民初國會存廢之爭與民國政制走向

文/楊天宏

民初國會存廢之爭與民國政制走向

文/楊天宏

國會政治曇花一現(xiàn)與“代議然否”討論的興起

近代國人追求西方觀念與制度，不惜流血犧牲。然而，被視為自由民主“制度化建構(gòu)”的代議制機(jī)關(guān)國會在中國卻命運(yùn)多舛。從1913年4月8日建立到1925年4月24日段祺瑞臨時(shí)執(zhí)政府下令取消“法統(tǒng)”，致使國會失去法律依據(jù)而不復(fù)存在，僅斷斷續(xù)續(xù)運(yùn)作了12年。若將不被承認(rèn)的第二屆國會即段祺瑞于推倒張勛復(fù)辟之后組建的“安福國會”排除在外，并不計(jì)3次在不足法定人數(shù)情況下召開的“非常國會”，再將袁世凱及張勛解散國會之后暫告闕如的時(shí)段扣除，則民初國會只有一屆，存在時(shí)間與《國會組織法》規(guī)定的任期相差無幾。

中國國會存在時(shí)間如此短暫，與移植代議政制的主客觀條件不成熟有關(guān)。例如代議制運(yùn)作所需要的社會基礎(chǔ)、政黨條件、選舉機(jī)制發(fā)育不成熟，人民的民主政治意識淡薄，加之國家與社會權(quán)勢重心失卻，從基礎(chǔ)政制到思想意識形態(tài)均無穩(wěn)固的支撐點(diǎn)，民主機(jī)制暴露出諸多弊端，因此遭到國人唾棄。同時(shí)，需要注意的是，國會政治曇花一現(xiàn)也與國際局勢變化有密切的關(guān)系。中國建立代議政制是在第一次世界大戰(zhàn)前夕，此時(shí)正當(dāng)世界政治思想轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)刻。雖然戰(zhàn)后民主主義思潮復(fù)興，但對形式為“間接民主”的代議制的批判也進(jìn)入較深層次，“直接民主”成為重要的思想理念與政治訴求，而蘇俄這一新興國家的建立及其對中國表示的“友善”，則向國人提示了一個(gè)改良政制的可能方向。受西方及蘇俄新興政治思潮的雙重影響，盡管民元以后效仿西方實(shí)施政制改革逐漸成為近代中國的政治潮流，但是質(zhì)疑之聲也時(shí)時(shí)響起，不絕如縷。

有關(guān)“代議然否”的討論最初系由有著“金蘭之交”的兩個(gè)重要政治思想家——章太炎和章士釗先后發(fā)起。二章的討論遙相呼應(yīng)，開啟了近代中國議會批判的先河，在20世紀(jì)20年代初激起一場激烈的思想政治爭辯，對國人認(rèn)識代議政制的正負(fù)價(jià)值產(chǎn)生了重要影響，并與現(xiàn)實(shí)的中國政治產(chǎn)生互動(dòng)，于1924年北京政變之后直接影響政治家對國會的處置。結(jié)果隨著段祺瑞臨時(shí)執(zhí)政府宣布廢除“法統(tǒng)”，現(xiàn)存國會壽終正寢，而被認(rèn)為體現(xiàn)直接民主的“國民會議”開始時(shí)興，并于南京國民政府時(shí)期在國民接受“訓(xùn)政”的前提下醞釀以“國民大會”的組織形式付諸實(shí)踐。

“代議然否”論并非否定民主

1926年初，許仕廉在《東方雜志》撰文對光緒三十四年（1908）頒布?xì)J定憲法大綱以來18年間中國移植西方政制的過程做了一番總結(jié)思考。他說這18年間中國至少產(chǎn)生了7個(gè)憲法性文件。在政體選擇上，最初仿用英國君憲政體下的責(zé)任內(nèi)閣制，學(xué)之未成，又去學(xué)普國式、日本式的軍閥化中央集權(quán)，接著效法法國式的多黨議會政體，不久有人主張采用美國聯(lián)邦制，現(xiàn)在又有人試驗(yàn)采用俄國式的委員行政制。短短18年間，世界各種政體幾乎用盡，“結(jié)果一樣都沒成功，樣樣變成人類最野蠻最原始的酋長式軍閥獨(dú)裁”。他認(rèn)為中國移植西政失敗有兩大原因：一是所采納的各種制度沒有一種符合中國的現(xiàn)實(shí)國情與歷史背景；二是中國的憲法學(xué)者和政治家趨趕時(shí)髦卻盡買陳貨。這些人好出風(fēng)頭，今天提出政府組織大綱，明天建立政黨政系，但對世界憲政內(nèi)涵及其變化趨勢卻無真正的研究。許氏所言，道出了近代國人在學(xué)習(xí)仿效西方政制時(shí)急于求成卻又一事無成的尷尬與難堪。

