美國智庫學(xué)者眼中的亞投行

文/劉穎 韋磊

美國智庫學(xué)者眼中的亞投行

文/劉穎 韋磊

亞投行設(shè)立的原因

自中國提出建立亞投行的倡議后，美國智庫專家就不斷地分析中國倡議，以及亞投行具有強(qiáng)大吸引力的原因?？v觀智庫專家的分析，他們多數(shù)是從國際社會現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)、金融秩序存在的不足、缺陷等方面分析的。在具體分析中，智庫專家主要從以下角度分析：

第一，中國倡導(dǎo)創(chuàng)立亞投行的動機(jī)是通過構(gòu)建新的機(jī)構(gòu)推動新國際秩序的建立，從而改變自己在現(xiàn)有國際經(jīng)濟(jì)秩序中的不利地位。不少專家認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)實力逐年增長，但是在現(xiàn)有的國際經(jīng)濟(jì)秩序中，特別是在現(xiàn)有的諸如世界銀行、國際貨幣基金組織、亞洲開發(fā)銀行等國際金融機(jī)構(gòu)中，中國的話語權(quán)并沒有得到相應(yīng)的提升。因此，中國試圖通過構(gòu)建新機(jī)構(gòu)來改變這種不利狀況。拉吉·德賽（Raj M. Desai）等人指出：“亞投行的成立，是由于美國拒絕改革布雷頓森林體系，即第二次世界大戰(zhàn)后以美元為中心的國際貨幣體系。中國經(jīng)濟(jì)不斷增長，但是其在美國主導(dǎo)的國際貨幣體系中的話語權(quán)沒有與之俱進(jìn)?！绷_伯特·卡恩（Robert Kahn）明確表示：中國倡議建立亞投行是對現(xiàn)有國際機(jī)構(gòu)的一種不滿，也希望借此在亞太地區(qū)發(fā)揮主導(dǎo)作用。美國喬治城大學(xué)的埃里克·富滕（Erik Voeten）表示：中國利用雙邊對外援助推進(jìn)自身政治利益，但它在亞洲開發(fā)銀行和世界銀行相對有限的投票權(quán)排除了多邊路子。

也有專家從成立亞投行對于中國自身的發(fā)展和國際地位提高的角度，分析了中國推動亞投行成立的動因。史汀生中心的孫云（Sun Yun）認(rèn)為：雖然面臨諸多挑戰(zhàn)，但中國政府仍會繼續(xù)謀求優(yōu)先發(fā)展亞投行。因為亞投行的成立符合中國的國家利益，可以擴(kuò)大中國的影響，促進(jìn)建立民主的國際經(jīng)濟(jì)新秩序，使中國的投資組合更為多元化，推動出口，抬高中國作為世界大國的聲望。阿里·維內(nèi)（Ali Wyne）提出：中國倡導(dǎo)亞投行表明中國想要塑造一種有利于其和平復(fù)興的亞太地區(qū)秩序，利用貿(mào)易和投資將鄰國更緊密地吸引到自己的軌道中，與此同時加快軍事現(xiàn)代化，這樣就可以在必要的時候通過硬實力確保自己的利益。

第二，現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)無法滿足亞洲發(fā)展的需求。有智庫專家認(rèn)為，現(xiàn)有的國際金融機(jī)構(gòu)無法滿足亞洲國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于資金的需求，這推動了亞投行的創(chuàng)建。伯格斯滕（C. Fred Bergsten）指出：現(xiàn)在的世行、亞開行并不能滿足亞洲國家對基礎(chǔ)設(shè)施投資的需要，而且近年它們的重點也早已轉(zhuǎn)移到其它地方，因此亞投行才有必要。拉吉·德賽等人指出：“亞洲面臨著巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求，而亞投行應(yīng)運而生，解決資金需求問題。……現(xiàn)有的世界銀行、亞行等國際多邊機(jī)構(gòu)都沒有辦法滿足這個資金的需求。否則，亞投行也不可能獲得世界這么多國家的支持和加入。實際上，美國正在向快速發(fā)展的亞洲各國發(fā)出信號：我們無論何時也不會增加政府投資以滿足你們急切的發(fā)展需求；我們也將阻止我們控制的其他組織增加對亞洲的投資；最后，我們將破壞其他人通過其他方式資助亞洲發(fā)展。既然如此，亞洲各國政府只好加入亞投行。”

