全球氣候治理中的中國地方政府

文/馬麗

全球氣候治理中的中國地方政府

文/馬麗

國家的氣候治理戰(zhàn)略需要地方政府去具體落實，因此，中國地方政府不可避免地進入到全球氣候治理這一議題中來。然而，中國地方政府在全球氣候治理中面臨不少困境。

中國地方政府參與全球氣候治理的困境

第一，中國地方政府參與全球氣候治理面臨身份困境。長期以來，氣候治理被認為是一項由中央政府來處理的全球性問題，地方政府沒有這方面的職權(quán)，相關(guān)專職機構(gòu)的設(shè)置體現(xiàn)了這種困境。2008年6月，為加強應(yīng)對氣候變化工作，在中央政府層面，國家發(fā)展改革委成立了應(yīng)對氣候變化司，負責相關(guān)政策制定、國際談判、能力建設(shè)和清潔發(fā)展機制的實施等工作。為做好上下銜接，多個省區(qū)市開始進行對應(yīng)的行政職能機構(gòu)的建立。應(yīng)對氣候變化工作的省級政府行政職能機構(gòu)建立主要有兩種做法：一種是在省發(fā)改委下設(shè)立新的應(yīng)對氣候變化處；第二種更為常見的做法是在原有部門的基礎(chǔ)上加掛應(yīng)對氣候變化處的牌子，實行“一套人馬，兩塊牌子”。在一些省份，應(yīng)對氣候變化處的工作主要是行政性事務(wù)，務(wù)虛的成分比較多。造成工作務(wù)虛的原因與地方政府在氣候治理方面的責權(quán)有著很大關(guān)系：首先，氣候變化司以國際談判為主要內(nèi)容，而省級政府發(fā)改委氣候變化處無法與此職能對接；其次，國家對氣候變化司沒有大的資金扶持，因此下級的對口單位缺少資金；再次，在清潔發(fā)展機制方面，國家發(fā)展改革委承擔著項目審批的職責，省級政府發(fā)改委氣候變化處不參與審批管理；最后，溫室氣體清單編寫的技術(shù)含量高，省級政府能力不足。在這樣的背景下，省級政府應(yīng)對氣候變化處開展的工作，更多意義是行政性執(zhí)行上級主管單位和本級政府交辦的關(guān)于應(yīng)對氣候變化方面的事務(wù)。

第二，中國地方政府參與全球氣候治理面臨地方黨政干部任期制困境。中國對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行任期制。從客觀上看，氣候變化作為全球面臨的重大風(fēng)險，在較長的時間尺度上將會對我國的大多數(shù)地區(qū)帶來不利影響。然而，地方黨政干部在具體一個地區(qū)的任職時間相對于氣候變化問題而言極為有限，氣候變暖在短期內(nèi)并不會對地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生明顯的阻礙作用，幾乎不會影響地方黨政干部的政績。從這個意義上講，氣候變化與地方政府的關(guān)系比較薄弱，氣候變化與任期制下的地方黨政干部的關(guān)系更為薄弱。

第三，中國地方政府參與全球氣候治理面臨氣候治理成本困境。一般認為，一個經(jīng)濟體的碳排放量與其經(jīng)濟產(chǎn)出水平呈正相關(guān)關(guān)系，減少溫室氣體的排放會對經(jīng)濟增速帶來負面的影響。因此，在傳統(tǒng)的認識中，減緩氣候變化是和地方政府的利益相悖的。有研究指出，當二氧化碳減排率為0%～40%時，GDP的損失率在0%～3.9%之間，二氧化碳減排會對經(jīng)濟增長和就業(yè)帶來不利的影響。除了碳減排與經(jīng)濟增長之間的矛盾，氣候治理還需要大量的直接資金投入。各省區(qū)市已設(shè)立了節(jié)能專項資金，對節(jié)能降耗進行大量資金投入。僅能效投資一項，“十一五”期間地方財政的投入就達529億元。為滿足“十二五”能效投資的資金需求，還需要地方財政投入1025億元。

全球氣候治理中的中國地方政府角色

（一）節(jié)能減碳約束性指標的政策執(zhí)行者

中國地方政府在參與全球氣候治理中的困境使其在氣候治理中首先扮演了中央政府政策執(zhí)行者的角色。

“十一五”以來，中國的氣候治理是以節(jié)能減碳工作為核心展開的。2006年3月，中央政府提出“十一五”期間單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗下降20%左右的目標。2011 年3月，中央政府提出“十二五”期間單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗下降16%，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放下降17%的目標。節(jié)能減碳約束性指標制定之后，中央政府將其分解到31個省級政府，并明確要求各省級政府將節(jié)能減碳指標進一步向下分解，納入各級政府的經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價和地方官員的政績考核中。節(jié)能減碳政策成為近十年來中國地方政府執(zhí)行最嚴格的公共政策之一。

