淺談檔案執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題及對(duì)策

文/河北省張家口市檔案局　白曉軍

淺談檔案執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題及對(duì)策

文/河北省張家口市檔案局白曉軍

本文分析了檔案執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題及對(duì)策。

檔案執(zhí)法工作；存在問(wèn)題；對(duì)策

檔案行政執(zhí)法是國(guó)家檔案行政管理部門(mén)在檔案行政管理領(lǐng)域內(nèi)，依據(jù)《檔案法》所賦予的權(quán)力，對(duì)違反檔案法律、法規(guī)的行為給予行政制裁。作為檔案行政執(zhí)法主體的檔案行政管理部門(mén)，在全面推行依法行政、宣傳檔案法律法規(guī)、依法行使監(jiān)督檢查權(quán)力、查處檔案違法案件、確保國(guó)家檔案安全等方面都做了大量的工作。但是，由于多種因素影響，還存在一些困難和問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

一、社會(huì)檔案意識(shí)和檔案法制意識(shí)差，是制約檔案行政處罰的主要障礙

社會(huì)檔案意識(shí)是人們對(duì)檔案及檔案工作認(rèn)識(shí)和反映的整體觀(guān)念，《中華人民共和國(guó)檔案法》頒布至今已近20年，經(jīng)過(guò)各級(jí)檔案部門(mén)的不懈宣傳和努力工作，全社會(huì)的檔案意識(shí)普遍得到提升，各級(jí)人民政府也將檔案工作列入了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，檔案事業(yè)蓬勃發(fā)展，各項(xiàng)工作有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但是，還存在著許多不容忽視的問(wèn)題，如個(gè)別部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)檔案工作不重視，沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)檔案機(jī)構(gòu)和檔案管理人員；檔案人員素質(zhì)不高，責(zé)任心不強(qiáng)，有些基層檔案管理人員兼職過(guò)多或頻繁調(diào)動(dòng)，難以安心檔案工作；檔案工作的重要性還沒(méi)有被全社會(huì)所認(rèn)識(shí)，檔案為社會(huì)服務(wù)的方式方法尚需創(chuàng)新，檔案仍未真正走近尋常百姓；依法治檔多停留于書(shū)面，而檔案法制觀(guān)念淡薄更使行政執(zhí)法缺乏堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)等等，上述種種原因都在一定程度上為檔案行政執(zhí)法特別是行政處罰增加了障礙。

二、實(shí)際工作中的形式主義、相互推卸責(zé)任是行政處罰的客觀(guān)障礙

由于社會(huì)、歷史等多方面的原因，造成人們普遍認(rèn)為檔案部門(mén)是“清水衙門(mén)”，既無(wú)權(quán)也無(wú)錢(qián)，只是保管檔案資料的地方，加之對(duì)于檔案部門(mén)行使執(zhí)法權(quán)感到難以理喻，因此即使查處到某些違法案件，礙于說(shuō)情者的“面子”，要求通融的“理由”，也難以真正行使處罰；甚而有些單位對(duì)發(fā)生違法案件置之不理，找上面施加“壓力”，使檔案執(zhí)法人員產(chǎn)生違法難究還不如順?biāo)浦鄣乃枷?。這些以權(quán)壓法，以言代法、以言廢法的事情難以解決，檔案執(zhí)法工作就不得不流于形式，在執(zhí)法檢查中看看、說(shuō)說(shuō)、提些要求、講講希望了事，檔案執(zhí)法工作不能發(fā)揮其應(yīng)有作用也就成為了必然。

