歐盟氣候外交：戰(zhàn)略困境及政策轉(zhuǎn)型

文/馮存萬 朱慧

歐盟氣候外交：戰(zhàn)略困境及政策轉(zhuǎn)型

文/馮存萬 朱慧

歐盟氣候外交陷入戰(zhàn)略困境

自20世紀(jì)90年代初以來，歐盟就以積極的姿態(tài)參與國際氣候談判，并因其資金、技術(shù)及其規(guī)則優(yōu)勢而成為關(guān)鍵參與者之一。當(dāng)國際氣候談判進(jìn)程因美國于2001年退出《京都議定書》而陷入僵局后，歐盟以更加堅定、有力的舉措來強(qiáng)化內(nèi)部氣候治理、塑造國際氣候談判格局，明示其將承擔(dān)國際社會應(yīng)對氣候變化之戰(zhàn)役的領(lǐng)導(dǎo)者角色， 并推出了若干項(xiàng)著眼長遠(yuǎn)的氣候外交戰(zhàn)略。其中，歐盟分別于2005年及2007年推出國際首個超國家碳排放交易體系（EST）與“能源氣候一攬子計劃”（亦稱2020計劃），并于2009年針對哥本哈根大會提出了若干項(xiàng)關(guān)鍵目標(biāo)。

通過上述步驟，歐盟建立了擔(dān)當(dāng)應(yīng)對氣候變化國際領(lǐng)導(dǎo)者的雄心戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略的基本邏輯是：“歐洲認(rèn)為自己能夠（在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域）起到示范作用，并自信能夠在技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等方面產(chǎn)生激勵作用，由此占據(jù)國際政治的戰(zhàn)略高地?！睔W盟氣候外交戰(zhàn)略包含三個層次。第一層，在世界范圍內(nèi)建立并推廣歐盟的氣候治理模式。通過技術(shù)革新以及“最優(yōu)實(shí)踐”將歐盟的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“擴(kuò)展”到世界其他地區(qū)，通過自身實(shí)踐而為全球氣候治理創(chuàng)造引領(lǐng)模式；第二層，憑借自身的技術(shù)優(yōu)勢和產(chǎn)品競爭力而把握低碳經(jīng)濟(jì)時代的“游戲規(guī)則”，搶先制定具有示范性和約束性的低碳經(jīng)濟(jì)規(guī)則，進(jìn)而將其擴(kuò)展成為具有競爭優(yōu)勢的國際通行標(biāo)準(zhǔn)，打造歐盟在氣候治理領(lǐng)域的規(guī)則制定權(quán)；第三層，通過氣候外交增加歐盟在國際政治、國際道義方面的收益，提升國際影響力，構(gòu)建歐盟的國際主導(dǎo)權(quán)。

然而，在2009年12月的哥本哈根氣候大會上，歐盟的氣候外交戰(zhàn)略遭遇戲劇性的挑戰(zhàn)，由會議初期的美歐聯(lián)合向中國等新興大國施壓，急劇轉(zhuǎn)變?yōu)槊绹A(chǔ)四國私下達(dá)成協(xié)定，促成了《哥本哈根協(xié)議》，而長期以來以充當(dāng)國際氣候治理領(lǐng)導(dǎo)者為己任的歐盟則被置于旁觀者的地位，成為被邊緣化的角色。歐盟所預(yù)期的為世界定規(guī)則、充當(dāng)國際氣候治理領(lǐng)導(dǎo)者的外交戰(zhàn)略不僅沒有實(shí)現(xiàn)，反而陷入了政策倡議被其他締約方否定或忽視、領(lǐng)導(dǎo)角色受到公開質(zhì)疑與批評、氣候談判進(jìn)程被他國主導(dǎo)的復(fù)雜困境。哥本哈根會議使歐盟的氣候外交雄心頓然受挫，人們普遍認(rèn)為這次氣候大會對歐盟來說是個巨大的失敗。如果說哥本哈根氣候大會折射了歐盟氣候外交的結(jié)構(gòu)性困境，那么歐盟于2011年強(qiáng)勢推出的國際航空碳稅政策所遭遇的抵制則表明其外交政策工具也遭遇了失敗。從哥本哈根大會到航空碳稅的擱淺，歐盟氣候外交戰(zhàn)略所處的困境已清晰可見。這一困境的核心問題在于歐盟付出了巨大的外交成本但未取得它所期望的國際影響力和主導(dǎo)權(quán)，亦無法如其所愿來塑造國際氣候治理機(jī)制與進(jìn)程。

