確權(quán)確地之下的新人地矛盾
——兼與于建嶸、賀雪峰教授商榷

文/郎秀云

確權(quán)確地之下的新人地矛盾
——兼與于建嶸、賀雪峰教授商榷

文/郎秀云

近年，農(nóng)地確權(quán)成為學(xué)界的討論熱點(diǎn)。以于建嶸為代表的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，確權(quán)是農(nóng)村土地改革的基礎(chǔ)，是適應(yīng)更大規(guī)模重組農(nóng)村要素的現(xiàn)實(shí)要求，是土地流轉(zhuǎn)的前提。賀雪峰認(rèn)為，農(nóng)地確權(quán)既無必要也無意義，將導(dǎo)致“反公地悲劇”，應(yīng)當(dāng)慎行。陶然認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)地確權(quán)方式成本高，收益有限，且可能激化矛盾，增加農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的潛在成本。筆者認(rèn)為，爭論是否要進(jìn)行農(nóng)地確權(quán)已無意義。需要進(jìn)一步探討的關(guān)鍵問題：“確權(quán)確地”引致農(nóng)地權(quán)利發(fā)生了哪些變化，是不是農(nóng)地確權(quán)的最優(yōu)方式？如果不是，是否還有更為合適的選項(xiàng)？如何完善農(nóng)地確權(quán)方式？筆者根據(jù)近期對豫東地區(qū)一個(gè)村莊的調(diào)研，對上述問題給出自己的回答。

Z村確權(quán)確地引發(fā)的新人地矛盾

Z村，隸屬于河南省商丘市Z鄉(xiāng)，位于黃河下游的黃淮海平原地區(qū)，現(xiàn)有人口1100多人，200多戶，共分3個(gè)村民小組，耕地面積1300多畝，人均耕地1.2畝，屬于典型的人多地少村落。該村距離鎮(zhèn)中心大約五六公里，距離市區(qū)約20公里，因城市建設(shè)征地而產(chǎn)生的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和增值與Z村幾無關(guān)系。耕地全是旱地，土壤肥力較高，主要種植小麥、玉米、大豆、花生和果樹等。村民收入主要來源于打零工、農(nóng)副業(yè)等。

Z村于1980年開始推行包產(chǎn)包干到戶。為了保證公平，生產(chǎn)隊(duì)作為土地發(fā)包方，對全部耕地按土壤肥力、地形地貌等劃分等級，平均分配給戶籍人口。1984年，根據(jù)人口變化情況進(jìn)行了一次小范圍土地調(diào)整。1998年二輪土地承包時(shí)制定了新的分地規(guī)則：一是只有常住人口才有資格承包，多年在外地打工的村民的承包地被收回。二是結(jié)合計(jì)劃生育政策規(guī)定，第一胎子女享有承包地，二胎年滿7周歲、三胎年滿14周歲享有承包地，四胎及以上不分配給承包地。2014年11月啟動土地確權(quán)。

1998年以來，Z村人口變化很大，擁有村莊成員權(quán)而不擁有承包地的人口為243人，占總?cè)丝诘?2.1%，包括土地二輪承包以后嫁入的婦女、新出生的人口、新遷入的人口和二次承包時(shí)沒有分到土地的外出打工者和超生人口。土地在家庭、人口之間的分布出現(xiàn)了新情況，大約1/3的家庭擁有超出平均數(shù)的承包地，1/3的家庭擁有平均的承包地，1/3的家庭承包地低于平均數(shù)。在累積了許多隱性人地矛盾的情況下，確權(quán)非但沒有減少地權(quán)沖突，反倒激發(fā)了潛在的地權(quán)矛盾。圍繞著按照什么規(guī)則確權(quán)，應(yīng)該確權(quán)給誰，引發(fā)了村民之間、村民與村集體、承包者與經(jīng)營者之間的矛盾乃至沖突。

（一）農(nóng)戶爭奪土地承包經(jīng)營權(quán)的沖突

1.死者與生者的承包權(quán)矛盾

家中添丁的農(nóng)戶認(rèn)為，“活著的人要吃飯，死人不能搶了活人的飯碗”。而家里有人過世的農(nóng)戶堅(jiān)決不退地，“分地三十年，生不補(bǔ)，死不退，這是國家的政策”。

2.“有地的市民”與“無地的農(nóng)民”承包權(quán)矛盾

1998年以來，Z村有40多人因招干招工、大學(xué)畢業(yè)就業(yè)和當(dāng)兵提干等原因進(jìn)城落戶。無地少地的農(nóng)戶認(rèn)為，“城里人和農(nóng)村人爭地，不公平”。而“有地的市民”不愿交出土地，拿出《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014 ］ 25號）為依據(jù)，“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”。

