新型城鎮(zhèn)化進程中的用地矛盾及其解決之道

◎　劉慶斌

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新型城鎮(zhèn)化進程中的用地矛盾及其解決之道

◎劉慶斌

摘要：通過完善城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，劃定城鎮(zhèn)發(fā)展邊界，實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的合理調(diào)控，并以提升土地配置效率、遏制城市無序擴張、在利益相關(guān)方之間合理分配土地增值收益為目標，加快改革土地管理制度，推進城鄉(xiāng)土地管理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；用地矛盾；征地制度改革

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，必然帶來城鎮(zhèn)建設(shè)、交通、工業(yè)和商業(yè)等各類用地的不同程度增長，加劇用地需求矛盾。另外，各地在快速城鎮(zhèn)化過程中還誘發(fā)了一些值得高度重視的土地問題。如一些城市“攤大餅”式擴張，新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過大，建成區(qū)人口密度偏低；一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮(zhèn)建設(shè)，加劇土地粗放利用；個別地方政府忽略了征收農(nóng)民土地應(yīng)有的法律程序和應(yīng)當承擔的社會責任；農(nóng)村人口快速非農(nóng)化，造成“人地分離”、土地撂荒和閑置，導致越來越多的村莊“空心化”；農(nóng)村住宅“建新不拆舊”、耕地侵占和環(huán)境污染問題日益凸顯等。所有這些，使城市空間利用呈現(xiàn)低密度、分散化的傾向，導致城鄉(xiāng)土地閑置和粗放利用的問題十分突出，影響和制約著新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展。

推進新型城鎮(zhèn)化，離不開、也繞不過土地，土地問題始終是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的焦點和難點。國發(fā)〔2016〕8號文件《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》明確指出，要完善土地利用機制。在當前經(jīng)濟社會發(fā)展的新常態(tài)下，各級黨委政府必須高度重視解決新型城鎮(zhèn)化進程中的土地問題，積極探索深化土地制度改革的新思路、新辦法，同步推進征地、節(jié)約集約用地和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，通過全面深化改革構(gòu)建土地、人口和產(chǎn)業(yè)協(xié)同機制，以確保新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)健康發(fā)展。

進一步提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約率

土地不僅決定著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，而且關(guān)乎國民經(jīng)濟發(fā)展大業(yè)、人民群眾民生大計，是全面建成小康社會的重要抓手，必須統(tǒng)籌規(guī)劃，嚴格控制，最大限度地提高土地利用效率。

1.提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化水平

破解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)用地需求剛性增長與其供給不足的矛盾，提高建設(shè)用地集約化水平，根本靠制度改革。對此，在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，必須按照“管住總量、嚴控增量、盤活存量”的原則，嚴格控制新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，嚴格執(zhí)行城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準，探索實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤、與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)掛鉤的激勵約束機制，著力在控制建設(shè)用地增量、盤活現(xiàn)有土地存量和科學把握需求流量上狠下工夫，進一步強化城鎮(zhèn)土地投資強度和用地進度“雙約束”。

（1）科學編制城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和用地規(guī)劃。一方面，應(yīng)明確劃分城鎮(zhèn)功能發(fā)展區(qū)，做到有序發(fā)展，努力減少因規(guī)劃不科學導致的土地浪費現(xiàn)象；另一方面，嚴格規(guī)劃剛性約束。城鎮(zhèn)規(guī)劃一經(jīng)確定，任何人都不得隨意更改和變更，對違法違規(guī)行為及其有關(guān)領(lǐng)導干部應(yīng)建立終身追究責任制度。

（2）嚴格土地用途管制。積極探索建立以用途管制和權(quán)益管理為基礎(chǔ)、覆蓋地上地下空間的國土空間規(guī)劃體系，嚴格劃定基本農(nóng)田邊界線、城鄉(xiāng)建設(shè)用地邊界線和生態(tài)環(huán)境紅線，建立土地用途轉(zhuǎn)用許可的規(guī)劃管理新模式。

（3）優(yōu)化城鎮(zhèn)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)。以宜居、宜商和宜業(yè)為基本目標，努力形成有利于生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。而要做到這些，必須嚴格控制新建各類新城新區(qū)。同時，對城鎮(zhèn)內(nèi)外的耕地、園地、濕地和林地，應(yīng)落實嚴格的保護措施，必要時應(yīng)通過地方立法方式，依法劃定保護區(qū)，遏制隨意決策和破壞的行為。

