鐵道部體制的社會演化論分析

文/馬得勇 張志原

鐵道部體制的社會演化論分析

文/馬得勇 張志原

社會演化論基于其理論優(yōu)勢，可以為我們理解那些兼具政治管理和經(jīng)濟效益功能（政企不分），同時在某個經(jīng)濟領(lǐng)域居于壟斷地位的政治性組織體系的變革提供一個全面系統(tǒng)的框架。基于社會演化論的視角，鐵道部乃至其他政府機構(gòu)改革是一個環(huán)境—結(jié)構(gòu)—行為者互動的過程，環(huán)境和不同層級的行為者（觀念和利益）都對制度結(jié)構(gòu)的變遷過程產(chǎn)生了重要影響。（1）從環(huán)境—結(jié)構(gòu)（即制度）角度看，隔離的打破與環(huán)境的開放給此類政府機構(gòu)改革增添了壓力，生存壓力的加大與可供學(xué)習(xí)對象的增多使得制度變遷的速度加快；（2）從結(jié)構(gòu)自身角度看，不同層級的制度間存在著制度不匹配的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生的摩擦增加了制度變遷的必要性；（3）從行為者—結(jié)構(gòu)角度看，關(guān)鍵行為者的觀念主導(dǎo)著制度變遷的方向，而外部環(huán)境和持有不同觀念和利益的相關(guān)行為者之間的力量對比則決定了制度的變遷能否實現(xiàn)。

環(huán)境開放與制度變遷的觸發(fā)機制

想要探尋中國政府機構(gòu)改革的演化邏輯，所要解決的第一個問題是：什么因素觸發(fā)了制度的變遷？對于這一問題，官員的自覺意志、財政壓力等因素都被學(xué)者們所提及。然而在1949年新中國政體初創(chuàng)之時，其制度設(shè)計體現(xiàn)了設(shè)計者較強的個人理念和利益傾向，伴隨著制度的延續(xù)，行為者與制度相互依存的關(guān)系越發(fā)強化，形成了穩(wěn)定的制度運行機制。那么在這樣一種情況下行為者為何會尋求改變這一制度呢？筆者認為，一個普遍被忽視的因素是環(huán)境的開放。當(dāng)某一物種處在被隔離的環(huán)境中，相對獨立的環(huán)境要求不同的適應(yīng)能力，因此物種會演化出與眾不同的特性。當(dāng)環(huán)境的隔離被打破，出于適應(yīng)新環(huán)境的需要，制度變革的壓力明顯增大，變異程度將顯著提高。

對于鐵道部而言，中國60年來經(jīng)濟社會的變遷構(gòu)成了鐵道部制度變遷的外在環(huán)境。在改革開放前的30年里，中國處在較為封閉的國際環(huán)境下，同時為了適應(yīng)國內(nèi)環(huán)境，形成了一套封閉的、集權(quán)的、“大而全”的制度體系。然而，當(dāng)封閉的環(huán)境轉(zhuǎn)為開放時，原有封閉體制下演化出的功能不再滿足新環(huán)境的需要，制度的生存壓力增大，制度重新面臨環(huán)境適應(yīng)性的挑戰(zhàn)。在開放初期，鐵道部體制雖有管理上的混亂與財政壓力的增大，但并不危及生存。然而伴隨著環(huán)境開放程度的提高，鐵道部原有體制中不適應(yīng)新環(huán)境的功能越來越多，制度的生存壓力也逐漸增大。在劉志軍主政期間，鐵道部一度想通過“跨越式發(fā)展”來求得制度的延續(xù)，然而事實證明，環(huán)境開放度增大使得制度變遷的過程難以逆轉(zhuǎn)，“跨越式發(fā)展”理念并未解決制度本身的低效率和低合法性問題。

環(huán)境開放除了會增加制度的生存壓力之外，還會帶來另一種輔助機制：開放的環(huán)境增加了制度可以模仿、學(xué)習(xí)的對象。鐵道部原有的制度要素包括鐵路國有化、集權(quán)化管理、“大而全”的制度體系等。當(dāng)改革開放使得封閉的環(huán)境被打破時，國內(nèi)市場經(jīng)濟改革模式和國外的鐵路管理體制使得制度學(xué)習(xí)有了更廣泛的對象。在1986年大包干改革中，學(xué)習(xí)的制度基因主要為國企改革的模式，其制度要素為“承包式改革”。在2000年網(wǎng)運分離改革中，制度要素的來源則為歐美國家的鐵路運營模式。這一方面也加快了制度變遷的速度，同時又使得制度的演化出現(xiàn)更多的可能性。

