聯(lián)合國與全球氣候治理

文/吳志成 徐芳宇

聯(lián)合國與全球氣候治理

文/吳志成 徐芳宇

全球氣候問題的復(fù)雜性和嚴(yán)峻性要求聯(lián)合國在全球氣候治理中擔(dān)當(dāng)重要責(zé)任，特別是在構(gòu)建專職組織機(jī)構(gòu)、增進(jìn)全球原則共識(shí)、促進(jìn)全球多邊合作等方面發(fā)揮主導(dǎo)和引領(lǐng)作用。

聯(lián)合國在全球氣候治理中的作用

（一）奠定組織基礎(chǔ)

基于《聯(lián)合國憲章》原則和全球氣候治理的現(xiàn)實(shí)需要，聯(lián)合國憑借其獨(dú)特的資源調(diào)集能力和國際影響力，調(diào)整和融合原有機(jī)構(gòu)職能，增設(shè)了部分相關(guān)組織機(jī)構(gòu)，為全球氣候治理奠定了良好的組織基礎(chǔ)。

聯(lián)合國參與全球氣候治理的主要機(jī)構(gòu)大致分為三類。第一類為專職性機(jī)構(gòu)，為應(yīng)對(duì)氣候變化專門設(shè)立的代表性機(jī)構(gòu)。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署專注于環(huán)境領(lǐng)域的全球治理，氣候適應(yīng)、氣候減緩、氣候變化科學(xué)宣傳以及提高公眾意識(shí)、減少排放量等。1988年，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)成立，致力于總結(jié)氣候變化的科研成果，其科學(xué)評(píng)估報(bào)告及專家組會(huì)議為國際社會(huì)認(rèn)識(shí)和了解氣候變化問題提供權(quán)威可靠的科學(xué)依據(jù)。聯(lián)大第45屆大會(huì)設(shè)立了氣候變化框架公約政府間談判委員會(huì)，為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（簡稱《公約》）的形成和歷次氣候大會(huì)奠定基礎(chǔ)，邁出了構(gòu)建全球性氣候合作規(guī)制的第一步。第二類為常設(shè)性機(jī)構(gòu)，大多為聯(lián)合國體系中創(chuàng)建較早、職能綜合性較強(qiáng)的機(jī)構(gòu)。世界氣象組織、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署等機(jī)構(gòu)成為聯(lián)合國參與全球氣候治理的“要員”。隨著全球氣候治理實(shí)踐的不斷開展，國際海事組織、經(jīng)社理事會(huì)、可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)等相關(guān)機(jī)構(gòu)也秉持聯(lián)合國的宗旨原則，共同推動(dòng)世界各國關(guān)注氣候變化問題。第三類為輔助性機(jī)構(gòu)。例如，全球環(huán)境基金將減少溫室氣體排放作為資金使用的重要方向，旨在推動(dòng)國際氣候談判和合作。世界氣候計(jì)劃合作委員會(huì)致力于世界氣候研究計(jì)劃的制定、地球系統(tǒng)中有關(guān)氣候物理過程的科研活動(dòng)等。

（二）增進(jìn)原則共識(shí)

全球氣候治理是一個(gè)多元治理主體參與、多層次互動(dòng)協(xié)作的復(fù)雜過程，聯(lián)合國運(yùn)用其強(qiáng)大的信息整合能力與輿論影響力，為世界各國在氣候變化問題上達(dá)成共識(shí)進(jìn)行了全局性的輿論宣傳與政治動(dòng)員。一方面，聯(lián)合國集合全球?qū)＜覍W(xué)者實(shí)時(shí)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)赜^測全球氣候變化現(xiàn)狀，調(diào)動(dòng)全球科學(xué)資源開展深度研究與評(píng)估，并及時(shí)向世界發(fā)布科學(xué)報(bào)告，成為全球氣候治理最重要的權(quán)威信息提供者。另一方面，1972年的聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議將環(huán)境問題上升至全球政治高度，發(fā)起舉辦“世界環(huán)境日”倡議，每年開展一系列主題紀(jì)念活動(dòng)；同時(shí)發(fā)表《環(huán)境現(xiàn)狀的年度報(bào)告書》并表彰“全球500 佳”，在全球進(jìn)行廣泛宣傳教育。