不過應(yīng)該指出的是，民初國人雖不斷在政制上作翻新追求，但大多是沿著技術(shù)路線進(jìn)行，非盡關(guān)乎“價(jià)值”層面的取舍，在國會問題上尤其如此。

最早對國會制度提出質(zhì)疑的章太炎，其心營目注者，只在“代議”是否可以真正實(shí)現(xiàn)“民主”。雖然在闡釋政見過程中曾出以“共和之名不足多，專制之名不足諱”這一驚世駭俗之語，然而從章氏對總統(tǒng)制及聯(lián)邦制的極力主張可知，他并不否定現(xiàn)代民主制度的價(jià)值。后來響應(yīng)太炎參與討論“代議然否”的學(xué)者和政治家，無論是走傳統(tǒng)路線的章士釗、瞿宣穎，走自由主義路線的胡適、高一涵，走折中路線的梁啟超、潘力山、樓桐孫，還是走蘇俄路線的陳獨(dú)秀、李大釗，基本是在“間接民主“與“直接民主”即民主的形式上進(jìn)行選擇，并未站在民主制度的對立面。因而近代中國代議政制的失敗，似不能簡單歸納為民主政制的失敗，而只是“代議”這一間接民主形式的頓挫。在有關(guān)代議制度的討論中，國人大多否定的是現(xiàn)存國會，根本否定國會制度者只占少數(shù)，可以印證這一判斷。

從代議民主到直接民主的探索

不過事情往往有違行為者的主觀愿望。民初國人放言無忌，卻忽略了在客觀效果上，即便是對民主政制運(yùn)作形式的批判，也可能危及這一制度本身。蓋在實(shí)踐效果上，一些看似技術(shù)路線上的改造（如被一些人在“非議會主義”選項(xiàng)下劃歸“議會改造”一脈的蘇維埃政制改造路線）其實(shí)無異顛覆性質(zhì)的革命，而一些本來只能劃歸技術(shù)改造路線的否定（如“二章”看似復(fù)古的路線以及孫中山以國民會議部分取代國會立法功能的路線），卻很容易被誤認(rèn)為是價(jià)值層面的殺伐。清末民初國人對代議制的批判以及對“直接民主”的提倡，導(dǎo)致了“國民會議”這一政制形式在20世紀(jì)20年代中期被提上中國政制建設(shè)日程，又在南京國民政府建立之后寫進(jìn)憲法草案， 并在同一政權(quán)運(yùn)作下逐漸演變成被當(dāng)初同樣否定代議制、主張直接民主的共產(chǎn)黨人稱為“偽國大”的政治實(shí)踐，這是否已背離“二章”及響應(yīng)他們參與“代議然否”討論者建設(shè)“直接民主”的政制初衷呢？

這個(gè)問題回答起來或過于復(fù)雜，但至少從理論上觀察，在沒有理清國會與國民會議性質(zhì)與關(guān)系的認(rèn)識前提下，將“國民大會”這一標(biāo)榜“直接民主”的政治形式付諸實(shí)施是存在問題的，其潛在危險(xiǎn)在于容易導(dǎo)致立法的不穩(wěn)定性。托克維爾（Alexis de Tocqueville）曾在《論美國的民主》一書中提出“多數(shù)的無限權(quán)威”會“增加民主所固有的立法與行政的不穩(wěn)定性”的思想。他認(rèn)為，“立法的不穩(wěn)定性，是民主政府必然具有的一個(gè)弊端，因?yàn)樗鼇碜悦裰髦贫纫蟛粩喔膿Q新人執(zhí)政的本性。但是，這個(gè)弊端是隨著授予立法者的權(quán)限和行動(dòng)手段的增減而增減的”。托克維爾雖然承認(rèn)一切權(quán)力的根源存在于多數(shù)的意志之中，但他同時(shí)認(rèn)為，“人民的多數(shù)在管理國家方面有權(quán)決定一切，這句格言是瀆神的和令人討厭的”。由于多數(shù)人實(shí)施的直接民主在操作上比代表制間接民主更加困難，因而在實(shí)踐中常被政黨假借或“僭代”，畸變成新的“狄克推多”（ dictator）政制形式，這是民初多數(shù)國人在批判代議制間接民主時(shí)沒有意識到的。