在節(jié)能減碳目標責任制的具體執(zhí)行上，地方政府主要開展了以下兩項工作。

第一，節(jié)能減碳指標的進一步分解和目標責任書的簽訂。節(jié)能減碳目標責任制的基本特征，是節(jié)能減碳指標從中央到省、再從省到市、從市到縣的層層分解。除了向地市級政府分解指標外，部分省級政府還通過向三大產(chǎn)業(yè)劃定指標來確保本省任務(wù)得以完成。第二，對節(jié)能減碳工作的考核。在目標責任制的運行中，指標的分解是和指標完成情況的考核緊密聯(lián)系在一起的。中央政府陸續(xù)出臺了《單位GDP能耗考核體系實施方案》《單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低目標責任考核評估辦法》等文件來規(guī)范對省級政府的節(jié)能減碳工作考核。目標責任制對中國地方政府的節(jié)能減碳行為而言，其約束是真實有效的。

在指標層層分解和考核的壓力下，地方政府采用了各種方法來保障節(jié)能減碳指標的實現(xiàn)，如建立專項基金、淘汰落后產(chǎn)能、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、增加森林碳匯，等等。這些工作除了當?shù)亟?jīng)濟轉(zhuǎn)型的需求外，也可以部分視為壓力型體制下地方政府為完成節(jié)能減碳任務(wù)而采取的配套措施。

隨著節(jié)能減碳目標責任制的實施，各級政府的節(jié)能管理制度和溫室氣體控制制度得以確立，地方政府的節(jié)能降耗工作和溫室氣體控制工作也取得了很好的量化成效。根據(jù)國家發(fā)展改革委和國家統(tǒng)計局發(fā)布的公告，除對新疆另行考核外，全國其他省區(qū)市均完成了“十一五”中央政府下達的節(jié)能降耗目標任務(wù)，有28個省區(qū)市超額完成了任務(wù)?！笆濉逼陂g，全國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗在2011年下降2.01%，2012年下降3.61%，2013年下降3.7%，2014年下降4.8%，中國地方政府在其中做出了切實貢獻。

（二）從國際市場到國內(nèi)市場的碳排放權(quán)交易管理者

1968年，美國經(jīng)濟學(xué)家戴爾斯提出排污權(quán)交易理論。通過排污權(quán)交易，減排成本高的主體可以購買排污指標降低成本，減排成本低的主體可以出售排污指標獲得收益。這一市場經(jīng)濟手段能夠充分發(fā)揮市場的資源配置作用，實現(xiàn)污染控制成本最小化。

中國地方政府參與碳排放權(quán)交易始于《京都議定書》形成的碳交易市場?！毒┒甲h定書》規(guī)定，承擔量化減排任務(wù)的發(fā)達國家可以通過清潔發(fā)展機制這種靈活履約機制來履行減排義務(wù)，主要方式是發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)，購買二氧化碳減排量。中國地方政府對推動清潔發(fā)展機制的實施有著普遍的積極性。一些省市致力于清潔發(fā)展機制項目的推廣工作，并成立相應(yīng)的高級別領(lǐng)導(dǎo)組織和協(xié)調(diào)組織。一些省級政府還提出了本地清潔發(fā)展機制的量化目標。在中央和地方共同推動下，早在2006年底時，中國即成為全球最大的可核準的溫室氣體減排量的提供者。隨著歐盟碳交易市場因經(jīng)濟下滑帶來的價格下跌，且歐盟不再接受中國2012年底之后注冊的新項目產(chǎn)生的減排量，中國從單邊參與碳交易國際市場轉(zhuǎn)向了大力建設(shè)碳排放權(quán)交易國內(nèi)市場。碳排放權(quán)交易國內(nèi)市場的建立有助于降低國內(nèi)的溫室氣體控制成本。