（4）盤活城鎮(zhèn)現(xiàn)有存量用地。通過立體開發(fā)、復(fù)合利用和循環(huán)利用等方式，鼓勵開發(fā)利用城鎮(zhèn)地上地下空間，加快推進城中村、舊廠房等的改造，積極支持和推動城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。全面實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策，擴大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)模和范圍。

2.充分發(fā)揮市場配置土地資源的決定性作用

當務(wù)之急是要在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度的前提下，在土地權(quán)屬進一步明確的基礎(chǔ)上，盡快賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓、租賃和入股的土地使用權(quán)能，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，然后通過與國有土地使用權(quán)取得、流轉(zhuǎn)和使用相一致的方式，推動農(nóng)村集體建設(shè)用地無障礙地進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同權(quán)同價。要堅持以問題為導向，以整治“空心村”、根治“鄉(xiāng)村病”等方式，倒逼土地制度改革，通過深化土地改革破解農(nóng)村“人地分離”、村莊空廢與環(huán)境污染等系列難題，提高農(nóng)村集體建設(shè)用地管理水平。要適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢，建立兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分配機制，探索“城中村”、城郊村土地轉(zhuǎn)換用途以后的增值收益分配模式，合理合法合規(guī)地提高個人土地增值收益，加快農(nóng)村土地使用權(quán)股份化改革，完善農(nóng)村土地經(jīng)營專業(yè)化模式，為有序推進新型城鎮(zhèn)化搭建新平臺、營造新環(huán)境、創(chuàng)造新機遇。

嚴格界定公益性用地范圍

目前，我國的公共利益用地約占用地總量的30%左右。但隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，“公共利益”的外延被不斷擴大，一些地方政府打著“公共利益”幌子，濫用行政權(quán)力侵犯農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，特別是在征收農(nóng)民土地中缺乏嚴肅性和規(guī)范性，不僅導致農(nóng)民土地權(quán)益受損，而且還不斷引發(fā)大規(guī)模集體上訪事件。因此，各地在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，必須嚴格界定公益性用地范圍，切實保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。

1.抓緊完善相關(guān)土地法律法規(guī)，滿足新型城鎮(zhèn)化進程中保障農(nóng)民土地權(quán)益的法律需求

用法律的形式界定公共利益用地，明確哪些建設(shè)項目屬于公益性用地范圍，哪些項目屬于非公共利益用地范圍，使得公共性用地項目一清二楚。

2.盡快制定“公共利益征地負面清單”

通過列舉并公開不屬于公共利益用地的清單，使之成為各級政府和國土部門加強土地管理和社會公眾進行有效監(jiān)督的重要依據(jù)。

3.在土地征收時要嚴格“公共利益用途”審核

通過法律授權(quán)等方式，嚴格界定、審核公共利益用地，切實從法律層面對地方政府的征收土地行為進行限制，嚴肅清理以公共利益為名劃撥或征收而實際上用于營利性目的的土地。

加快推進征地制度改革

征地制度改革應(yīng)堅持公平公正、惠及農(nóng)民的原則，以推進城鄉(xiāng)土地管理現(xiàn)代化為目標。

1.建立土地征收聽證制度

建立聽證制度，為利益相關(guān)方搭建表達利益訴求和相互博弈的平臺，尤其要賦予被征地農(nóng)民充分的知情權(quán)、參與權(quán)、談判權(quán)和話語權(quán)。實現(xiàn)被征地農(nóng)民直接與政府平等協(xié)商確定土地征收補償標準，完善安置方案和表達利益訴求，杜絕行政命令和“暗箱操作”。

2.大幅度提高征收農(nóng)民土地的補償標準

對征收農(nóng)民土地的補償應(yīng)綜合考慮地理位置、人均耕地和升值預(yù)期等多方面因素，堅持以市場價值為依據(jù)，實行公平公正補償。同時還要建立征地補償動態(tài)調(diào)整機制，在土地補償費和安置補償費的調(diào)整中，應(yīng)堅持“就高不就低”原則，盡可能地提高農(nóng)民的補償收入。同時，積極探索解決同一區(qū)域同類地段補償標準不一致的問題，盡可能縮小相鄰地區(qū)的補償差距，以減少征地補償中的矛盾。要建立多區(qū)域、多用途的第三方土地征用價值補償評估體系，健全被征地農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益轉(zhuǎn)換保障機制和土地征用增值收益分配機制，保障土地民生、保護農(nóng)民權(quán)益，確保國家、集體和個人利益協(xié)調(diào)同步增長。