第三，國際社會現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)本身存在諸多問題。不少專家分析了目前國際社會中的諸如世界銀行、國際貨幣基金組織、亞洲開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)的缺陷，由此說明亞投行創(chuàng)立的必然性。杜大偉（David Dollar）認(rèn)為：“現(xiàn)有的多邊發(fā)展銀行并不完善”，“問題在于，它們對政策措施繁復(fù)的審核和修改過程”，具體表現(xiàn)在，他們“‘聞風(fēng)險色變’、官僚風(fēng)氣嚴(yán)重”?？▋?nèi)基國際和平基金會的黃育川認(rèn)為，世界銀行、國際貨幣基金組織以及亞洲開發(fā)銀行等，已展開認(rèn)真的努力來建立效率和響應(yīng)度更高的準(zhǔn)則，但其進(jìn)展緩慢得令人難以忍受。他以自己在世行工作的經(jīng)歷說明：無論是管理層還是工作人員，都覺得世行要求的標(biāo)準(zhǔn)以及許多操作流程太過官僚、成本高、不適合應(yīng)對借款客戶的實際需求。此外，還有專家指出，美國在原有的國際金融秩序中享有了太多的權(quán)利、現(xiàn)有國際金融機(jī)構(gòu)貸款的條件過于苛刻。麗貝卡·廖（Rebecca Liao）認(rèn)為：這些布雷頓森林體系的產(chǎn)物讓美國有過大的話語權(quán)，而且要求受援助國接受西方的經(jīng)濟(jì)和政治體制。

還有專家從正面論述了亞投行對于原有金融機(jī)構(gòu)缺陷的克服，從而說明了亞投行成立的必要性。麗貝卡·廖認(rèn)為：關(guān)于成立亞投行，“中國承諾讓發(fā)展中國家有更多的表決權(quán)，并且不干涉它們的內(nèi)政。這些承諾能否兌現(xiàn)是一回事，但美國應(yīng)該認(rèn)識到，這些承諾是有分量的”。埃里克·富滕指出：“事實可能清晰表明亞投行與20多家多邊開發(fā)銀行中的大多數(shù)銀行不同，因為該銀行在提供貸款時提出的治理和環(huán)境要求很少?！?/p>

第四，發(fā)達(dá)國家加入亞投行既是為了利益，也是為了在新機(jī)構(gòu)中發(fā)揮更大的作用，引導(dǎo)亞投行向著自己希望的方向發(fā)展。羅伯特·卡恩認(rèn)為：對這些歐洲國家而言，與其袖手旁觀，不如參與進(jìn)來，以確保亞投行的運營與其他國際組織保持一致。同樣，新機(jī)構(gòu)也被寄予希望，希望其能率先與其他多邊組織合作開發(fā)項目，消除有關(guān)亞投行內(nèi)部管理的初步擔(dān)憂。伯格斯滕在談到有分析人士認(rèn)為英國高估了作為亞投行創(chuàng)始成員所能得到的利益時，指出：“加入亞投行收益絕對會大于投資，是一個值得的投資?！闭腔谶@些分析和判斷，杜大偉認(rèn)為：“隨著越來越多發(fā)達(dá)國家及發(fā)展中國家的加入，亞投行推出優(yōu)良政策保障的可能性也越來越大?！?/p>

亞投行的影響

亞投行的倡議及其創(chuàng)建是近期國際社會的一個重大事件，其不僅對急需基礎(chǔ)建設(shè)資金的亞洲發(fā)展中國家產(chǎn)生了巨大影響，而且對當(dāng)今世界的主要大國都構(gòu)成了影響，同時對國際秩序、格局也會帶來諸多影響。對此，智庫專家都給予了分析。

第一，亞投行的成立對美國以及西方國家的影響。智庫專家指出，雖然美國政府曾極力勸阻其盟友加入亞投行，但是，其后諸如英國這樣的發(fā)達(dá)國家紛紛加入。因此，在亞投行這個事件上，美國外交遭到了一次重大挫敗，中國成功地分裂了陣營，使美國陷入了孤立。羅伯特，卡恩指出：“奧巴馬政府曾努力打消了很多國家加入亞投行的想法，在這種情況下，英法德意這幾個美國傳統(tǒng)盟友加入亞投行的決定就顯得尤為重要，顯示了美國對亞投行的立場正陷入空前孤立。”勒高爾（Philippe Le Corre）認(rèn)為：這次亞投行之爭證明了中國的確能夠從內(nèi)部分裂西方國家陣營；美國在這次加入亞投行事件中的外交是失敗的。也有專家提出了不同看法。伯格斯滕認(rèn)為：總體上講，美國與這些國家的關(guān)系仍然很好。