制度匹配與生存壓力

社會演化論把社會系統(tǒng)視為一個類似于生態(tài)系統(tǒng)的有機體系，而任何國家的制度體系都是這樣一個綜合性的系統(tǒng)，各種制度安排環(huán)環(huán)相扣，通過各種途徑緊密相連。這種狀態(tài)就是政治經(jīng)濟學(xué)家所定義的“制度匹配”。當(dāng)環(huán)境發(fā)生變化或者整個制度體系發(fā)生變化時，系統(tǒng)內(nèi)的子系統(tǒng)通常也需要隨之變化，否則就會造成制度之間的配適問題。環(huán)境的開放增加了制度變革的可能性和速度，會對鐵道部形成生存壓力。但是這種生存壓力并不是直接的，因為作為壟斷部門，鐵道部并不存在競爭者。筆者認為，鐵道部的直接生存壓力主要表現(xiàn)為，作為壟斷部門與政治系統(tǒng)整體、市場經(jīng)濟體制之間的制度不匹配而產(chǎn)生的矛盾和摩擦。一方面，鐵道部的封閉壟斷經(jīng)營模式與日臻完善的市場經(jīng)濟之間發(fā)生了環(huán)境不適應(yīng)的問題，具體表現(xiàn)為經(jīng)濟上的績效低下。另一方面，鐵道部的“獨立王國”地位與不斷進行職能轉(zhuǎn)變和功能優(yōu)化的政府體系之間產(chǎn)生了制度不匹配的問題，具體表現(xiàn)為鐵道部的政策回應(yīng)性和輿論支持度不斷降低。正是這種制度的不匹配，使得鐵道部的生存壓力變大，其存在合法性也遭到越來越大的挑戰(zhàn)。因此，鐵道部的制度變革也反映了中國政府機構(gòu)變革的一個推動力——制度間的功能失調(diào)，也即制度的不匹配。然而，對于制度間的不匹配，有的部門或機構(gòu)會很快做出調(diào)整，而有的卻不會。推動這種外顯的制度不匹配現(xiàn)象背后的動力是什么呢？

觀念演化、力量較量與制度選擇

觀念的變化是制度變革的先導(dǎo)。豪爾曾描述了觀念的演化過程：當(dāng)某一事件的發(fā)生證明了原有觀念的異常，就可能會導(dǎo)致人們對于舊有觀念及相關(guān)政策、制度的不信任，并通過社會與國家的互動尋找一個替代性的觀念。在社會演化的框架下，不同的觀念之間存在著生存競爭，觀念及基于某種觀念引發(fā)的制度創(chuàng)新都會面臨環(huán)境和行為者兩個層面的選擇。一方面，這種制度變異的適應(yīng)性將經(jīng)受環(huán)境的選擇，在特定環(huán)境下表現(xiàn)出低績效的制度變異將難以生存；另一方面，就政治性制度變遷而言，環(huán)境的選擇并不充分，不同的行為者持有不同的觀念，行為者基于觀念、利益和力量的互動將會影響到制度的演化方向。哪種觀念最終被選出并不是由這種觀念本身是否合理或現(xiàn)實對該觀念需求的迫切性決定，而是由持有不同觀念的群體之間的力量對比來決定。