3.出嫁女和嫁入媳的承包權(quán)矛盾

二輪承包以后出嫁的女兒還保有承包地，而嫁入的媳婦卻沒有分得土地。在村民看來，嫁出去的女兒，應(yīng)該去夫家享受權(quán)益，不能與娘家人爭土地、爭飯吃。娶進(jìn)來的媳婦也不可能再回到娘家種地，應(yīng)該把嫁出女的土地承包權(quán)收回，分給嫁入的媳婦。

（二）家庭承包權(quán)和集體土地所有權(quán)之間的矛盾

1.承包人口固化和集體保障新增成員生存權(quán)的矛盾

比如村民陳某，1996年結(jié)婚，婚后夫妻二人到內(nèi)蒙古煤礦打工。1998年二輪土地承包時(shí)，因常年在外地打工，夫妻二人都沒有分到承包地?；楹蠖擞袃蓚€(gè)兒子。2000年陳某一家返回Z村，由于村中沒有多余的機(jī)動土地可供調(diào)配，一直沒有獲得承包地。目前，陳某耕種已去世的祖父的一畝承包地。他多次找到村組要求分地，“我是這個(gè)村的人，你總不能不讓我活下去吧”，但都沒能得到很好的解決。與之相對，同組村民張某，在土地二輪延包后，兩個(gè)女兒先后出嫁，老母去世，兒子研究生畢業(yè)后在大學(xué)教書，張某老兩口隨兒子進(jìn)入城市生活10多年了?，F(xiàn)在家里還有6個(gè)人的土地，以500元/畝/年轉(zhuǎn)包給村里的無地農(nóng)民，同時(shí)享受國家97元/畝/年的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，現(xiàn)在農(nóng)地確權(quán)，他堅(jiān)決反對調(diào)地。

2.承包地細(xì)碎化和集體組織土地整理、合作經(jīng)營的矛盾

Z村的耕地碎片化嚴(yán)重，每家擁有2～5塊土地，每塊土地的面積介于0.3～3畝。確權(quán)確地把農(nóng)戶的家庭承包經(jīng)營權(quán)固定到二輪承包時(shí)的具體地塊，“在新證上，有家庭成員、土地面積、每塊地詳細(xì)位置、詳細(xì)坐標(biāo)，每塊地都有一個(gè)地籍編號”。這實(shí)際上固化了土地細(xì)碎化的狀態(tài)，給耕者帶來很多不便，依靠農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)形成連片耕作困難重重。集體組織對此感到無能為力，村委會主任陳某說，“土地確權(quán)到戶，農(nóng)戶說了算，只要有一戶人不同意，土地流轉(zhuǎn)就要打‘死結(jié)’，更別說興修水利工程和搞合作經(jīng)營了”。

3.承包期的長久化和集體發(fā)包權(quán)的矛盾

中共十八屆三中全會通過的《決定》要求“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”?！段餀?quán)法》第126條規(guī)定“承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包”。這意味著二輪土地承包關(guān)系還可以依法延續(xù)，一批特定的承包者將長久占有固定的耕地。“長久”到底是多久并不明確，有專家和地方政府官員解釋為跨越承包期限的長久不變，這在事實(shí)上就消解了集體組織的發(fā)包權(quán)。

（三）家庭承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的矛盾

1.承包者的自由流轉(zhuǎn)權(quán)和集體組織成員優(yōu)先權(quán)的矛盾

在政策的設(shè)計(jì)者看來，確權(quán)把承包權(quán)劃定給二輪承包時(shí)的農(nóng)戶，無地、少地的農(nóng)戶可以通過土地的流轉(zhuǎn)，獲得經(jīng)營權(quán)。但是在Z村，這種政策構(gòu)想似乎不能實(shí)現(xiàn)。前些年，外出打工的大多數(shù)農(nóng)戶把承包地流轉(zhuǎn)給親戚、鄰居等本村村民耕種，流轉(zhuǎn)補(bǔ)償金一般為300、400元/畝，最多不超過500元/畝，有的甚至是零地租。2010年以來，有6家外來大戶到Z村租地種菜、種瓜果，地租出到1100、1200元/畝，農(nóng)戶紛紛把已流轉(zhuǎn)出去的土地收回再出租給外來大戶。原來租入地的農(nóng)戶也感覺“租金太貴”“租不起地”，不少農(nóng)戶紛紛效仿把自己的承包地也流轉(zhuǎn)給外來的大戶，外出打工。目前流轉(zhuǎn)給外來大戶的土地高達(dá)66.7%。

2.地租侵蝕利潤的矛盾

在政策的設(shè)計(jì)者看來，確權(quán)在保持承包權(quán)長久不變的前提下，可以放活經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民可以通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，“既拿地租，又掙工資”。一些地方政府還制定了土地流轉(zhuǎn)最低保護(hù)價(jià)，把推高地租當(dāng)成政績。然而，強(qiáng)化對承包者利益的保護(hù)，增加了耕者的土地成本，傷害的是耕者的利益。在Z村，種糧的畝年均純收益只有200元左右，而目前地租已高達(dá)1200元/年，是種糧收益的6倍。村里66.7%的土地不是用于主糧的生產(chǎn)，而是用于果蔬種植。

