全球氣候治理碎片化時(shí)代：國際領(lǐng)導(dǎo)供給與中國的戰(zhàn)略選擇

文/李慧明

全球氣候治理碎片化時(shí)代：國際領(lǐng)導(dǎo)供給與中國的戰(zhàn)略選擇

文/李慧明

制度碎片化和領(lǐng)導(dǎo)缺失已經(jīng)成為影響全球氣候治理成效的重要因素。全球氣候治理碎片化沿著制度內(nèi)和制度外兩條軌道發(fā)展，總體而言，具有合作性碎片化的特征，這種特征使得國際領(lǐng)導(dǎo)的重要性更加凸顯。在碎片化時(shí)代，鑒于全球氣候治理的全球公地和全球公共產(chǎn)品的特性，其更多地需要方向型、理念型和手段型國際領(lǐng)導(dǎo)。

全球氣候治理雙軌碎片化背景下的國際領(lǐng)導(dǎo)

根據(jù)全球氣候治理制度碎片化的特性、全球氣候治理問題本身的特征及其對國際領(lǐng)導(dǎo)供給的特別要求，可對全球氣候治理的國際領(lǐng)導(dǎo)供給提供一個(gè)框架設(shè)計(jì)。

首先，目前全球氣候治理正處于一個(gè)關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型時(shí)期，國際領(lǐng)導(dǎo)正逢其時(shí)。其根據(jù)有二：第一，隨著治理制度碎片化的加劇，各種制度和機(jī)制競相發(fā)展，各種行為體參與其中，氣候治理在兩條軌道上日益呈現(xiàn)出一種紛亂無序的局面；但與此同時(shí)，國際社會對氣候變化帶來災(zāi)難性影響的擔(dān)憂加劇，應(yīng)對氣候變化的緊迫性進(jìn)一步增強(qiáng)，普遍希望大國積極承擔(dān)其相應(yīng)的責(zé)任，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)需求進(jìn)一步上升。尤其是經(jīng)過2009年哥本哈根氣候峰會的政治動(dòng)員，全球氣候治理盡管依然進(jìn)展緩慢，但是其在全球議程中的影響力卻日漸增強(qiáng)?？梢哉f，經(jīng)過近30年的曲折演變，尤其是經(jīng)過2008年世界金融危機(jī)影響之下和2009年哥本哈根氣候會議之后的低潮期，全球氣候治理正在迎來又一次走出低谷的強(qiáng)勢反彈期，對領(lǐng)導(dǎo)的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于供給。第二，在很大程度上，全球氣候治理正在成為影響國際秩序轉(zhuǎn)型的一個(gè)支點(diǎn)和核心要素，“在氣候變化問題上享有主導(dǎo)權(quán)，將成為掌握未來世界主導(dǎo)權(quán)的必要條件之一”。那些發(fā)揮國際領(lǐng)導(dǎo)的國家或國家集團(tuán)雖然暫時(shí)會受到一些國內(nèi)和國際壓力，但長遠(yuǎn)來看，擔(dān)當(dāng)國際領(lǐng)導(dǎo)的國家或國家集團(tuán)至少在以下三個(gè)方面將獲得巨大收益：一是獲得巨大的軟實(shí)力資源；二是獲得巨大的綠色收益；三是成為低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)代的規(guī)則制定者和主導(dǎo)者。