（三）訂立國際法律文件

在國際法理基礎(chǔ)方面，從《公約》《京都議定書》等基礎(chǔ)性國際法律文件的訂立，到“巴厘路線圖”、《哥本哈根協(xié)定》等氣候治理實(shí)踐協(xié)定的達(dá)成，都展示了聯(lián)合國在推進(jìn)全球氣候治理多邊機(jī)制、引領(lǐng)全球氣候治理走向的不懈努力。1992年6月，聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展大會(huì)通過《公約》的開放簽署決議。作為全球首個(gè)全面控制溫室氣體排放、應(yīng)對(duì)全球氣候變暖危機(jī)的國際法律文件，《公約》以國際環(huán)境政治話語對(duì)氣候變化問題的相關(guān)概念進(jìn)行精要解讀，鞏固了對(duì)全球氣候變化問題的科學(xué)認(rèn)識(shí)，強(qiáng)調(diào)各締約方應(yīng)該采取有效而適當(dāng)?shù)膰H應(yīng)對(duì)行動(dòng)?！豆s》提出了應(yīng)對(duì)氣候變化的五項(xiàng)原則：共同但有區(qū)別、充分考慮發(fā)展中國家的具體需要與特殊情況、預(yù)防性、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展、以合作促進(jìn)有利和開放的國際經(jīng)濟(jì)體等?！豆s》確定的全球氣候治理最終目標(biāo)是：將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平上，為全球氣候治理指明了方向。

1997年12月，《京都議定書》作為《公約》的補(bǔ)充獲得通過，具體規(guī)定了減排溫室氣體的種類、主要發(fā)達(dá)國家的減排時(shí)間表和額度等?！毒┒甲h定書》同時(shí)確立了聯(lián)合履行、排放貿(mào)易和清潔發(fā)展三大機(jī)制，允許附件一和非附件一國家之間通過這些機(jī)制實(shí)現(xiàn)排放許可轉(zhuǎn)讓或購買，從而以較低成本達(dá)到減排目標(biāo)?！毒┒甲h定書》將《公約》“共同但有區(qū)別”等基本原則落到實(shí)際減排任務(wù)和目標(biāo)中，氣候治理進(jìn)程在國際規(guī)范層面又向前邁出了突破性一步。如果說《公約》是全世界第一個(gè)在氣候變化問題上國際合作的框架性多邊條約，那么《京都議定書》就是全球第一個(gè)以條約形式要求承擔(dān)保護(hù)地球氣候系統(tǒng)義務(wù)的執(zhí)行性文件。兩者共同為21世紀(jì)的全球氣候治理搭建起基本結(jié)構(gòu)框架。由此，“公約-議定書”模式奠定了聯(lián)合國參與全球氣候治理的法律基石。

（四）構(gòu)建長效多邊機(jī)制

聯(lián)合國以“公約-議定書”模式為法理基礎(chǔ)，以世界氣候大會(huì)、聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會(huì)等多邊談判場所為依托，積極推動(dòng)專項(xiàng)治理方案的落實(shí)，為全球氣候治理構(gòu)建多邊機(jī)制。

首先，倡導(dǎo)、組織與氣候變化相關(guān)的國際會(huì)議。世界氣候大會(huì)、聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議、聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會(huì)議、可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議以及可持續(xù)發(fā)展大會(huì)，都為各國探討氣候變化問題提供了平臺(tái)與場所。隨著氣候治理進(jìn)程的推進(jìn)，每年世界氣候大會(huì)的規(guī)模和影響越來越大。氣候大會(huì)為與全球氣候治理相關(guān)的各層次、各類別的治理主體提供了發(fā)聲機(jī)會(huì)，會(huì)場內(nèi)外的溝通、談判、爭論、交鋒也深刻影響著當(dāng)下應(yīng)對(duì)氣候變化問題的實(shí)際行為。

其次，鞏固“公約-議定書”談判框架。聯(lián)合國在復(fù)雜情勢下始終倡導(dǎo)并堅(jiān)持“共同但有區(qū)別”的原則，圍繞公約以及相關(guān)協(xié)定將全球氣候治理主體引向多邊治理機(jī)制。聯(lián)合國倡導(dǎo)推動(dòng)、開展落實(shí)的各類發(fā)展項(xiàng)目、專項(xiàng)基金等都成為全球氣候治理的全局性框架載體。

最后，重視不同治理主體間的多邊合作。聯(lián)合國在籌辦氣候大會(huì)、構(gòu)建氣候治理多邊機(jī)制的同時(shí)，十分重視提高治理各方對(duì)國際氣候治理合作的長效支持。由于聯(lián)合國在凝聚氣候變化國際共識(shí)方面的長期努力，各類機(jī)構(gòu)依托自身信息優(yōu)勢為氣候治理建言獻(xiàn)策，提出氣候變化談判議題，倡議發(fā)起相關(guān)國際條約。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在1972～2001年達(dá)成的302個(gè)與環(huán)境有關(guān)的國際條約中，至少一半以上條約的談判由聯(lián)合國發(fā)起。