第二，對發(fā)展中國家的影響。鑒于現(xiàn)有的國際金融機(jī)構(gòu)在為發(fā)展中國家，特別是亞洲的發(fā)展中國家提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金方面的缺陷，智庫專家普遍認(rèn)為亞投行的設(shè)立將有助于發(fā)展中國家獲得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要資金，從而有助于這些國家的發(fā)展。同時，智庫專家也認(rèn)為，在這個過程中，中國也將獲得其預(yù)期的利益，并提升中國對外投資的透明度?？夏崴肌だㄔ↘enneth Rapoza）指出：“有了亞投行，中國就能資助發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而這些國家將來會購買更多的‘中國制造’商品，或是生產(chǎn)中國品牌的產(chǎn)品。中國對基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求可以指望越南和馬來西亞，甚至印度。印度新政府的‘印度制造’政策正在鼓勵中國企業(yè)在印度北部建立制造業(yè)基地。這些基地的產(chǎn)品或許需要輸送給印度各地的客戶，或是需要用飛機(jī)運到新加坡，然后通過海運送到澳大利亞消費者手中。亞投行將對該地區(qū)現(xiàn)有的兩家重要開發(fā)銀行形成補充。亞洲開發(fā)銀行的大多數(shù)資金都是投給基礎(chǔ)設(shè)施項目的?！惫鸫髮W(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共政策學(xué)教授、前國際貨幣基金組織首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家肯尼斯·羅戈夫（Kenneth Rogoff）認(rèn)為：中國已經(jīng)開始向發(fā)展中世界注入大量資金了，盡管渠道常常很不透明。如果亞投行能讓一部分中國的發(fā)展援助變得正常并讓中國接受發(fā)達(dá)國家成員的監(jiān)督，那么亞投行的存在倒是一件好事。

第三，對國際秩序的影響。關(guān)于倡導(dǎo)和創(chuàng)建亞投行的影響，智庫專家還探討了其對于國際秩序的影響。有學(xué)者認(rèn)為，亞投行的創(chuàng)建對美國主導(dǎo)的國際際秩序，特別是國際經(jīng)濟(jì)秩序構(gòu)成了嚴(yán)重挑戰(zhàn)?？夏崴肌だㄔJ(rèn)為：中國提議設(shè)立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行就是一種最強(qiáng)大的軟實力；亞投行與新開發(fā)銀行一道對布雷頓森林體系的機(jī)構(gòu)構(gòu)成直接挑戰(zhàn)。對外關(guān)系委員會的帕特里克（Stewart M. Patrick）認(rèn)為，亞投行事件不僅僅是一個外交挫折，也是對二戰(zhàn)后美國領(lǐng)導(dǎo)的國際秩序的沉重打擊；它也揭示了1945年以來奠定了多邊體系基礎(chǔ)的西方團(tuán)結(jié)完全被磨損了。拉吉·賽等人也認(rèn)為：亞投行明顯是對美國、歐盟和日本主導(dǎo)的傳統(tǒng)體制的挑戰(zhàn)。