其次，當(dāng)前及今后的國際領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是一種綠色國際合作領(lǐng)導(dǎo)。第一，這種領(lǐng)導(dǎo)的方向和理念必須是指向綠色發(fā)展的低碳經(jīng)濟(jì)，高消耗和高碳排放的經(jīng)濟(jì)再也無法持續(xù)下去，環(huán)境友好、低碳和可持續(xù)已經(jīng)成為未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必需標(biāo)準(zhǔn)。第二，這種國際合作領(lǐng)導(dǎo)的方向在于超越傳統(tǒng)現(xiàn)代化的話語和理念，重聚綠色發(fā)展的全球共識，引導(dǎo)全球走向低碳經(jīng)濟(jì)，使全球氣候治理各方獲得共贏。第三，這種國際領(lǐng)導(dǎo)必定是基于多邊主義理念下的國際制度和國際機(jī)制。結(jié)構(gòu)性資源在關(guān)鍵和必要的時(shí)刻仍然是需要的，但任何氣候治理的國際領(lǐng)導(dǎo)都不可能憑借其強(qiáng)力而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，合作將是首要的選擇，基于一定國際制度分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的方式將成為全球氣候治理最具合法性的領(lǐng)導(dǎo)方式。第四，無論未來的氣候制度如何演變，第一軌道和第二軌道上的氣候機(jī)制仍然不大可能融合成一套高度一體化的氣候治理體系，當(dāng)前及未來的氣候治理仍然需要區(qū)別不同軌道上的不同領(lǐng)導(dǎo)。德國著名環(huán)境政治學(xué)者馬丁·耶內(nèi)克曾經(jīng)指出，在國際環(huán)境治理的發(fā)展過程中始終存在著兩種路徑的競爭與協(xié)調(diào)。一種是通過國家之間的協(xié)調(diào)或通過國際組織——如聯(lián)合國——的努力在國際上達(dá)成共識，來解決全球環(huán)境問題，如國際氣候治理中的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（下稱《公約》）及《京都議定書》的達(dá)成，這種模式可以稱之為“通過國際規(guī)制的治理”，另一種是通過國家之間的競爭與學(xué)習(xí)，主要依靠某些國家的先驅(qū)行動(dòng)影響和帶動(dòng)其他國家來達(dá)到解決環(huán)境問題的目的，這種模式可以稱之為“通過國家先驅(qū)政策的治理”。這種理念應(yīng)用于氣候治理，國家的先驅(qū)政策使得綠色技術(shù)的創(chuàng)新者獲得先行者優(yōu)勢，并可為國際氣候制度提供規(guī)則和規(guī)范，這種政策的實(shí)施者正在成為協(xié)調(diào)氣候治理兩條軌道上制度碎片化的理想領(lǐng)導(dǎo)者。

大國在協(xié)調(diào)制度碎片化中的國際領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

縱觀全球氣候治理20多年的發(fā)展，美國一直在扮演消極的領(lǐng)導(dǎo)者角色，甚至是全球氣候治理的“阻礙者”，歐盟總體而言是一個(gè)積極的領(lǐng)導(dǎo)者，而中國更多是在“77國集團(tuán)+中國”的陣營中發(fā)揮一個(gè)潛在領(lǐng)導(dǎo)者的作用，三方在各自的陣營內(nèi)經(jīng)營自己的領(lǐng)導(dǎo)地位。在長期的全球氣候治理進(jìn)程中，基本上形成了三大集團(tuán)：以美國為首的傘形國家集團(tuán)、歐盟、發(fā)展中國家集團(tuán)。然而，近年來在氣候治理碎片化的影響下，在國際經(jīng)濟(jì)和政治格局發(fā)生重大變化的背景下，這三大集團(tuán)不斷出現(xiàn)分化與重組。在《京都議定書》第二承諾期的談判中，加拿大、日本、新西蘭和俄羅斯表示不接受第二承諾期，而澳大利亞接受了第二承諾期，有向歐盟立場轉(zhuǎn)變的可能。通過近年來的國際氣候談判，發(fā)展中國家陣營開始分化，在2009年哥本哈根氣候會議上，主要由美國和基礎(chǔ)四國主導(dǎo)達(dá)成的《哥本哈根協(xié)議》并沒有被締約方大會認(rèn)可，作為發(fā)展中國家的蘇丹和玻利維亞等國表示拒絕接受，反映出了發(fā)展中國家集團(tuán)內(nèi)部立場的分化。在2011年的南非德班會議上，小島國聯(lián)盟和欠發(fā)達(dá)國家與歐盟發(fā)表了一份共同宣言，呼吁采取更加積極的行動(dòng)，小島國聯(lián)盟和欠發(fā)達(dá)國家的立場和意愿開始向歐盟靠攏。作為傘形集團(tuán)成員的冰島在2009年提出加入歐盟的申請，盡管目前由于擔(dān)心歐盟的共同漁業(yè)和農(nóng)業(yè)政策損害自身利益，已經(jīng)宣布放棄申請，但仍希望與歐盟保持密切關(guān)系，表明冰島正在向歐盟靠攏；而傘形集團(tuán)的另一歐洲成員挪威在近年來的國際氣候談判中也開始“追隨”歐盟。從這些談判集團(tuán)的分化與重組中，我們看到，除了歐盟的跟從國集中于其成員國和個(gè)別歐洲國家之外，其他兩個(gè)集團(tuán)都比較分散，有些國家的立場還在搖擺不定，還有一些旁觀國家在靜觀其變。這從另一個(gè)側(cè)面反映了全球氣候治理碎片化和領(lǐng)導(dǎo)缺失的現(xiàn)實(shí)，同時(shí)也表明當(dāng)前全球氣候治理迫切需要國際領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮重要作用，全球氣候治理給所有國家的發(fā)展道路和發(fā)展方式選擇都設(shè)置了嚴(yán)格的限制，綠色低碳發(fā)展的全球共識正在形成，促進(jìn)綠色低碳發(fā)展既是全球的公意也是全球的公益?？v觀全球氣候治理的實(shí)踐，按照我們對國際領(lǐng)導(dǎo)的界定，并非只有大國能夠發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，但無論是從經(jīng)濟(jì)實(shí)力還是從減排的實(shí)際責(zé)任來看，大國無疑具有更大的能力，也需要承擔(dān)更多的國際責(zé)任。2012年全球溫室氣體排放量前十位國家的排放總量占全球排放總量的近70%，而中國、美國和歐盟三者就占到了全球排放量的近45%。這在很大程度上反映了大國或國家集團(tuán)在全球氣候治理中的強(qiáng)大結(jié)構(gòu)性權(quán)力及其應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。