聯(lián)合國在全球氣候治理中面臨的挑戰(zhàn)

無論是基礎(chǔ)性的原則共識(shí)、組織框架，或是法理基礎(chǔ)、機(jī)制建設(shè)，聯(lián)合國在全球氣候治理中發(fā)揮的實(shí)際作用不可替代。但聯(lián)合國在當(dāng)下主導(dǎo)多邊氣候治理進(jìn)程時(shí)，不僅面臨各方陣營矛盾與博弈不斷、協(xié)議約束力存疑、機(jī)制變革乏力等內(nèi)在困難，也越來越受到傳統(tǒng)治理主體、新興多邊組織等外部挑戰(zhàn)。

（一）南北陣營的矛盾與博弈不斷

在世界氣候大會(huì)上，各項(xiàng)協(xié)議“馬拉松式”的討價(jià)還價(jià)、經(jīng)常出現(xiàn)的談判僵局以及“拖堂”的發(fā)生，都反映了治理各方在實(shí)際落實(shí)階段的復(fù)雜矛盾和利益交鋒。

首先，南北國家對(duì)責(zé)任承擔(dān)的分歧難以消除。在發(fā)展中國家看來，發(fā)達(dá)國家的人均與歷史排放量遠(yuǎn)超發(fā)展中國家，應(yīng)承擔(dān)更多責(zé)任；而美國等發(fā)達(dá)國家則指責(zé)發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中忽視環(huán)境保護(hù)，主張依據(jù)總排放量分擔(dān)職責(zé)。這種對(duì)責(zé)任認(rèn)定的不同直接導(dǎo)致了氣候大會(huì)上的南北對(duì)弈。

其次，南北陣營內(nèi)部存在既團(tuán)結(jié)又斗爭的現(xiàn)象。發(fā)達(dá)國家陣營的分歧主要體現(xiàn)在歐盟和“傘形國家”之間。歐盟在減排承諾方面走在前列，力倡大幅的減排指標(biāo)和明確清晰的時(shí)間表，強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國家協(xié)同合作、共同承擔(dān)《議定書》第二期承諾。而美國和“傘形國家”則強(qiáng)調(diào)氣候問題的“全球性”，對(duì)減排協(xié)議與承諾態(tài)度消極，力主將發(fā)展中國家尤其是新興大國納入強(qiáng)制減排行列。發(fā)展中國家內(nèi)部則存在復(fù)雜的“抱團(tuán)”現(xiàn)象。小島國家聯(lián)盟、雨林國家聯(lián)盟、新興經(jīng)濟(jì)體以及石油輸出國組織、赤貧國家、77國集團(tuán)等，在氣候變化問題上均有各自立場。它們面臨國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長壓力和發(fā)展道路選擇難題，在全球氣候問題上承受著前所未有的壓力，也對(duì)聯(lián)合國抱持更多期待。

最后，締約國面臨國內(nèi)國際的雙重博弈。由于全球氣候治理的主體和進(jìn)程具有多層次性，一國政府和外交決策者在參與國際氣候談判中面臨雙重壓力：既要考慮其提議能否得到其他國際談判參與者的接受，又要兼顧國際協(xié)議能否得到國內(nèi)批準(zhǔn)。除了美國拒簽的極端例子給聯(lián)合國主導(dǎo)的“公約-議定書”多邊框架模式帶來打擊外，每一締約方在應(yīng)對(duì)全球氣候變化、參與國際談判過程中均不同程度面臨著這樣的雙重博弈困局，這種國內(nèi)國際政治的互動(dòng)深刻影響了全球氣候治理的實(shí)際效果。

（二）會(huì)議實(shí)效及協(xié)議約束力存疑

從主要協(xié)議和條約的執(zhí)行情況看，各國在履約意愿與能力方面存在嚴(yán)重不平衡，“公約-議定書”模式的約束力越來越受到質(zhì)疑。至今為止，人類難以阻止環(huán)境退化，環(huán)境體系脆弱、復(fù)雜且缺乏一致性，對(duì)減排時(shí)間表的反復(fù)推延，對(duì)減排目標(biāo)的一再降低，都暴露了聯(lián)合國主導(dǎo)的現(xiàn)行全球氣候治理模式的脆弱性，也面臨國際社會(huì)質(zhì)疑。