然而，在經(jīng)歷執(zhí)政的國民黨強(qiáng)調(diào)須按《建國方略》逐漸過渡到“憲政”的十年“訓(xùn)政”之后，已有國人意識到，基于盧梭人民主權(quán)說產(chǎn)生的“直接民主”也存在問題。1937年4月費(fèi)鞏撰文指出：第一次世界大戰(zhàn)之后，受盧梭“主權(quán)在民”，人民“總意”不可代表思想的影響，各國新憲法均有主權(quán)在民，政府一切權(quán)力授自人民的原則表述。費(fèi)鞏認(rèn)為，此說實(shí)盧梭《民約論》的致命傷，于事實(shí)為不可通。盧梭所謂的“國家”為小國寡民的古代羅馬、希臘城邦，但近代以來，此類城邦國家巳不存在， 所存在者多為“地大人眾”的民族國家，實(shí)現(xiàn)“總意”的辦法，只有代表制度與多數(shù)同意。故近代成立的“民主國”莫不以議會為民意代表機(jī)關(guān)，而賦以立法監(jiān)督之權(quán)。但戰(zhàn)后各國新憲法的規(guī)定卻反其道而行，對“議會專制”設(shè)置種種限制，盡管用意甚好，卻無法實(shí)施。致使政黨攬權(quán)、議會跋扈有增無減，復(fù)決創(chuàng)制如同具文，至于行政部門之無力與不穩(wěn)，更是創(chuàng)立新憲之國的通病。結(jié)果，“直接民主”變成了執(zhí)政黨打著民意招牌實(shí)施專制的工具。對此費(fèi)鞏感嘆說：制憲諸國為求憲法之“徹底民主化”而實(shí)施標(biāo)榜“直接民主”的政制改革，殊不知“流弊所至，反使國人懷疑民主主義，反動(dòng)以起，民主主義適以此自焚”。

鑒于國民黨統(tǒng)治標(biāo)榜“直接民主”而民主制度卻遭到嚴(yán)重威脅的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，正面肯定代議制價(jià)值的聲音重新冒了出來。在這類聲音中，邱昌渭的意見最值得重視。邱氏1928年從美國哥倫比亞大學(xué)獲博士學(xué)位回國參政并致力研究議會政治。在對中外議會政治歷史做了研究后他指出，議會政治在中國失敗并非由于議會政治本身的罪惡，而是由于行使議會政治的國人缺乏應(yīng)當(dāng)具有的民主性及良好且永久之文官制組織。他告訴在政治上已極度浮躁的國人：議會制度并不是最好的政治制度，而是比較易于運(yùn)用，比較富有伸縮性，比較容易趨向民治途徑，以及比較容易使各個(gè)利害不同的階級能夠得到平等發(fā)展機(jī)會的政治制度；議會政治并不是比其他政治制度優(yōu)點(diǎn)多，而是比其他政治制度缺點(diǎn)少，易于補(bǔ)救。值得注意的是，邱昌渭的思想多少結(jié)合了蘇俄議會改造的政治元素。他強(qiáng)調(diào)指出，議會制不是為“資本階級”特設(shè)的政治制度，不過在議會政治國家中，“資本”勢力偏大，足以壟斷一切而有余。因而在工業(yè)發(fā)達(dá)的國家，勞工階級只有通過增強(qiáng)自身力量取得對“資本階級”的優(yōu)勢，才可能運(yùn)用選舉投票的方式，將“資本操縱的議會政治”變?yōu)椤皠诠るA級的議會政治”。

邱昌渭堅(jiān)持維護(hù)議會民主的政治立場卻不排斥蘇俄政制中的建設(shè)性因素，這對致力于政制改良的近代國人是一個(gè)重要的政治提示。不過他在參與南京國民政府帶有蘇俄色彩的政制改造的同時(shí)似乎也意識到國民黨政治路線可能存在的專制集權(quán)傾向，認(rèn)為國民黨統(tǒng)治下標(biāo)榜“直接民主”卻踐踏民主的原因在于效法蘇俄實(shí)施“黨治”，即在排斥其他政治組織參與情況下的“一黨專政”。在國民黨以孫中山“訓(xùn)政”思想作為理論依據(jù)將黨放在“國”與“民”之上的情況下，“國民大會”不可能真正實(shí)現(xiàn)“直接民主”，而只能沿著相反方向，漸行漸遠(yuǎn)。

（作者系四川大學(xué)歷史文化學(xué)院教授；摘自《近代史研究》2015年第5期）