歐盟氣候外交戰(zhàn)略困境的成因

作為世界上最活躍的氣候治理行為體，歐盟在具備觀念、技術(shù)及資金等多重優(yōu)勢的同時卻未能如愿推進(jìn)外交戰(zhàn)略，這說明其氣候外交戰(zhàn)略本身在外部環(huán)境判斷、目標(biāo)設(shè)定及路徑設(shè)計等方面存在重大缺陷。依筆者之見，可以從如下幾方面來判斷其困境形成的關(guān)鍵原因。

第一，歐盟作為外交行為體的角色定位不明及行動效率低下。由于氣候行動條約屬于歐盟的“混合條約”，參與氣候談判的除代表歐盟的“三駕馬車”之外，還包括各成員國的代表。這種多層組織結(jié)構(gòu)導(dǎo)致參與談判的歐洲代表人數(shù)眾多，輪值主席國在談判中需要協(xié)調(diào)各成員國代表的立場、協(xié)助歐盟委員會推進(jìn)談判，任務(wù)十分繁重。此外，每半年一次的輪值主席國輪換使談判領(lǐng)導(dǎo)權(quán)延續(xù)困難、效率低下。而歐盟各國在參與氣候談判的過程中，均不愿為歐盟在哥本哈根大會上提出的雄心勃勃的倡議而犧牲本國的特殊利益。因此，雖然歐盟矢志在聯(lián)合國體制下形成一個綜合性的國際協(xié)議并擔(dān)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者角色，但其內(nèi)部各方的立場分歧及配合不力已經(jīng)在客觀上成為鉗制其氣候外交戰(zhàn)略的重大因素。隨著國際氣候談判議題的日趨復(fù)雜以及歐盟自身規(guī)模及成員國數(shù)量的增加，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人內(nèi)部溝通的時間成本持續(xù)上升，甚至遠(yuǎn)超歐盟與其他任何第三方的談判時間。受制于這一客觀事實(shí)，歐盟無法通過歐盟委員會代表在國際氣候談判進(jìn)程中發(fā)出統(tǒng)一的聲音，這是導(dǎo)致歐盟氣候外交戰(zhàn)略在哥本哈根大會上遭遇挫折的主因之一。

第二，歐盟氣候外交的談判模式存在局限性。歐盟氣候外交模式鮮明地體現(xiàn)出規(guī)范性及技術(shù)主導(dǎo)型的雙重特征。在氣候外交實(shí)踐中，這一規(guī)范性體現(xiàn)為歐盟深信并積極推廣自身的氣候治理模式及規(guī)范，將確立具有可量化、可評估、可核查的減排目標(biāo)作為外交指針。而實(shí)際上，氣候變化是一個綜合性的議題，參與國際氣候談判及治理進(jìn)程的國家因議題不同而發(fā)揮的影響力也各有差異。因此，盡管歐盟在內(nèi)部氣候治理及國際氣候外交兩方面采取了積極的行動措施，但其應(yīng)用自身規(guī)范性資源來施加影響并試圖決定國際氣候談判之規(guī)范主導(dǎo)權(quán)的行動能力是十分有限的。與中國、美國等國的外交官主導(dǎo)型氣候談判模式不同，歐盟采用及遵循的技術(shù)主導(dǎo)型談判模式使得氣候談判長期處于專業(yè)、技術(shù)型官僚的掌控之下，由于技術(shù)專家欠缺相應(yīng)的宏觀國際視野和外交經(jīng)驗(yàn)，其談判立場及手段缺乏戰(zhàn)略性高度。從這一角度來看，歐盟在碳市場方面的努力也存在著一種悖論：歐盟將錯綜復(fù)雜的國際碳市場建立于技術(shù)型決策者的長期預(yù)測基礎(chǔ)之上，必然導(dǎo)致其進(jìn)程的遲滯與前景的不確定性。

第三，歐盟經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性制約。歐盟的經(jīng)濟(jì)制約因素極大地限制其氣候外交戰(zhàn)略的走向與路徑選擇。一方面，歐盟能源對外依賴嚴(yán)重，支撐其國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)及生活的石油、天然氣等重要資源均有較高比例來自進(jìn)口。為了保障當(dāng)下的能源供應(yīng)，歐盟必須將業(yè)已推出的氣候治理目標(biāo)和措施進(jìn)行折中妥協(xié)，因此，能源需求使得歐盟的氣候治理戰(zhàn)略陷入了一種進(jìn)退兩難的困境。另一方面，歐盟基于自身內(nèi)部氣候治理進(jìn)程的相對優(yōu)勢而設(shè)計出引領(lǐng)世界的氣候外交戰(zhàn)略，但2009年以來發(fā)生的債務(wù)危機(jī)使得歐盟經(jīng)濟(jì)狀況急轉(zhuǎn)直下，進(jìn)而直接削弱了歐盟內(nèi)部氣候治理的持續(xù)進(jìn)展。歐盟內(nèi)部諸多國家以及企業(yè)出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，紛紛偏離了歐盟設(shè)定的節(jié)能減排、碳交易等氣候治理軌道，尤其是諸多企業(yè)以大量減排可能導(dǎo)致工作崗位流失為由紛紛強(qiáng)烈要求歐盟修改既有規(guī)則。歐盟成員國及企業(yè)界對氣候治理的凝聚力下降削弱了歐盟氣候外交的內(nèi)部基礎(chǔ)。