（三）機(jī)構(gòu)改革缺乏持續(xù)動(dòng)力

聯(lián)合國極大地促進(jìn)和加強(qiáng)了氣候變化的科學(xué)認(rèn)識(shí)，但其組織慣性、管轄權(quán)重疊、責(zé)任赤字以及決策不力問題影響著治理的實(shí)際效果。一方面，聯(lián)合國在氣候治理中“短期做的太多，長期做的太少”，在目標(biāo)和手段之間存在不匹配。另一方面，聯(lián)合國的制度設(shè)計(jì)也存在缺陷，它缺乏一種連貫的、制度化的結(jié)構(gòu)，在診斷問題、追蹤環(huán)境趨勢、設(shè)定問題的優(yōu)先次序、理性決策的預(yù)算、遞送有效的結(jié)果等方面面臨復(fù)雜的情勢，增加了全球氣候治理的難度和復(fù)雜性。

（四）與傳統(tǒng)治理主體關(guān)系調(diào)整不順

由于氣候問題的復(fù)雜性，實(shí)力強(qiáng)大的國際行為體往往在國際氣候談判、氣候變化問題解決方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，歐盟、美國、中國等在全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)上明爭暗斗，暴露出聯(lián)合國在調(diào)整氣候治理主體關(guān)系方面面臨難題。如何在多個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)”間尋求平衡，妥善處理與這些國際行為體、氣候治理重要主體的關(guān)系，規(guī)避其對(duì)現(xiàn)有全球氣候治理框架的無理阻撓或單邊主導(dǎo)傾向，成為聯(lián)合國參與全球氣候治理的重要問題。

（五）新興多邊組織的挑戰(zhàn)

近年來，不斷崛起的新興多邊組織成為聯(lián)合國主導(dǎo)的氣候治理多邊模式的最大挑戰(zhàn)。發(fā)達(dá)國家在全球氣候治理中從未放棄阻礙多邊氣候談判，同時(shí)想方設(shè)法將不適當(dāng)?shù)臏p排任務(wù)強(qiáng)加于中印等新興發(fā)展中大國。尤其是2008年金融危機(jī)后，隨著金磚國家等在全球氣候治理上日漸活躍，發(fā)達(dá)國家試圖以G8+5或G20等平臺(tái)討論并決定未來國際氣候協(xié)定的主要內(nèi)容，從而在事實(shí)上擱置或替代聯(lián)合國框架。

聯(lián)合國參與全球氣候治理的未來

在全球氣候治理中，無論是積極引導(dǎo)其他治理主體并將其納入現(xiàn)行氣候治理框架，還是完善現(xiàn)有框架使之發(fā)揮更積極的治理效果，聯(lián)合國都體現(xiàn)出優(yōu)越性和不可替代性，因此，國際社會(huì)對(duì)聯(lián)合國在全球氣候治理中的作用寄予厚望。

（一）強(qiáng)化聯(lián)合國在全球氣候治理中的定位

聯(lián)合國在全球氣候治理中的定位主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是全球氣候治理的價(jià)值引領(lǐng)者。聯(lián)合國以《聯(lián)合國憲章》為行動(dòng)準(zhǔn)則，始終代表全人類利益，堅(jiān)持從全球利益的價(jià)值觀出發(fā)引領(lǐng)和指導(dǎo)其他主體的行動(dòng)。二是全球氣候談判的召集者和主導(dǎo)者。聯(lián)合國的權(quán)威性、代表性經(jīng)受了長期歷史和實(shí)踐的檢驗(yàn)，它在全球氣候治理談判中具有無可比擬的號(hào)召力和感染力。三是全球氣候治理公共產(chǎn)品的供給者。作為相對(duì)獨(dú)立的中介力量，聯(lián)合國在全球氣候問題現(xiàn)狀的信息提供與發(fā)布，對(duì)其他治理主體間的利益協(xié)商、矛盾調(diào)解，為國際社會(huì)提供具有信服力的治理績效評(píng)估等方面具有強(qiáng)大的公信力和權(quán)威性。