三、檔案執(zhí)法人員素質(zhì)偏低，不善于執(zhí)法是行政執(zhí)法的人為障礙

執(zhí)法人員的素質(zhì)，在很大程度上決定著執(zhí)法工作水平的高低，為此檔案執(zhí)法人員既要熟悉檔案工作，又要成為懂法、用法的行家，這樣才能在執(zhí)法中排除各種干擾，慧眼辯真?zhèn)?，金睛識(shí)真假，嫻熟地應(yīng)用法律手段，合理、合法、公正地處理違法案件，維護(hù)檔案法律法規(guī)的嚴(yán)肅性。而目前，一些檔案執(zhí)法人員，習(xí)慣于就業(yè)務(wù)論業(yè)務(wù)地去指導(dǎo)，缺乏讓管理客體從法律角度去認(rèn)識(shí)檔案違法問(wèn)題。再者，執(zhí)法隊(duì)伍不穩(wěn)定，調(diào)整、變動(dòng)頻繁，必將造成“立法如林，執(zhí)法無(wú)人”的被動(dòng)局面。三是一些檔案執(zhí)法人員觀(guān)念發(fā)生錯(cuò)位，他們很少花費(fèi)精力去鉆研檔案法律、法規(guī)及執(zhí)法工作，從而來(lái)提高執(zhí)法水平。四是從知識(shí)結(jié)構(gòu)上看，盡管某些執(zhí)法人員是大中專(zhuān)畢業(yè)，但真正學(xué)檔案專(zhuān)業(yè)的人員極少，系統(tǒng)地學(xué)習(xí)行政法學(xué)等法律知識(shí)的人也不多，這樣“以己昏昏，焉能使人昭昭？”

四、檔案執(zhí)法工作缺乏連續(xù)性與經(jīng)常性是影響行政執(zhí)法效果的重要因素

法制本身所具有的穩(wěn)定性、連續(xù)性、嚴(yán)謹(jǐn)性與科學(xué)性等特征，決定了檔案行政執(zhí)法工作必須持之以恒，常抓不懈，才能取得較好效果。但在某些地方?jīng)]有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、只憑短期突擊，每年組織一兩次檔案執(zhí)法檢查，使得檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題普遍，處理時(shí)卻難以徹底解決；或者即使取得階段性成果，也難以得到鞏固。另外，檔案違法行為有其手段的隱密性及其社會(huì)危害影響的局部性的特點(diǎn)，決定了違法案件一經(jīng)產(chǎn)生，也很難立即為社會(huì)所知和被行政執(zhí)法部門(mén)及時(shí)發(fā)現(xiàn)，如果本單位不舉報(bào)，行政執(zhí)法部門(mén)難以掌握案件詳情，這也為檔案執(zhí)法增加了難度。

五、現(xiàn)行體制導(dǎo)致檔案行政執(zhí)法主體關(guān)系不順，是影響檔案行政執(zhí)法的又一障礙

修改后的《檔案法》賦予了部門(mén)處罰權(quán)，彌補(bǔ)了檔案行政管理手段較為薄弱的缺點(diǎn)，無(wú)疑對(duì)檔案行政管理和執(zhí)法監(jiān)督起到了有力的保駕作用，廣大檔案執(zhí)法工作者無(wú)不為之雀躍。然而遺憾的是在機(jī)構(gòu)改革中，各縣區(qū)的檔案行政管理部門(mén)都被列為縣區(qū)委的事業(yè)機(jī)構(gòu)，而事業(yè)單位因不具備行政執(zhí)法職能，不能作為執(zhí)法主體，有悖于《檔案法》的要求?！缎姓幜P法》明確規(guī)定：事業(yè)單位作為行政處罰主體，條件有三：1.法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。2.行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合條件的組織實(shí)施行政處罰。3.受委托的組織必須符合《行政處罰法》規(guī)定的條件。由此可見(jiàn)，黨委的事業(yè)機(jī)構(gòu)不是合法的執(zhí)法主體，自然就不具有行政執(zhí)法監(jiān)督檢查權(quán)，更無(wú)權(quán)行使行政處罰。

上述種種障礙，是當(dāng)前檔案行政執(zhí)法中面臨的主要困難和問(wèn)題。而要破除這些障礙。一是扎實(shí)開(kāi)展檔案法制宣傳教育活動(dòng)，不斷增強(qiáng)全社會(huì)檔案意識(shí)和檔案工作的法制觀(guān)念。二是堅(jiān)持依法管理檔案事業(yè)，強(qiáng)化檔案行政監(jiān)督，努力提高檔案依法行政的能力和水平。三是不斷完善檔案法規(guī)體系建設(shè)，為檔案事業(yè)健康發(fā)展提供政策保障。以此為基礎(chǔ)檔案行政管理部門(mén)目前應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)具體工作：