對于地方政府而言，碳排放權(quán)交易同樣能夠大幅降低減排成本。以廣東省為例，研究表明，碳交易機制在一定程度上可以對沖碳減排對地方GDP增長帶來的負面影響，2015年，由于實施了碳交易，廣東省可減少約90億元的GDP損失。2011年，北京、廣東、上海、天津、重慶、湖北和深圳被確定為中國首批碳排放權(quán)交易試點省市。截至2014年10月底，7個試點省市碳交易市場共交易1375萬噸二氧化碳，累計成交金額突破5億元。在試點的基礎(chǔ)上，中國將加快全國性碳排放權(quán)交易市場的建設(shè)。根據(jù)2014 年12月國家發(fā)展改革委出臺的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，地方政府在全國性碳交易市場中也將擁有較大的自主權(quán)和靈活度：省級碳交易主管部門有權(quán)力提出本行政區(qū)域內(nèi)重點排放單位的免費分配配額，并向本行政區(qū)域內(nèi)的重點排放單位免費分配排放配額；省級碳交易主管部門還能有償分配本行政區(qū)域內(nèi)扣除免費分配的配額量后所剩余的配額。這意味著，隨著中國碳排放權(quán)交易市場的進一步發(fā)展，地方政府特別是省一級政府將會在氣候治理的市場機制中發(fā)揮更為重要的作用。

已有行動能否消解地方政府困境？

從客觀上看，節(jié)能減碳目標責任制的實施和碳排放權(quán)交易機制的建立促進了地方政府采取多項措施進行氣候治理。那么，是否可以說地方政府已經(jīng)具備了參與全球氣候治理的主體地位，能夠克服已有困境，參與到應(yīng)對氣候變化的多層次治理體系中來？在這個問題上，以下幾點需要引起重視。

第一，節(jié)能減碳目標責任制尚未激活地方政府參與氣候治理的內(nèi)在動力。目標責任制下，通過節(jié)能減碳目標的逐級分解和目標責任書的逐級簽訂，地方政府被納入到壓力型體制中來。而整個過程中，多數(shù)地方政府顯示出較強的被動性，主動性不足。首先，在節(jié)能減碳指標分解中出現(xiàn)了大量的討價還價行為；其次，在節(jié)能減碳工作的具體實踐中，地方政府的執(zhí)行力度低于國家預(yù)期，并往往選擇經(jīng)濟代價較小的措施來實行，多數(shù)地方政府并不愿意執(zhí)行最嚴格的節(jié)能政策。

第二，節(jié)能減碳目標責任制下地方政府的氣候治理存在成本損失。從節(jié)能減碳約束性指標的分解可以看到，中國的節(jié)能減碳指標大體是在各省之間平均分配。實際情況是，各個地區(qū)的能耗水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)能力等都存在顯著差異，各地區(qū)的節(jié)能減碳潛力和成本各不相同。這種相對整齊劃一的指標分配不可避免地造成效率的損失，也必然使地方政府在氣候治理中承擔相對更高的治理成本。

從上述事實看，無論是完成節(jié)能減碳指標還是進行國內(nèi)碳排放權(quán)交易試點，地方政府參與氣候治理的角色更多意義上是中央政府的政策執(zhí)行者而非多層次治理中的主體行動者。地方黨政干部任期制和政績考核制度帶來的重顯績、重經(jīng)濟增長的政績觀以及相對偏高的治理成本，使地方政府缺乏足夠的參與氣候治理的內(nèi)生動力。

總結(jié)與啟示

（一）重視全球氣候治理的多層次性

中國地方政府在全球氣候治理中的實踐表明，在多層全球治理視野下，地方政府在全球公共事務(wù)中的作用越來越凸顯。多層全球治理對于應(yīng)對氣候變化而言不僅僅是一種理論的視野，更是氣候治理得以在全世界范圍內(nèi)有效推進的重要途徑。在關(guān)注氣候變化國際規(guī)則建立的同時，關(guān)注不同層級、不同主體在應(yīng)對氣候變化中的作用，通過相關(guān)制度建設(shè)加深氣候治理中的多層次聯(lián)動，將使氣候治理得到實質(zhì)意義的推進。

（二）重視中國地方政府在全球氣候治理中所做的貢獻，正視中國地方政府在全球氣候治理中面臨的挑戰(zhàn)

無論是國際氣候談判還是國內(nèi)氣候政策制定，中國地方政府為應(yīng)對氣候變化做出的重大貢獻都應(yīng)該得到足夠重視。這一貢獻體現(xiàn)在量化指標和具體措施兩方面。首先，地方政府的節(jié)能降耗工作和溫室氣體控制工作都取得了顯著的量化成績。其次，地方政府通過實施多項氣候治理措施，在地方一級完善、推進了氣候治理的制度建設(shè)，對氣候治理起到了實質(zhì)性的推動作用。隨著中國在溫室氣體減排問題上將承受越來越大的國際壓力，中國地方政府參與氣候治理成為不可避免的事實。然而，在這一過程中，如何消解地方政府參與氣候治理的身份困境、干部任期制困境和治理成本困境，成為亟待解決的問題。如果長期內(nèi)不能從根本上解決地方政府參與氣候治理的成本問題和動力問題， 中國要進一步履行國際氣候承諾將會變得困難。