第四，歐盟氣候外交的單邊主義路徑與歐盟總體外交戰(zhàn)略邏輯的對沖。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，歐盟在諸多國際事務(wù)中秉承了外交、斡旋、談判、協(xié)商的模式，并成為多邊主義的典范，而在氣候外交領(lǐng)域，則呈現(xiàn)出強(qiáng)制推行規(guī)范、奉行單邊主義以激發(fā)域外氣候治理行動的特征。首先，歐盟將內(nèi)部氣候變化法律適用于歐盟域外溫室氣體排放領(lǐng)域，構(gòu)成了歐盟氣候外交單邊主義的基礎(chǔ)。歐盟曾試圖推行的國際航空碳稅政策便是其鮮明例證。根據(jù)有關(guān)測算，一架從美國舊金山飛往英國倫敦的航班所排放的碳，29%發(fā)生在美國領(lǐng)空，37%發(fā)生在加拿大領(lǐng)空，25%發(fā)生在公海領(lǐng)域，只有不足9%發(fā)生在歐盟領(lǐng)空?？梢姡瑥膶俚毓茌牭慕嵌葋砜?，歐盟試圖對域外航線征收碳稅的行為已經(jīng)構(gòu)成了強(qiáng)制性的單邊行為。其次，歐盟針對發(fā)展中國家采取了選擇性的氣候外交措施。歐盟環(huán)境外交政策的基本邏輯是基于自身利益而把環(huán)境問題經(jīng)濟(jì)化與政治化，這對發(fā)展中國家而言有其不可避免的局限性。在針對京都第二承諾期的氣候談判中，歐盟近年來所主張的發(fā)展中國家也應(yīng)承擔(dān)強(qiáng)制性、義務(wù)性減排責(zé)任的立場已經(jīng)與眾多發(fā)展中國家、特別是發(fā)展中大國所堅持的“氣候問題的本質(zhì)是發(fā)展問題”基本主張形成尖銳沖突?？陀^而言，這種單邊主義也是歐盟氣候外交的復(fù)雜性體系的外在映像：一方面體現(xiàn)了歐盟基于能力自信而為全球社會提供氣候治理制度的迫切心態(tài)；另一方面也充分說明現(xiàn)實(shí)環(huán)境中歐盟氣候外交戰(zhàn)略的矛盾性以及不適應(yīng)性。

歐盟氣候外交政策轉(zhuǎn)型特點(diǎn)與趨勢

哥本哈根大會暴露了歐盟氣候外交戰(zhàn)略的多重困境，為此，歐盟推出多項(xiàng)轉(zhuǎn)型舉措。盡管，這些轉(zhuǎn)型政策可能會經(jīng)歷反復(fù)的試錯與調(diào)整而呈現(xiàn)出流變性，但是，我們依然可以發(fā)現(xiàn)其中的轉(zhuǎn)型特點(diǎn)及趨勢。