（一）加強(qiáng)檔案法治意識(shí)，提高依法行政能力。為保證檔案行政執(zhí)法的順利進(jìn)行，卓有成效地行使其法律職權(quán)維護(hù)法律尊嚴(yán)，最重要的就是得到社會(huì)的理解和支持。這就要求檔案行政執(zhí)法部門(mén)要提高檔案法制宣傳，加強(qiáng)全社會(huì)檔案意識(shí)的提高，加強(qiáng)對(duì)輿論宣傳工作的領(lǐng)導(dǎo)，使全社會(huì)對(duì)檔案工作有一定的認(rèn)識(shí)，懂得如何保護(hù)檔案。其次檔案行政管理部門(mén)正確行使行政執(zhí)法權(quán)，要大膽執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)檔案法律的尊嚴(yán)與權(quán)威，充分發(fā)揮檔案管理部門(mén)的行政效用，促進(jìn)檔案法制事業(yè)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）健全檔案執(zhí)法機(jī)制，強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任。檔案行政管理部門(mén)要敢于執(zhí)法、勤于執(zhí)法、善于執(zhí)法、嚴(yán)于執(zhí)法，這是一個(gè)有機(jī)整體。但目前，首要的是“敢于”。要做到從嚴(yán)查處，就必須做到四個(gè)到位：一是要有靈敏的信息傳遞機(jī)制，靠縱橫交錯(cuò)的管理網(wǎng)絡(luò)，向檔案行政執(zhí)法部門(mén)及時(shí)反饋檔案管理中存在的問(wèn)題乃至檢舉違法行為，使執(zhí)法查處及時(shí)到位。二是要有嚴(yán)格的責(zé)任考核機(jī)制，靠檔案行政系統(tǒng)內(nèi)部的職能監(jiān)督和外部的層級(jí)監(jiān)督，使執(zhí)法查處必須到位。三是要有公開(kāi)的民主評(píng)議監(jiān)督機(jī)制，靠政務(wù)公開(kāi)和主動(dòng)聽(tīng)取人大、司法、新聞媒介和政府法制等部門(mén)，以及補(bǔ)救管理對(duì)象的語(yǔ)言意見(jiàn)，使執(zhí)法查處自覺(jué)到位。四是要建立健全本部門(mén)執(zhí)法人員崗位責(zé)任制，使責(zé)任到人，用制度來(lái)約束執(zhí)法人員高質(zhì)量地完成執(zhí)法工作，真正使執(zhí)法查處落實(shí)到位。

（三）加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督力度，提高依法行政水平。行政處罰是否落實(shí)到位，準(zhǔn)確執(zhí)法是關(guān)鍵，為保證行政執(zhí)法準(zhǔn)確無(wú)誤，要認(rèn)認(rèn)真真做好執(zhí)法前的準(zhǔn)備工作和仔仔細(xì)細(xì)研究案件性質(zhì)，認(rèn)真組織查處，決不走過(guò)場(chǎng)，按照“兩法一條例”的有關(guān)規(guī)定正確運(yùn)用法律，既可以避免錯(cuò)罰，出現(xiàn)錯(cuò)案，又能夠維護(hù)法律的嚴(yán)肅性。

（四）規(guī)范檔案執(zhí)法程序，加快法制化管理步伐。行政程序是法定的一系列前后相連的行政工作步驟。法定行政程序的目的是為了統(tǒng)一協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)，使行政機(jī)關(guān)在統(tǒng)一完整科學(xué)的行政程序中行使權(quán)力，從而保證行政活動(dòng)的公平性，防止錯(cuò)誤的行政行為給相對(duì)人和公共秩序帶來(lái)?yè)p害，行政處罰程序是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的過(guò)程和必須的步驟。行政機(jī)關(guān)在檔案行政執(zhí)法工作中，只要認(rèn)真按照行政處罰程序執(zhí)行，才能得心應(yīng)手，才能維護(hù)法律權(quán)威，使檔案工作逐步步入法制化軌道。

檔案行政執(zhí)法是檔案行政管理部門(mén)的新課題，真正意義上的執(zhí)法工作我們開(kāi)展了10多年，其存在的問(wèn)題也不止上述所提到的，調(diào)研中就近年來(lái)執(zhí)法工作的實(shí)踐中所遇到問(wèn)題，提出了一些見(jiàn)解，請(qǐng)同志們批評(píng)指正。