確權(quán)確地的負(fù)面效應(yīng)

1.確權(quán)確地?zé)o益于無地、少地農(nóng)戶和在耕農(nóng)戶的利益增進(jìn)

農(nóng)地確權(quán)初衷之一是為了保證農(nóng)民土地不流失，有最基本的生存保障，讓農(nóng)民加大農(nóng)業(yè)投入，增加收入。然而在Z村，我們看到的卻是有悖于這種初衷的結(jié)果：其一，出現(xiàn)了大量的無地農(nóng)民。其二，確權(quán)后，承包戶的土地處置權(quán)擴(kuò)大，土地流向地租高的工商大戶，弱勢的小農(nóng)、無地的“農(nóng)民”和真正的純農(nóng)戶被擠出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。其三，損害了在耕農(nóng)戶的利益。

2.影響了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，危及糧食安全

農(nóng)地確權(quán)初衷之二在于，通過土地承包權(quán)的物權(quán)化及建立在其上的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，來促進(jìn)土地的集中和規(guī)模化經(jīng)營。然而，在沒有進(jìn)行土地合并、整治和重劃的前提下，直接根據(jù)現(xiàn)狀推進(jìn)確權(quán)確地，并賦予承包者對特定地塊的近乎所有權(quán)的承包權(quán)，就從制度和法律層面鎖定了零碎、插花、不連片的農(nóng)地占有格局。做大的個(gè)人承包權(quán)加劇了耕者整合細(xì)碎化土地產(chǎn)權(quán)的難度，租地越多，擁有地塊數(shù)量越多，并不能獲得成片的土地：愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶和不愿意流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶的土地交錯(cuò)，抬高了土地流轉(zhuǎn)的成本，不利于土地規(guī)模經(jīng)營。此外，強(qiáng)化對承包者利益的保護(hù)，會導(dǎo)致地租虛高不下，種糧虧本，加劇農(nóng)地“非糧化”“非農(nóng)化”，危及國家的糧食安全。

3.土地集體所有權(quán)的虛化，引發(fā)鄉(xiāng)村治理危機(jī)

盡管土地集體所有制存在著很多缺陷和不足，但對鄉(xiāng)村社區(qū)而言，集體所有制可以確保社區(qū)范圍內(nèi)人人享有土地承包的平等權(quán)利，較好地解決農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品供給不足的問題，還可以整合利用土地資源，通過發(fā)展規(guī)模經(jīng)營來提升農(nóng)村土地資源的利用效率。確權(quán)之后，集體土地所有權(quán)雖然并未廢除，但村集體組織已失去了對集體土地的發(fā)包權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)，喪失了維護(hù)集體成員權(quán)益的能力，失去了整合社區(qū)資源的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，組織村內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品幾乎不再可能，共同生產(chǎn)和生活事務(wù)無法解決，鄉(xiāng)村治理陷入困境。

調(diào)整確權(quán)方式與完善配套改革的對策建議

1.先調(diào)平了再確權(quán)

我國農(nóng)村存在較大的地區(qū)差距，沿海富裕城郊地區(qū)和內(nèi)地貧困地區(qū)的農(nóng)民，對土地承包經(jīng)營權(quán)改造的期待有著很大的差異。沿海富裕城郊地區(qū)的農(nóng)民對于土地的生存依賴已大為降低，對于農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押的要求日益增強(qiáng)；而在較為貧困的農(nóng)村，社會保障水平低層次、低水平，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會不充分、不穩(wěn)定，農(nóng)地仍是農(nóng)民基本生存的依托，耕者有其田仍然是大多數(shù)農(nóng)民的基本訴求。即使是在同一村莊，由于職業(yè)和收入的社會分化，農(nóng)民對農(nóng)地制度改造的訴求也不相同，離農(nóng)“農(nóng)戶”希望獲得土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，在耕農(nóng)戶希望獲得的是生存保障權(quán)?；旧鏅?quán)是不能被剝奪的，這是社會公平的基礎(chǔ)。強(qiáng)化對農(nóng)戶的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)是必要的，但一定要以保證無地、少地農(nóng)民的生存保障權(quán)為前提，這是農(nóng)地制度改革的底線。在確權(quán)過程中，應(yīng)充分尊重群眾意愿，在落實(shí)“長久不變”之前，對土地承包關(guān)系進(jìn)行一次調(diào)整。

2.先進(jìn)行土地整理再確權(quán)