第一，從長遠(yuǎn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向中期戰(zhàn)略。國際氣候談判的艱難進(jìn)程，使得歐盟意識到氣候治理的階段性漸進(jìn)發(fā)展之必要。此外，歐盟與成員國權(quán)限共享與相互牽制的氣候治理機(jī)制也導(dǎo)致“歐盟善于制定措施但疏于落實(shí)”的弊端。因此，歐盟在已有“2020氣候治理”近期目標(biāo)與“2050戰(zhàn)略”長遠(yuǎn)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，著手制定介于兩者之間的“2030戰(zhàn)略”治理目標(biāo)。具體而言，面向2020年的“三個20%”目標(biāo)促進(jìn)了溫室氣體減排、可再生能源發(fā)展和能源節(jié)約。但歐盟統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，歐盟成員國雖然已穩(wěn)步推進(jìn)實(shí)現(xiàn)可再生能源的目標(biāo)政策，但還需要出臺新政策以保持前進(jìn)的步伐，2020年之后如果沒有合適的政策框架，可再生能源增長將陷入低迷。歐盟委員會在2014年1月向歐洲議會和歐盟理事會提交的報告中提出，如果歐盟在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上加大行動力度，就有可能在2030年實(shí)現(xiàn)40%的碳減排目標(biāo)。因此，根據(jù)2050戰(zhàn)略遠(yuǎn)景路線圖，并考慮到各成員國的經(jīng)濟(jì)承受能力、競爭性、能源安全等因素，歐盟提出了“2030戰(zhàn)略”，并試圖通過這一中期戰(zhàn)略的制定與實(shí)施來增強(qiáng)其氣候戰(zhàn)略的可操作性。值得注意的是，盡管環(huán)保主義者對“2030戰(zhàn)略”的減排目標(biāo)并不滿意，認(rèn)為其減排40%的目標(biāo)實(shí)際上是對已經(jīng)過時的“2020計劃”目標(biāo)的簡單套用，但歐盟官員指出這已經(jīng)是在歐債危機(jī)影響下所能做出的最大承諾。而部分歐盟成員國、重工業(yè)游說團(tuán)體以及歐委會的支持者也表示，在資金捉襟見肘的時期，他們已無力承擔(dān)過多的減排責(zé)任。可見，堅持相對保守的中期目標(biāo)將是未來一段時間內(nèi)歐盟氣候政策的主要特點(diǎn)之一。

第二，從重視環(huán)境治理的全球規(guī)范轉(zhuǎn)向重視能源安全的現(xiàn)實(shí)利益。哥本哈根峰會之前，歐盟一直努力通過“氣候—能源”政策實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)型，推動實(shí)現(xiàn)氣候變化、能源安全和經(jīng)濟(jì)競爭力三重目標(biāo)之間的有效平衡。隨著債務(wù)危機(jī)對歐盟持續(xù)沖擊以及烏克蘭危機(jī)所導(dǎo)致的歐盟—俄羅斯關(guān)系的惡化，歐盟及成員國的政要、民眾對自身能源安全的憂慮程度大幅攀升。因此，能源安全在歐盟的氣候外交轉(zhuǎn)型設(shè)計中成為關(guān)鍵的考慮因素，并將繼續(xù)決定著今后的氣候外交取向。正是出于這一考慮，歐盟“2030戰(zhàn)略”及“2050戰(zhàn)略”的出臺，優(yōu)先突出了能源安全的重要性，也實(shí)現(xiàn)了政策重點(diǎn)由環(huán)境向能源的轉(zhuǎn)變。基于同樣的原因，歐盟委員會決定將氣候變化談判和能源問題的管轄權(quán)限由對外關(guān)系總司轉(zhuǎn)至氣候變化與能源總司，以增強(qiáng)氣候談判與能源安全事務(wù)之間的協(xié)調(diào)性。

第三，從強(qiáng)調(diào)主導(dǎo)地位的強(qiáng)硬風(fēng)格轉(zhuǎn)向維護(hù)伙伴關(guān)系的溫和風(fēng)格。在重申歐盟對引導(dǎo)國際氣候談判及治理之戰(zhàn)略目標(biāo)的同時，歐盟也開始關(guān)注到國際力量對比變化、特別是新興國家崛起對氣候治理議題所產(chǎn)生的影響。如果說在哥本哈根大會前，歐盟對中國、印度、巴西等國采取的是強(qiáng)制、批評的姿態(tài)，硬性要求這些新興大國遵循歐盟設(shè)定的氣候治理路線，那么哥本哈根大會后，特別是債務(wù)危機(jī)的拖累使得歐盟在國際氣候談判領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)能力下降，也迫使其改變了對新興國家的態(tài)度。所以，歐盟認(rèn)為氣候外交的最關(guān)鍵步驟之一，即是推動與強(qiáng)化遍布世界各地的合作伙伴關(guān)系，包括那些在氣候談判進(jìn)程中具有重要影響力的國家或國家集團(tuán)，例如美國、中國、俄羅斯、南非、印度、巴西以及非洲國家、東盟國家等。