（三）目標責任制仍是短期內(nèi)保障國家氣候承諾實現(xiàn)的有效途徑

“十一五”和“十二五”時期，中央政府通過推行節(jié)能減碳目標責任制，將地方政府納入到氣候治理的多層次體系中來，正是這種壓力型體制，使中國地方政府在氣候治理中取得了令人矚目的成績。節(jié)能減碳目標責任制顯示了中國自上而下的行政手段在氣候治理中的有效性， 這種方式也保障了國家氣候承諾能夠順利兌現(xiàn)。要實現(xiàn)2014 年11月國家提出的碳排放峰值目標，地方政府的氣候治理行動必不可少。在地方政府缺乏足夠動力的情況下，節(jié)能減碳目標責任制仍是短期內(nèi)需要采納的現(xiàn)實途徑，只是需要進一步提高指標分配和配套政策設(shè)計的科學(xué)性， 解決以往制度實施中存在的公平和效率問題。如何在各地區(qū)之間更加科學(xué)地分配碳減排指標，如何更加科學(xué)地進行節(jié)能減碳工作考核，何時開始設(shè)置碳排放總量控制目標，都是需要研究的重大課題。

（四）科學(xué)推進碳排放權(quán)交易市場的建立

碳交易市場機制的發(fā)展，有助于實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化的效率與公平的平衡，一旦這樣的市場機制走向成熟，地方政府將更緊密地與氣候治理聯(lián)系在一起，氣候治理中全球、國家和地方的多層次聯(lián)動特征也將愈加凸顯。配額的分配是個復(fù)雜的博弈過程，需要政府的強力推動，因此實施總量控制和交易制度是中國現(xiàn)有政治經(jīng)濟體制的優(yōu)勢所在。在現(xiàn)行的碳排放權(quán)交易試點中，政府顯示了對市場的強大的主導(dǎo)權(quán)。在接下來的全國性碳排放權(quán)交易市場建設(shè)中，省級政府具有設(shè)定本行政區(qū)域內(nèi)重點排放單位的免費分配配額數(shù)量的權(quán)力。這都要求提高政府建立碳排放權(quán)交易制度的能力，科學(xué)推進碳排放權(quán)交易市場的建立。如果總量的設(shè)定不科學(xué)，將可能無法實現(xiàn)總體的減排目標或者對國民經(jīng)濟造成極大損害；如果配額的分配不科學(xué)，碳交易降低氣候治理成本的功能將會大大削減。

（五）走“新氣候經(jīng)濟”之路，推動地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型

要推動地方政府在應(yīng)對全球氣候變化事務(wù)中做出應(yīng)有的貢獻，同時又為地方政府爭取更大的發(fā)展空間，需要尋求一條“雙贏”之路。從這個角度來考察氣候治理，不難發(fā)現(xiàn)，氣候治理對于地方政府而言，除了具有區(qū)間的溢出效應(yīng)，也具有形成新的經(jīng)濟增長點、促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型的協(xié)同效應(yīng)，因為氣候治理具有混合公共物品的性質(zhì)。英國《我們未來的能源——創(chuàng)建低碳經(jīng)濟》白皮書指出，到2050年，全球范圍低碳能源部門產(chǎn)生的全部高附加值將達到每年3萬億美元的規(guī)模，并可為2500萬人提供就業(yè)崗位。這顯示了在世界范圍內(nèi)，一些國家和地區(qū)已經(jīng)開始從獲利的角度考慮氣候變化問題，國際學(xué)術(shù)界也出現(xiàn)了“新氣候經(jīng)濟學(xué)”的研究熱點。氣候治理帶來了多重主體的減排壓力，同時也帶來了豐富的合作機制和可持續(xù)發(fā)展的多項制度安排，這其間存在著促進經(jīng)濟社會發(fā)展的大量契機。中國地方政府處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，如果地方政府能夠積極探索與其他氣候治理主體合作共贏的機制，對成功的低碳經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗予以主動借鑒，對成熟的低碳技術(shù)予以引進和運用，就會提升自身協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展與應(yīng)對氣候變化的能力，在氣候治理過程中加速實現(xiàn)低碳創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

作者單位：（中央黨校黨的建設(shè)教研部；摘自《馬克思主義與現(xiàn)實》2015年第5期；原題為《全球氣候治理中的中國地方政府：困境、現(xiàn)狀與展望》）