產(chǎn)權(quán)明晰不足以促成農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營，確權(quán)確地并不必然引致土地集中，甚至?xí)恋K土地集中。確權(quán)確地需要土地整理措施的跟進(jìn)。在確權(quán)之前，應(yīng)成立專門機(jī)構(gòu)，有組織地進(jìn)行地塊合并、調(diào)整、成片整治，根據(jù)實(shí)際需要大力修建農(nóng)道、興修水利等，形成符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行農(nóng)地重劃和確權(quán)，以利于機(jī)械化作業(yè)、規(guī)?；?jīng)營。

3.戶籍制度和社會保障制度的配套實(shí)施

在土地承載的生存保障功能沒有卸載的情況下，貿(mào)然地強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)化是危險(xiǎn)的。讓農(nóng)民帶著土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)城看似在保護(hù)農(nóng)民的利益，卻會以產(chǎn)生大批的無地農(nóng)民為代價(jià)。只有以社會保障替代土地保障，剝離農(nóng)地承載的生存保障職能，農(nóng)地才能最終成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。正確的政策導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)是推動戶籍、社會保障、公共服務(wù)、就業(yè)等相關(guān)制度的聯(lián)動配套改革，使有能力并長期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工及其家屬平等享受城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)，鼓勵(lì)享有城市社會保障的承包者把承包權(quán)讓渡給留守農(nóng)戶擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，這才是我國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和縮小城鄉(xiāng)差距的道路和方向。

4.建立多樣化的農(nóng)地退出機(jī)制

根據(jù)承包戶的分化情況，建立多樣化的承包權(quán)退出補(bǔ)償制度。對于戶口遷出集體，在城鎮(zhèn)落戶有穩(wěn)定收入、享有城市社會保障的承包戶，應(yīng)無條件退出承包地；對于戶口留在集體的非常住人口，鼓勵(lì)自愿市場化退出，給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；老年等喪失勞動能力的離農(nóng)農(nóng)民，自愿退出承包權(quán)的，參照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)最低生活標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)給予養(yǎng)老金等退地補(bǔ)償。

5.改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，調(diào)控土地租金，保護(hù)耕者的利益

當(dāng)前種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策，均是按承包面積直接發(fā)放給承包戶。在承包者和經(jīng)營者分離的情況下，出現(xiàn)了“拿補(bǔ)貼的不種糧、種糧的拿不到補(bǔ)貼”的問題。錯(cuò)位的補(bǔ)貼政策非但沒有補(bǔ)貼出農(nóng)民種糧的積極性，反而會傷害到務(wù)農(nóng)種糧者的利益。當(dāng)前，應(yīng)以土地實(shí)際經(jīng)營面積或?qū)业募Z食貢獻(xiàn)為依據(jù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的發(fā)放，給予務(wù)農(nóng)種糧者更多支持和保護(hù)。承包者流轉(zhuǎn)出土地，應(yīng)該得到適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但不應(yīng)由耕者承擔(dān)。耕者作為公共產(chǎn)品的提供者，不應(yīng)該支付高額的地租。

6.探索集體所有制新的有效實(shí)現(xiàn)形式

土地集體所有制不但是歷史財(cái)富和現(xiàn)有的法律制度，還是在市場經(jīng)濟(jì)中處于弱勢地位的分戶經(jīng)營的農(nóng)民走向合作經(jīng)營、規(guī)模經(jīng)營的制度保障，不應(yīng)徹底否定或者虛置。今天，農(nóng)民自愿、自主進(jìn)行的土地股份合作制和土地信托制經(jīng)營，在產(chǎn)權(quán)清晰基礎(chǔ)上，以土地或者出資入股等方式將生產(chǎn)資料集中起來，實(shí)行集體合作經(jīng)濟(jì)。這些探索破解了當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展中面臨的三大難題——一是破解了土地細(xì)碎化和產(chǎn)出能力低下的難題；二是破解了土地流向工商資本，排擠農(nóng)民的難題；三是破解了缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的“空殼村”的治理難題。

7.鼓勵(lì)多樣化的農(nóng)地確權(quán)方式

相較于“確權(quán)確地”，“確權(quán)確利不確地”已顯示出優(yōu)勢?！按_權(quán)”，即確認(rèn)現(xiàn)有的實(shí)際集體人口按份額共有集體土地；“確利”，即確定每年參與土地收益分配的具體方式；“不確地”，即不將具體的地塊分到農(nóng)戶?！按_權(quán)確利不確地”更加能夠保障集體成員權(quán)，滿足農(nóng)民對公平的訴求；能夠減少耕地流轉(zhuǎn)成本，推動規(guī)模經(jīng)營；還有利于公共事務(wù)的建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的改善。對于這類確權(quán)方式的合理性應(yīng)該實(shí)事求是予以肯定，對其實(shí)施范圍也不應(yīng)加以嚴(yán)格限制。

（作者系復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授；摘自《探索與爭鳴》2015年第9期）