇主提供服務的有效性。四是勞動部和教育部將基于利益相關者提供的信息，建立針對核心項目的通用績效考核系統(tǒng)。五是通用績效指標根據(jù)經(jīng)濟條件和參加者的特征進行調整，包含若干個等級。六是各州、地區(qū)和培訓提供者的績效報告需公開。七是項目將接受獨立第三方至少四年一次的評估。WIOA允許各州和地區(qū)除符合通用指標（Common Identifier）外，制定適合自身需要的指標，保證了原則性和靈活性的統(tǒng)一。

2.考核結果的應用

州一級的考核，設定了5%的處罰比例，適用于沒有提交項目執(zhí)行年度報告或者在兩個連續(xù)項目執(zhí)行年度內沒有實現(xiàn)績效達標的州。績效問責必須保持高度的公開透明，州、本地一級培訓提供者的績效報告必須公布于眾。

三、WIOA對我國勞動力開發(fā)與職業(yè)教育的啟示

（一）建立覆蓋全社會各類群體的勞動力開發(fā)與職業(yè)教育體系

WIOA設立各類項目，以“工作驅動”為導向，幫助這些群體接受教育與培訓，掌握一技之長以實現(xiàn)就業(yè)，充分體現(xiàn)了教育公平的理念，也增進了整個社會的穩(wěn)定。中國是人口大國，就業(yè)問題一直是決定社會穩(wěn)定的關鍵，雖然我國的職業(yè)教育已有比較好的基礎，但在整個社會體系中還處于弱勢和邊緣化地位，服務對象的覆蓋面也需進一步拓展至社會各階層。同時，中國也處于經(jīng)濟發(fā)展方式轉型和產業(yè)升級的重要關口，原來勞動力密集型的發(fā)展模式已不可為繼，高素質的勞動力將在未來很長的一段時期內成為企業(yè)轉型和經(jīng)濟全球化背景下可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。因此，需要將勞動力開發(fā)與職業(yè)教育提升到人力資源國家戰(zhàn)略的高度對待，構建聯(lián)結職前培養(yǎng)與職后培訓、覆蓋各類勞動者的勞動力開發(fā)與職業(yè)教育終生培養(yǎng)體系，使之為全民所共享的并成為社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要動力。

（二）加強對勞動力開發(fā)與職業(yè)教育的統(tǒng)籌規(guī)劃

WIOA的制定與實施是一項非常復雜的系統(tǒng)工程。WIOA將分屬于不同部門的項目統(tǒng)一置于WIOA框架下，實現(xiàn)了跨部門的協(xié)調與合作，使各類培訓項目效應最大化。我國勞動力開發(fā)教育與培訓分屬教育、勞動等不同部門，長期以來形成了相互獨立、資源重復配置的問題。因此必須用系統(tǒng)觀對待勞動力開發(fā)，強化勞動力教育培訓的頂層設計，將勞動力教育培訓納入整體框架之下規(guī)劃和管理，不同部門間需相互溝通協(xié)作，必要時應出臺法律法規(guī)，以法律條文形式明確不同部門和主體的權利和義務，實現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧，資源共享。可借鑒美國一站式就業(yè)培訓中心的做法，提高勞動力教育培訓資源的使用效率，優(yōu)化勞動力教育培訓的效果。

（三）推進勞動力開發(fā)與職業(yè)教育的機制創(chuàng)新

以企業(yè)為龍頭、多主體共同參與是WIOA組織開發(fā)勞動力教育培訓的重要特色。我國開展勞動力教育培訓，往往過多地依賴于政府投入和管治，行業(yè)企業(yè)這一關鍵主體因各種因素游離于勞動力教育培訓之外，從而導致事倍功半的結果。因此，政府部門應該適度給自身“松綁”，組建由多方共同參與的教育培訓委員會，給予企業(yè)更大的自主權，充分調動其積極性，發(fā)揮其在勞動力開發(fā)方面的優(yōu)勢。同時，政府應強化對各類項目的問責和監(jiān)管，實現(xiàn)從“微觀參與”到“宏觀規(guī)制”的角色轉化。

［1］［13］U.S.Department of Labor the Workforce Innovation and Opportunity Act Overview［EB/0L］. http：//www.doleta.gov/wioa/pdf/WIOA-Overview.pdf：2014-09-05/2014-12-12.

［2］［3］［14］［24］Workforce Innovation and Opportunity Act（WIOA）“Driving Innovation，Collaboration，and Performance”［EB/0L］.http：//www.workforcesnohomish.org/inform/wioa/documents/overview.pdf：2014-10-02/2014-12-16.

［4］郝永林.美國教育政策制定中的公共價值取向分析［J］.教育理論與實踐，2013，（25）：16-20.

［5］趙華，王正科.從2013-2014年國情咨文看奧巴馬新任期美國教育政策走向［J］.世界教育信息，2014，（4）：7-16.

［6］［15］Ready to Work：Job-Driven Training and American Opportunity［EB/0L］.http：//www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/skills_report.pdf：2014-7-2 2/2014-12-23.

［7］［8］President Obama’s 2015 State of the Union［EB/0L］.http://time.com/3675705/full-text-stateunion-2015/：2015-1-21/2015-1-28.

［9］［11］［18］［19］［21］WIOA Bill Public Law［EB/ 0L］.https：//www.congress.gov/113/bills/hr803/BILLS-113hr803enr.pdf：2014-7-22/2014-12-22.

［10］［16］Analysis of the White House National Job-Driven Action Plan［EB/0L］.http：//www.nationalskillscoalition.org/resources/publications/file/2014-08-07 _White House Action Plan-NSC Analysis.pdf：2014-8-7/ 2014-11-30.

［12］［17］［23］An Introduction to Key Provisions in the Workforce Innovation and Opportunity Act，Titles I and III［EB/0L］.https：//www.workforce-3one.org/ view/3001432333369774359：2014-9-15/2014-11-20.

［20］賈建鋒，閆佳祺，孫新波.發(fā)達國家城鎮(zhèn)化進程中農民工職業(yè)教育培訓對中國的經(jīng)驗借鑒與政策啟示［J］.現(xiàn)代教育管理，2016，（5）：27-33.

［22］Workforce Innovation and Opportunity Act Frequently Asked Questions July［EB/0L］.http：//www. doleta.gov/wioa/pdf/WIOA_FAQs_Acc.pdf：2014-7-22/ 2014-12-26.

（責任編輯：楊玉；責任校對：李作章）

Labor Development and Economic Growth:Exploration of the Vocational Education Policy Reform of US

WANG Yijun，WANG Jingxia
（TongJi University，Shanghai 201804）

President Barack Obama signed WIOA in July，2014，which was the first legislative reform in the field of labor development and employment education since last 15 years.WIOA is designed to coordinate labor development，employment education and economy of US.The highlights of WIOA include job-driven，covering wide group，multiple levels of supervision and coordination and program performance accountability and continuous improvement，which inform employment education reform in China.

The Workforce Innovation and Opportunity Act；employment education policy；labor development；job-driven

G710

A

1674-5485（2016）10-0098-05

教育部人文社科青年基金項目“經(jīng)濟發(fā)展方式轉變背景下的高技能型人才培養(yǎng)機制構建”（10YJC630259）。

王奕?。?971-），男，江西南昌人，同濟大學職業(yè)技術教育學院副教授，博士，主要從事職業(yè)技術教育、教育經(jīng)濟與管理研究；王婧遐（1991-），女，山西運城人，同濟大學職業(yè)技術教育學院碩士生，主要從事職業(yè)技術教育、教育經(jīng)濟與管理研究。