3.探索創(chuàng)新征地方式方法

大膽探索做好征地工作的新思路新辦法，如以社會治理制度和社會福利制度的配套改革為動力，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記管理制度、住房保障體系、社會救助政策、義務(wù)教育政策、醫(yī)療保障制度和征地補償政策等。總之，就是要在堅持民主、公開和法治的原則下，找到最合適的經(jīng)濟補償和安置方案的解決辦法，以達到各方利益的共贏。另外，必須改變現(xiàn)行的由政府主導的土地征收和轉(zhuǎn)用制度，通過制度建設(shè)和國家立法逐步過渡到更有效率的以市場為導向的土地資源配置機制，加快推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化。

最大限度地保護農(nóng)民土地權(quán)益

深化農(nóng)村土地制度改革，既關(guān)乎農(nóng)村穩(wěn)定，更關(guān)乎國家發(fā)展，其核心是保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，尤其要保障失地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

1.加快推進農(nóng)村土地確權(quán)登記步伐，用法律形式保障農(nóng)民對土地的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)

有了明確的法律依據(jù)，一方面農(nóng)民可以根據(jù)需要，將土地承包經(jīng)營權(quán)進行轉(zhuǎn)讓、抵押、入股和繼承，想進城的農(nóng)民可以用土地流轉(zhuǎn)收入作為資本在城鎮(zhèn)中創(chuàng)業(yè)，或者在城市里購買住房，通過讓農(nóng)民工脫離土地，實現(xiàn)身份上的徹底轉(zhuǎn)換；另一方面可以有效防止因土地產(chǎn)權(quán)不明晰導致的農(nóng)民土地權(quán)益受損。而要做到這些，關(guān)鍵是要建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，讓農(nóng)戶擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)化。

2.延長土地承包經(jīng)營權(quán)期限，使自動續(xù)期合法化

在堅持農(nóng)村土地集體所有和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的前提下，應(yīng)盡快就第二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等農(nóng)民關(guān)心關(guān)注的內(nèi)容依法作出規(guī)定，出臺農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔保實施意見，明確農(nóng)民作為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體地位，切實解決產(chǎn)權(quán)主體虛置問題。

3.進一步改革完善農(nóng)村宅基地使用制度

在法律層面賦予農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的同時，應(yīng)盡快賦予農(nóng)民宅基地“收益權(quán)”，使農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的賦權(quán)與一般用益物權(quán)相同步。穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保和轉(zhuǎn)讓，讓進城農(nóng)民擁有的宅基地用益物權(quán)資產(chǎn)化，并賦予他們更多的農(nóng)村房屋處理權(quán)。

4.探索進城農(nóng)民土地退出流轉(zhuǎn)機制和平臺建設(shè)

探索農(nóng)戶對土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的自愿有償退出機制，支持引導其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益，提高資源利用效率，防止閑置和浪費。這樣，一方面可以為農(nóng)民創(chuàng)造更多的財富，使轉(zhuǎn)移進城農(nóng)民能夠?qū)⑥r(nóng)村財富轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，增強他們在城鎮(zhèn)里的創(chuàng)業(yè)能力，減輕他們在城市里的購房負擔，也從根本上消除了進城農(nóng)民的后顧之憂；另一方面可以讓更多的農(nóng)民更放心地轉(zhuǎn)移進城，提高人的城鎮(zhèn)化率，提高新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平。

5.建立健全失地農(nóng)民保障制度

建立健全失地農(nóng)民社會保障制度，創(chuàng)新農(nóng)村土地征用后的“功能性替代”機制，將完全失地或部分隱性失地的農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系、最低生活保障體系和社會救助體系，確保農(nóng)民失去土地而不失去其生存與發(fā)展能力，真正讓失地農(nóng)民當期有保障、未來可持續(xù)且預(yù)期穩(wěn)定。

中圖分類號：F301

文獻標識碼：A

作者單位：（山東省青州市委黨校）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.06.011 ■ 編輯：云霞