也有專家認(rèn)為，人們夸大了亞投行對于現(xiàn)有國際秩序的挑戰(zhàn)，亞投行并沒有對現(xiàn)有秩序構(gòu)成顛覆性挑戰(zhàn)。對此，主要有三種觀點。其一，不確定論。羅伯特·卡恩認(rèn)為，亞投行對于現(xiàn)有國際金融秩序的影響是不確定的。他說：亞投行是其他現(xiàn)有國際金融機(jī)構(gòu)的有益補充，還是有力競爭者？目前還沒有定論。如果協(xié)議能達(dá)成，那么亞投行與世界銀行和亞洲開發(fā)銀行一起，共同為項目提供融資就很明智；隨著亞投行的快速擴(kuò)張，標(biāo)準(zhǔn)弱化、項目選擇不當(dāng)、為借款國俘獲等風(fēng)險也會隨之加劇。其二，不會改變目前的國際金融秩序，但是亞投行是現(xiàn)有秩序改變的信號。伯格斯滕強(qiáng)調(diào)：并不會因為亞投行的出現(xiàn)而改寫目前國際金融秩序。但必須說，這是一種信號：一方面說明包括中國在內(nèi)的新的經(jīng)濟(jì)力量正在改變國際秩序；另一方面說明中國對于現(xiàn)有結(jié)構(gòu)感到不滿，所以才會自己建立新的機(jī)構(gòu)。其三，沒有動搖現(xiàn)有秩序論。埃里克·富滕認(rèn)為，盡管在美國反對聲中擁有美國主要盟友的支持，但中國主導(dǎo)的亞投行并不像有些人所認(rèn)為的對現(xiàn)有全球經(jīng)濟(jì)秩序構(gòu)成根本挑戰(zhàn)。因為，拼拼湊湊的雙邊及地區(qū)貿(mào)易協(xié)議沒有取代世界貿(mào)易組織提供的市場進(jìn)入機(jī)會；中國也沒有動機(jī)破壞聯(lián)合國安理會；仍然存在牢固的相互依賴因素把中國的利益與世界經(jīng)濟(jì)和政治機(jī)構(gòu)綁在一起；中國當(dāng)然會把其經(jīng)濟(jì)影響力轉(zhuǎn)化為政治影響力，但從中期來看，它大部分時間最可能在現(xiàn)有全球體制架構(gòu)之內(nèi)而非之外這樣做。約翰·霍普金斯大學(xué)社會學(xué)系助理教授孔皓峰（Ho-fung Hung）也認(rèn)為，對于亞投行的擔(dān)心高估了一個政府主導(dǎo)一個多邊機(jī)構(gòu)可以得到的影響力。他指出：創(chuàng)建亞投行不是北京主宰世界的嘗試，而是自己強(qiáng)加給自己的制約，是對其十多年來大力推行雙邊計劃打退堂鼓。中國越是通過多邊機(jī)構(gòu)，即使是它締造的多邊機(jī)構(gòu)，來進(jìn)行其國際投資，它主宰一切的風(fēng)險就越小。

亞投行發(fā)展的未來

鑒于創(chuàng)建亞投行具有重大的影響和意義，因此智庫專家對其未來發(fā)展也進(jìn)行了分析。智庫專家主要集中于亞投行發(fā)展過程中可能遇到的困難、挑戰(zhàn)、風(fēng)險等，以及如何建設(shè)好亞投行等問題展開分析的。

第一，亞投行可能遇到的挑戰(zhàn)、困難和問題。黃育川認(rèn)為：最困難的部分是創(chuàng)建一家開發(fā)機(jī)構(gòu)，既要順應(yīng)其亞洲借款者的多樣化需求，又要顧及來自歐洲和其他地區(qū)的眾多出資國對治理問題的關(guān)切。肯尼斯·羅戈夫認(rèn)為，亞投行存在的風(fēng)險主要有：在治理能力低下、腐敗橫行的國家，有一種傾向是過高地估計大型基礎(chǔ)設(shè)施工程所帶來的經(jīng)濟(jì)效益，過低地估計償還貸款所帶來的長期的社會成本，根本不考慮許諾的收入是否已實現(xiàn)；中國版的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展模式能否輸出到全世界還遠(yuǎn)未可知。

與多數(shù)學(xué)者不同的是，孫云將關(guān)注的焦點轉(zhuǎn)向了亞投行對中國構(gòu)成的挑戰(zhàn)。她認(rèn)為，這些挑戰(zhàn)包括：首先，亞投行的身份會給中國帶來麻煩。在遵守投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目競爭規(guī)則和收回貸款之間，亞投行應(yīng)如何實現(xiàn)平衡？其次，在貸款決策上亞投行還是要小心謹(jǐn)慎。原因有：相對于中國想要填補亞洲基礎(chǔ)設(shè)施市場上的資金缺口的宏偉目標(biāo)，亞投行支持的項目規(guī)模不宜過大；亞投行提供的貸款可能達(dá)不到借貸的預(yù)期。再次，中國政府也已經(jīng)意識到盡管中國是最大的股東，但由中國控制亞投行的決策制定并不現(xiàn)實。因此，“亞投行的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則會將中國推向兩難之地，如何既堅持高標(biāo)準(zhǔn)又能做出切合實際的決策？”“最重要的一點，截止到目前亞投行還沒有一個穩(wěn)固的融資模式”。