近年來，隨著國際氣候政治格局的變遷，特別是由于美國和基礎(chǔ)四國事實(shí)上主導(dǎo)了《哥本哈根協(xié)議》的達(dá)成，許多學(xué)者指出，美國和中國在國際氣候政治中的結(jié)構(gòu)性權(quán)力正在上升，有學(xué)者認(rèn)為，在當(dāng)前的全球氣候治理中，美國和中國正在陷入某種消極的權(quán)力均勢狀態(tài)，美國試圖通過綁定中國來達(dá)到其在國際氣候談判中的政治目的，事實(shí)上已使全球氣候治理陷入了深刻的結(jié)構(gòu)性僵局之中。然而，目前這種僵局似乎正在被打破。由于全球氣候變化的緊迫性，治理全球氣候變化的倒逼機(jī)制正在發(fā)揮作用。在中國提出構(gòu)建中美新型大國關(guān)系的大背景下，中美兩國的權(quán)力均勢正在朝著積極的合作方向轉(zhuǎn)變；歐盟在2011年德班氣候會議及其之后一直發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用，并承擔(dān)起“領(lǐng)導(dǎo)兼調(diào)解者”的角色。中美歐的三邊互動(dòng)表明，以聯(lián)合國氣候制度為核心的綠色國際合作領(lǐng)導(dǎo)體制正在顯現(xiàn)。2014年10月，歐洲理事會通過了歐盟委員會在年初提出的2020～2030年的能源和氣候政策目標(biāo)，為2015年新國際氣候協(xié)議的達(dá)成進(jìn)行提前動(dòng)員。2014年11月，在北京召開的亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議期間中美兩國達(dá)成《中美氣候變化聯(lián)合聲明》。中美各自明確提出了2030年和2025年的減排承諾，成為全球氣候治理大國合作的重要成果。2015年3月，歐盟委員會在提出其“自主決定貢獻(xiàn)”的文件中，明確呼吁中國、美國與歐盟一道發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)作用。作為全球氣候治理中最具影響力的三大力量，中美歐的舉措無疑是朝著國際合作領(lǐng)導(dǎo)的方向前進(jìn)。

2011年德班氣候會議以來的全球氣候治理發(fā)展表明，在通往2015年巴黎氣候會議的道路上，盡管依然存在著激烈的利益斗爭， 但中美歐正在尋求合作。在聯(lián)合國氣候體制的框架下，歐盟正在發(fā)揮方向型和理念型領(lǐng)導(dǎo)的引領(lǐng)作用，中國的氣候政策正在轉(zhuǎn)向積極，同時(shí)，奧巴馬政府盡管仍然受到國會的牽制，但其氣候政策也在朝積極的方向轉(zhuǎn)變。目前， 歐盟、美國和中國均已經(jīng)向《公約》秘書處提交了 “國家自主決定貢獻(xiàn)”清單。其中，歐盟提出到2030年在1990年的基礎(chǔ)上至少減排40%；美國提出，到2025年在2005年的基礎(chǔ)上減排26%～28%，并強(qiáng)調(diào)將盡最大努力達(dá)到28%。2015年6月30日，中國也提交了“國家自主決定貢獻(xiàn)”清單，承諾了到2030年的自主行動(dòng)目標(biāo)：二氧化碳排放2030年左右達(dá)到峰值并爭取盡早達(dá)峰。中美歐三邊互動(dòng)的積極效果，為全球氣候治理的國際合作領(lǐng)導(dǎo)注入強(qiáng)勁動(dòng)力。