（二）發(fā)揮聯(lián)合國在全球氣候治理中的相對(duì)優(yōu)勢

盡管主權(quán)國家仍是國際關(guān)系主要行為體，但是不同國家面對(duì)復(fù)雜的氣候變化情勢與任務(wù)時(shí)往往表現(xiàn)出能力和意愿的不匹配，國家間利益的多樣與立場的迥異也使全球氣候治理合作進(jìn)程長期存在沖突。緩解這些沖突和矛盾，期待聯(lián)合國發(fā)揮協(xié)調(diào)和引領(lǐng)作用，也只有聯(lián)合國才能勝任擔(dān)當(dāng)?？鐕緫{借其在管理效率和核心技術(shù)等方面的優(yōu)勢成為全球氣候治理的新興力量，但跨國公司的“經(jīng)濟(jì)人”設(shè)定決定了其在節(jié)能減排、氣候變化適應(yīng)和減緩方面基于企業(yè)利益考慮的局限。國際環(huán)境非政府組織靈活多樣，它們通過在全球范圍塑造生態(tài)責(zé)任感和對(duì)全球市民社會(huì)運(yùn)動(dòng)結(jié)構(gòu)的掌控在世界事務(wù)中獨(dú)立發(fā)揮影響。然而，國際環(huán)境非政府組織不僅在法律人格方面存在局限性，而且在成員構(gòu)成、組織管理、執(zhí)行效率等方面都存在明顯不足。因此，聯(lián)合國加強(qiáng)對(duì)主權(quán)國家、跨國公司、非政府組織等氣候治理主體的引導(dǎo)、規(guī)范與監(jiān)督，十分重要。

（三）深化聯(lián)合國氣候治理體系改革

全球氣候治理成果的取得與聯(lián)合國的不懈努力密不可分，但聯(lián)合國還未能完全有效地解決全球氣候治理問題，也未能很好地調(diào)整自身的機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目，引發(fā)出一系列“錯(cuò)失良機(jī)”的悲劇。為此，聯(lián)合國應(yīng)結(jié)合機(jī)制改革，進(jìn)一步整合參與全球氣候治理的相關(guān)組織機(jī)構(gòu)，厘清其職責(zé)權(quán)限，加強(qiáng)各個(gè)機(jī)構(gòu)在具體治理領(lǐng)域和專題性治理實(shí)踐中的協(xié)調(diào)與合作，形成各機(jī)構(gòu)間既各司其職又分工協(xié)作的良好氛圍。

（四）調(diào)整與其他氣候治理主體的關(guān)系

全球氣候治理要求聯(lián)合國在堅(jiān)持國家間合作基礎(chǔ)上，重視與其他治理主體間的互動(dòng)合作。一方面，在氣候大會(huì)等多邊場合的提案提交、議程設(shè)置、討論形式以及人員構(gòu)成等方面，聯(lián)合國應(yīng)堅(jiān)持更為包容、開放的原則。另一方面，聯(lián)合國應(yīng)抵制部分國家和利益團(tuán)體對(duì)大會(huì)帶有偏向性的操縱和引導(dǎo)，堅(jiān)持以程序公平促進(jìn)過程平等，以過程公開促進(jìn)結(jié)果公正。如何努力保證那些博弈能力弱、又直接受氣候變化影響的小國享有充分的參與權(quán)、發(fā)聲權(quán)及表決權(quán)，應(yīng)該成為聯(lián)合國未來工作的重點(diǎn)之一。

（五）推進(jìn)全球氣候治理轉(zhuǎn)型

在轉(zhuǎn)型的宏觀目標(biāo)上，結(jié)合氣候問題的特殊性和全球氣候治理的現(xiàn)狀，聯(lián)合國應(yīng)引導(dǎo)全球治理從維持現(xiàn)狀治理轉(zhuǎn)向變革現(xiàn)狀治理，這符合國際社會(huì)對(duì)于控制氣候變化、推進(jìn)全球治理、促進(jìn)人類可持續(xù)發(fā)展的未來發(fā)展大勢。聯(lián)合國還應(yīng)樹立一種“革命性反思”意識(shí)，不斷促進(jìn)國際社會(huì)以宏觀和長遠(yuǎn)視角深入思考全球氣候治理；在治理實(shí)踐中堅(jiān)持審慎態(tài)度，繼承和鞏固現(xiàn)有治理成果，構(gòu)建協(xié)調(diào)大多數(shù)國家利益的全球氣候治理框架。同時(shí)，有效運(yùn)用集體行動(dòng)邏輯，將有效性、公平性、合法性等基本原則作為重要的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和原則，推進(jìn)務(wù)實(shí)、漸進(jìn)的改革，實(shí)現(xiàn)富有成效的全球氣候治理。

【吳志成系南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授，徐芳宇系南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院碩士研究生；摘自《南開學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2015年第6期】