第四，從基于政府間主義的單邊示范模式轉(zhuǎn)向具有法律效力的頂層設(shè)計。在哥本哈根大會之前，歐盟認(rèn)為自身減排成就可以在世界范圍內(nèi)起到極大的示范與促動作用，同時也可以借用道德制高點(diǎn)及話語權(quán)來對其他國家“耳提面命”。但哥本哈根大會上美國與基礎(chǔ)四國等撇開歐盟達(dá)成協(xié)議的事實(shí)讓歐盟感覺到了這種示范模式的軟弱無力，同時也持續(xù)感受到全球氣候變化趨勢下的巨大壓力，因此，歐盟轉(zhuǎn)而寄希望于在全球社會建立起對各締約方均具有顯著約束力的全球協(xié)定。2011年以來，歐盟將達(dá)成具有綜合性、全球性和法律約束力的全球氣候協(xié)議作為氣候外交的主要目標(biāo)，并將2015年巴黎氣候大會作為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的時間節(jié)點(diǎn)。在這一理念的指引下，歐盟將推動建立全球性氣候協(xié)議貫穿于氣候外交政策轉(zhuǎn)型過程中，并成為具有標(biāo)志性意義的政策目標(biāo)。

結(jié)語

歐盟氣候外交困境的形成原因是多方面的，且這一困境及其成因仍將持續(xù)一段時間，并對歐盟的氣候外交轉(zhuǎn)型產(chǎn)生深刻的影響。盡管歐盟為重獲國際氣候治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)付出了多方面的努力，但客觀而言，歐盟所采取的氣候轉(zhuǎn)型政策并未從根本上消除前文所述的困境形成因素，甚至存在著政策缺失或錯位的情況，比如氣候外交談判模式仍未進(jìn)行根本改革，新能源補(bǔ)貼資金缺口因債務(wù)危機(jī)而不能得到解決，等等。從某種意義上說，目前已采取的轉(zhuǎn)型措施僅僅是歐盟在多重危機(jī)壓力之下所僅有的若干項(xiàng)選擇而已，這意味著自哥本哈根大會以來的氣候外交困境仍將繼續(xù)。從外部看，歐盟如果沒有更具雄心的新目標(biāo)以及具體舉措，恐怕很難激勵國際上的主要排放國，如美國、俄羅斯等，在維護(hù)人類生存空間的高尚理念感召下做出相應(yīng)的承諾。值得注意的是，在歐盟看來應(yīng)積極爭取的氣候外交領(lǐng)導(dǎo)者地位，實(shí)則是其他國家無意相爭的次要目標(biāo)。因此歐盟所采取的積極氣候外交措施很可能受到其他國家謹(jǐn)慎甚至消極的政策回應(yīng)，從而再次遭遇戰(zhàn)略落空的窘境。此外，歐盟在向發(fā)展中國家提供應(yīng)對氣候變化所需的資金及技術(shù)援助意愿上一直處于低迷態(tài)勢，而歐債危機(jī)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)衰退則必然擴(kuò)大這一態(tài)勢。即使在為2015年巴黎氣候大會而積極籌備的過程中，歐盟也并沒有清晰展現(xiàn)它對發(fā)展中國家最關(guān)心的氣候資金問題的立場，這勢必會增加發(fā)展中國家乃至更多談判締約方對歐盟的失望與抵制的情緒。面對融資不力這一氣候外交的短板，荷蘭氣候變化專家路易斯指出：“歐盟關(guān)于巴黎條約的愿景和歐盟減排目標(biāo)都是植根于歐洲的土壤中。這樣的政策并不會緩解來自發(fā)展中國家、主要經(jīng)濟(jì)體以及美國對這種歐盟單邊氣候變化政策的阻力?！睆膬?nèi)部看，歐盟在轉(zhuǎn)型政策方面也有諸多爭議。比如“2030戰(zhàn)略”的氣候能源目標(biāo)受到了歐委會能源委員的公開質(zhì)疑，委員們認(rèn)為歐盟的目標(biāo)不但無助于全球升溫控制，還會給歐盟帶來高昂的成本，從而延長歐盟經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程。

不過，客觀而言，歐盟所推行的氣候外交戰(zhàn)略仍然具有強(qiáng)大的合理基礎(chǔ)。其中，全球應(yīng)對氣候變化的客觀需求、歐盟自身強(qiáng)大的氣候治理技術(shù)力量以及領(lǐng)先國際社會的低碳經(jīng)濟(jì)等發(fā)展理念，仍舊是構(gòu)建歐盟在氣候治理領(lǐng)域中比較優(yōu)勢的不可替代因素。因此，歐盟近年來遭遇的外交困境也只是其發(fā)展過程中的一個環(huán)節(jié)，盡管目前這一困境沒有得到明顯的改善，但并不能因此而否定其氣候外交戰(zhàn)略的存在價值，更不可小覷其未來復(fù)蘇的力量。

（馮存萬系武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，朱慧系武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院國際關(guān)系專業(yè)碩士研究生；摘自《歐洲研究》2015年第4期）