第二，如何建設(shè)好亞投行。對此，智庫學(xué)者一方面從亞投行自身的發(fā)展運作角度進(jìn)行了思考；另一方面他們從西方國家應(yīng)該發(fā)揮作用的角度提出了意見。

首先，亞投行自身建設(shè)的努力方向。黃育川根據(jù)自己的分析具體提出了影響亞投行樹立“正確標(biāo)準(zhǔn)”的三個要素。其一，世行等多邊機(jī)構(gòu)都有一個常駐董事會，包含20名乃至更多的執(zhí)行董事，代表他們各自的國家或國家集團(tuán)。亞投行董事會應(yīng)該像所有大公司和大銀行一樣，只定期開會盤點政策和提供指引。其二，發(fā)展業(yè)務(wù)已越來越注重將工作人員派駐到業(yè)務(wù)所在地。亞投行可考慮派遣幾名核心人員到世行或亞開行現(xiàn)有的地方辦事處工作，這不僅能提高效率，也能融匯各方經(jīng)驗。其三，那些旨在避免或減輕發(fā)展項目負(fù)面社會和環(huán)境影響的保障政策引起的關(guān)切，理應(yīng)獲得關(guān)注。亞投行的目標(biāo)不應(yīng)是降低標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)是制定更加合理的標(biāo)準(zhǔn)。大原則是逐漸告別需要遵守過于僵化的規(guī)則的法律框架，轉(zhuǎn)向一種考慮結(jié)果的、更加基于風(fēng)險的策略?？夏崴埂ち_戈夫從亞洲的發(fā)展中國家需要什么樣的援助這一問題出發(fā)，提出了亞投行未來發(fā)展的方向。他認(rèn)為，如果是以直白的補助而不是最終需要償還的貸款形式來提供，那么發(fā)展援助的效果會更好；如果亞投行把自己看作是主要充當(dāng)知識銀行而不是融資機(jī)構(gòu)，那么它就可以提供真正的額外價值。

其次，西方國家在亞投行發(fā)展中應(yīng)該發(fā)揮的作用。曾任美國駐亞洲開發(fā)銀行代表的陳天宗（Curtis S. Chin）就西方國家如何引導(dǎo)亞投行的發(fā)展提出了自己的意見。陳天宗認(rèn)為：其一，人員是力量。股東必須清楚亞投行將如何從日本、歐洲和美國在其他地方所做的工作中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)和進(jìn)行改進(jìn)。其二，標(biāo)準(zhǔn)很重要。一個真正獨立的評估部門將是至關(guān)重要的，同樣重要的還有一種在沒有滿足標(biāo)準(zhǔn)時讓借方和銀行負(fù)責(zé)的程序。少數(shù)股東將必須要求擁有一種可以在董事會可能會例行公事式批準(zhǔn)之前、及早影響政策和左右項目借貸建議的手段。其三，別被美好承諾欺騙。小股東們要爭取獲得影響決策和放貸的手段，以免“橡皮圖章”董事會放水。其四，透明度是從上層做起的。亞投行可以向世界銀行和亞洲開發(fā)銀行展示如何通過讓管理層遵守財務(wù)狀況披露規(guī)則來做到真正透明。其五，保障措施也很重要。

綜上所述，由于近年來亞洲在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大作用。隨著中國國際影響力及其對世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)的增強(qiáng)，亞投行作用的發(fā)揮將會越來越強(qiáng)。但是，美國政府針對亞投行所采取的態(tài)度、政策，無疑是違背這一趨勢的。因此，出于維護(hù)美國國家利益考慮的智庫專家，對其進(jìn)行了批評。在這種情況下，美國政府必然會對其關(guān)于亞投行的態(tài)度和政策進(jìn)行調(diào)整。目前，智庫專家較多的則是關(guān)注亞投行如何更好地發(fā)展，更好地發(fā)揮作用等問題。為此，智庫專家也在不斷分析亞投行可能遇到的困難、挑戰(zhàn)等。這都說明美國政府必將日益重視亞投行，其政策必將發(fā)生調(diào)整。因此，有專家明確預(yù)言：“美國最終會改變主意，選擇加入亞投行。這只是時間的問題。”

（劉穎系國際關(guān)系學(xué)院公共管理系副教授，韋磊系中共北京市委黨校黨史黨建教研部副教授；摘自《國際論壇》2015年第4期）