中國的綠色氣候大戰(zhàn)略

中國已被推向全球氣候治理的前臺，巨大的人口數(shù)量和快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)與城市化進(jìn)程使中國碳排放呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢，不但正在面臨著來自國際輿論的巨大減排壓力，而且也日益遭遇來自于國家內(nèi)部的資源約束和環(huán)境退化壓力。正如中國國際氣候談判代表團(tuán)團(tuán)長解振華曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)指出的，中國既是氣候變化的受害者，也是氣候變化的“貢獻(xiàn)者”，因?yàn)橹袊壳耙呀?jīng)是第一排放大國，總排放量占全球的25%以上，每年新增的排放量也不少。積極應(yīng)對氣候變化與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和消費(fèi)模式，調(diào)整結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量效益在價(jià)值取向和政策措施上是完全一致的，積極應(yīng)對氣候變化是中國可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。有學(xué)者曾指出，“中國目前處于一種二元境地”，如果在節(jié)能減排方面不承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任就是“不負(fù)責(zé)任”，若要承擔(dān)過多責(zé)任同樣是“不負(fù)責(zé)任”。這種“二元境地”或者說“兩難境遇”需要中國積極統(tǒng)籌國際與國內(nèi)兩個(gè)大局，認(rèn)清自己在全球氣候治理中的使命與責(zé)任，認(rèn)清低碳發(fā)展（綠色發(fā)展）的全球性潮流，制定中國發(fā)展的“綠色戰(zhàn)略”。中國發(fā)改委發(fā)布的《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動(dòng)2014年度報(bào)告》中也強(qiáng)調(diào)，“粗放發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推進(jìn)綠色低碳發(fā)展的任務(wù)日益緊迫。堅(jiān)持綠色低碳發(fā)展、積極應(yīng)對氣候變化，既是新時(shí)期中國政府大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路，也是樹立負(fù)責(zé)任國家形象，為保護(hù)全球氣候環(huán)境作出積極貢獻(xiàn)的現(xiàn)實(shí)選擇”。

第一，認(rèn)清全球發(fā)展的時(shí)代潮流，強(qiáng)化綠色發(fā)展理念。國際國內(nèi)的雙重壓力已經(jīng)清楚地昭示中國必須積極統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個(gè)大局。綠色發(fā)展正是統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個(gè)大局的最佳契合點(diǎn)，綠色發(fā)展不僅是為了減緩日益增大的國際減排壓力，更是實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，當(dāng)今世界，綠色發(fā)展，走向低碳經(jīng)濟(jì)，走可持續(xù)發(fā)展的道路已經(jīng)成為全球性共識。目前，歐盟、日本和美國等發(fā)達(dá)國家正在進(jìn)行深刻的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，把低碳能源技術(shù)作為核心競爭力進(jìn)行打造，試圖搶占未來低碳經(jīng)濟(jì)的高地。我們必須要有著眼未來和投資未來的大戰(zhàn)略，未雨綢繆，以綠色發(fā)展整合我們當(dāng)前在全球氣候治理中多重身份的沖突與利益沖突，以綠色發(fā)展樹立國家形象，以綠色發(fā)展為人類文明的發(fā)展作出中華民族的貢獻(xiàn)。