在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的大背景下，鐵道部機構(gòu)改革經(jīng)歷了“分權(quán)”、“集權(quán)”、“政企分開”、“市場化”、“功能優(yōu)化”等觀念上的演化。不同行為者所秉持的觀念在同一時期也會時而一致時而沖突。鐵道部制度的產(chǎn)生源于對蘇聯(lián)模式的借鑒，最終形成的鐵道部制度在一段時期內(nèi)顯示出較高的環(huán)境適應(yīng)性，使得行為者關(guān)于鐵路應(yīng)該“集權(quán)化管理”的觀念得以產(chǎn)生。在改革開放環(huán)境變化后，鐵道部制度在1986年至20世紀末間出現(xiàn)了生存壓力，此時的改革開放環(huán)境使“分權(quán)”、“承包”成為較為流行的觀念。鐵道部部長和中央高層試圖將“大包干模式”推廣至整個鐵路系統(tǒng)。隨著市場經(jīng)濟體制和市場觀念的深入發(fā)展，“政企分開”、“市場經(jīng)濟體制”成為1998年機構(gòu)改革的主導(dǎo)觀念。然而“市場化”這一觀念在鐵道部體制改革中受到其內(nèi)部的抵制。國務(wù)院基于對總體經(jīng)濟發(fā)展和改革穩(wěn)健性的考慮，此時也更加傾向于“集權(quán)化管理”的觀念。2003年劉志軍就任鐵道部長后，希望以發(fā)展求生存，其背后的觀念為“集權(quán)化管理”（“集中力量辦大事”），其“跨越式發(fā)展”的戰(zhàn)略也獲國務(wù)院認可并得以推行。劉志軍腐敗案發(fā)和甬溫線交通事故之后，國務(wù)院以及社會輿論更加支持鐵路需要和其他交通系統(tǒng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的“功能優(yōu)化”觀念，拆解鐵道部的社會呼聲日益增高?？梢钥吹?，自改革開放以來，圍繞鐵道部的改革方向，行為主體存在不同導(dǎo)向的觀念，這些觀念之間有繼承也有更新。

鐵道部的案例中，關(guān)鍵行為者的觀念轉(zhuǎn)變只是為制度變遷提供了各種可選方案，而制度變遷能否實現(xiàn)，最終還是由持有不同觀念和利益的行為者之間的力量較量所決定。鐵道部系統(tǒng)內(nèi)部在“劉志軍腐敗案”之后無法形成政治聯(lián)盟來維持鐵道部“獨立王國”的地位，推動和阻撓改革的力量對比發(fā)生顯著變化，才使得鐵道部體制變革最終得以發(fā)生。在這一過程中，兩派力量之間對決受到了偶然性（劉志軍落馬）的影響。不過，鐵道部的拆解并不意味著這個組織被完全消滅。從社會演化的角度看，鐵道部通過“蛻變”得以重生。通過這種蛻變，原來鐵道部政企不分的弊端有望得以克服，其所承擔(dān)的經(jīng)濟功能和管理職能通過重構(gòu)有望得以優(yōu)化。

通過這一案例可以看到，作為一個子系統(tǒng)，鐵道部試圖通過自身的變革來達到與整個政治系統(tǒng)乃至環(huán)境的和諧共處，但是從其改革歷程來看，這一目標(biāo)最終未能實現(xiàn)。國家層次政治系統(tǒng)旨在追求社會全體利益的價值定位與一個經(jīng)濟上居于壟斷地位、管理上享有獨立管轄權(quán)的子系統(tǒng)所追求的權(quán)力和利益之間的矛盾隨著政治系統(tǒng)的調(diào)整和社會的開放性曰益增加。政治系統(tǒng)出于社會整體利益的考慮，往往需要采取強制性的制度變革方式，通過社會動員積蓄變革力量的同時壓制阻礙力量，方能實現(xiàn)制度變革。實際上，在對諸如民航系統(tǒng)、公路系統(tǒng)、電信等其他類似的機構(gòu)的變革歷程的粗略考察中，我們也發(fā)現(xiàn)同樣邏輯。

鐵道部的體制給我們提供了中國政治領(lǐng)域制度變革的邏輯：在現(xiàn)有的制度體系下，即中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨長期執(zhí)政的條件下，政治或行政領(lǐng)域由于其自身的特性，一種以提高整個政治系統(tǒng)的效率或合法性為導(dǎo)向的制度變革最為可能的方式或許就是自上而下的強制性變革，也可以稱之為外生性制度變遷。改革開放以來發(fā)生在經(jīng)濟領(lǐng)域的誘致性制度變遷（或稱內(nèi)生性制度變遷），或者哈耶克式自發(fā)秩序的演進邏輯并不能解釋中國政治領(lǐng)域的制度（或機構(gòu)）變遷歷程，在未來能夠解釋的可能性也不大。因此，出于社會整體利益的考慮，那種超越部門和局部利益的頂層設(shè)計（也即關(guān)鍵行為者的觀念）為未來政治領(lǐng)域的制度變遷勾畫了方向，而相關(guān)行為者之間的力量對比則成為制度變革能否實現(xiàn)的關(guān)鍵。

作者單位：（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院；摘自《政治學(xué)研究》2015年第5期；原題為《觀念、權(quán)力與制度變遷：鐵道部體制的社會演化論分析》）