第二，中國要準(zhǔn)備承擔(dān)相應(yīng)的全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。國際領(lǐng)導(dǎo)是促進(jìn)國際合作的必要因素，它不同于霸權(quán)，中國沒有必要對其過于敏感而不愿意發(fā)揮。全球氣候治理的實(shí)踐表明，國際領(lǐng)導(dǎo)正是氣候治理制度形成的必要條件，領(lǐng)導(dǎo)不是支配和控制，而是對全球氣候治理的責(zé)任。對于中國而言，這種國際領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是帶頭轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和方式，走綠色低碳道路；二是為更加脆弱的國家提供適當(dāng)?shù)馁Y金和技術(shù)援助；三是積極主動(dòng)地推動(dòng)全球氣候治理取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，更多發(fā)揮方向型、理念型和工具型領(lǐng)導(dǎo)的作用。2014年3月習(xí)近平主席訪問德國在科爾伯基金會發(fā)表演講時(shí)指出：“我們將從世界和平與發(fā)展的大義出發(fā)，貢獻(xiàn)處理當(dāng)代國際關(guān)系的中國智慧，貢獻(xiàn)完善全球治理的中國方案，為人類社會應(yīng)對21世紀(jì)的各種挑戰(zhàn)作出自己的貢獻(xiàn)。”這說明，中國已經(jīng)清醒地認(rèn)識到積極參與全球治理并發(fā)揮重要作用的價(jià)值和意義。當(dāng)前的中國已經(jīng)不是全球治理的被動(dòng)參與者和旁觀者，當(dāng)我們已經(jīng)成為問題本身的一部分原因和問題解決的一部分時(shí)，國際社會已經(jīng)要求中國承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任了。當(dāng)然，中國應(yīng)該在對自身的實(shí)力和能力有一個(gè)清醒定位的基礎(chǔ)上發(fā)揮相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)作用，而不是盲目地為發(fā)揮“領(lǐng)導(dǎo)”作用而領(lǐng)導(dǎo)。中國確實(shí)仍然需要謹(jǐn)慎看待和追求國際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但在全球氣候治理中，我們也確實(shí)需要轉(zhuǎn)變觀念，真正從世界發(fā)展的“大義”出發(fā)積極貢獻(xiàn)“中國方案”，發(fā)揮自身的國際影響力，積極推動(dòng)國際氣候談判在2015年取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，為2020年后新的全球氣候治理體制的形成貢獻(xiàn)自己的力量，發(fā)出自己的聲音，承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。如前所述，中國事實(shí)上已經(jīng)為2015年新氣候協(xié)議的達(dá)成發(fā)揮了積極的領(lǐng)導(dǎo)作用，已經(jīng)明確承諾排放峰值的節(jié)點(diǎn)，為自身贏得了贊譽(yù)，“這是中國首次在排放峰值的表述中使用具體的日期，而此次中美兩國共同承諾減排目標(biāo)也具有高度的象征意義。此次，中國面對氣候變化的挑戰(zhàn)，展現(xiàn)了真正的領(lǐng)導(dǎo)力，值得國際社會的贊譽(yù)”。在接下來的艱苦談判中，中國需要繼續(xù)靈活應(yīng)對，既要協(xié)調(diào)好與美歐之間的合作關(guān)系，也需要繼續(xù)協(xié)調(diào)好與其他發(fā)展中國家的合作關(guān)系，從全球公意出發(fā)，為即將到來的新全球氣候治理體制的形成貢獻(xiàn)自身的力量。

第三，在堅(jiān)持聯(lián)合國氣候治理機(jī)制在全球氣候治理中主導(dǎo)地位的同時(shí)，選擇性地介入《公約》外氣候治理制度。全球氣候治理正在形成基歐漢和維克特所謂的“氣候變化的體制復(fù)合體”，一個(gè)多層面、多領(lǐng)域、多行為體復(fù)合形成的治理體系框架日漸顯現(xiàn)，兩條軌道并行的發(fā)展趨勢短期內(nèi)不會改變。但聯(lián)合國框架下的國際氣候制度依然是最具有合法性和權(quán)威性的治理制度，主權(quán)國家依然是全球氣候治理的主要單元和載體。因此，中國應(yīng)該堅(jiān)持聯(lián)合國氣候治理制度的主導(dǎo)地位，把氣候外交的主要精力置于構(gòu)建新的國際氣候協(xié)議上。與此同時(shí)，要有選擇性地加入一些《公約》外治理制度，并有效協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系，使其產(chǎn)生合力，向著全球氣候治理的終極目標(biāo)發(fā)展。

（作者系濟(jì)南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授；摘自《當(dāng)代亞太》2015年第4期；原題為《全球氣候治理制度碎片化時(shí)代的國際領(lǐng)導(dǎo)及中國的戰(zhàn)略選擇》）