淺談促進(jìn)南通市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的建議

湯 艷丁德軍

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淺談促進(jìn)南通市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的建議

湯 艷1丁德軍2

【摘 要】南通市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有多層次、多元化的特點。本文通過從調(diào)研實踐中所得真實數(shù)據(jù)，了解分析目前南通市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀以及養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中存在的問題。具體從社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老建設(shè)兩角度進(jìn)行闡述。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老服務(wù)業(yè) 民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu) 對策

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步，人口老齡化已經(jīng)成為當(dāng)今世界一個突出的社會問題。近年來國家越來越重視養(yǎng)老服務(wù)，為加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，出臺了多項扶持政策。新修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》中指出：“建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系”［1］。黨的十八大報告中也明確提出，“積極應(yīng)對人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)。［2］”這是黨中央針對日益嚴(yán)峻的人口老齡化形勢做出的重大戰(zhàn)略部署。

南通市政府在2012年的《南通市區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃（2013-2020）》中提出，考慮到社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會人文的變化，至2020年，基本形成“906535”養(yǎng)老服務(wù)格局，即全市老年人口中，90%的老年人由家庭自我照顧，6.5%享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，3.5%享受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，并實現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施“10分鐘服務(wù)圈”的布局目標(biāo)。在上篇《南通市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀分析》中筆者對南通市的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行了剖析，本文主要為南通養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供參考性建議。

一、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的對策

虹橋街道是南通市老齡人口較為集中的地區(qū)，60周歲以上的老人有1萬7千多人，具有代表性。課題組成員對南通市虹橋街道60歲以上的老年人進(jìn)行了問卷調(diào)查，共調(diào)查了100人，采用一對一的方式，當(dāng)場收回問卷，有效問卷100份，有效率100%。調(diào)查總數(shù)中，女性占62%，男性占48%；60-69周歲占65%，70-79%周歲占28%，80周歲以上老人占7%；南通市本地居民占92%，其他占8%。

通過表1我們可以看到，有92%的老人選擇了社區(qū)居家養(yǎng)老的方式，社區(qū)居家養(yǎng)老是養(yǎng)老的基礎(chǔ)，因此首先應(yīng)該服務(wù)好居家養(yǎng)老的老年人，因為90%以上的老年人不需要進(jìn)養(yǎng)老院，也不需要政府和社會給予多大的幫助。服務(wù)好社區(qū)居家養(yǎng)老的老年人可以減輕政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。

（一）加快街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)，完善社區(qū)服務(wù)的功能

社區(qū)居家養(yǎng)老具有日間照料和居家養(yǎng)老兩大功能，是一種界于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老之間的養(yǎng)老模式。根據(jù)《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015）》的建設(shè)任務(wù)，重點建設(shè)老年人日間照料中心、托老所、互助式養(yǎng)老服務(wù)中心、老年人活動中心等社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施，推進(jìn)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施，增強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能，是日間照料服務(wù)基本覆蓋城市社區(qū)和半數(shù)以上農(nóng)村社區(qū)［3］。根據(jù)課題組的調(diào)查，南通市區(qū)的街道社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心基本建成，而一些農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的建設(shè)還是比較緩慢，為此，應(yīng)加快街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）居家養(yǎng)老服務(wù)中心的建設(shè)，并積極推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)中心標(biāo)注化建設(shè)，提高服務(wù)水平，不斷充實服務(wù)內(nèi)容，完善社區(qū)各項服務(wù)的功能，構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給體系。包括：日常生活照料體系，文化娛樂服務(wù)體系，助餐送餐體系，醫(yī)療護(hù)理體系。同時要健全農(nóng)村居家養(yǎng)老的服務(wù)內(nèi)容、設(shè)施等，重點關(guān)注農(nóng)村的獨(dú)居老人、留守老人。

（二）充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，加大政策扶持和宣傳力度

政府應(yīng)擴(kuò)大政策扶持力度，制定相關(guān)政策，鼓勵通過置換、資源整合、轉(zhuǎn)變用途等方式，將分散在社區(qū)各部門、各單位閑置的企業(yè)廠房、學(xué)校、醫(yī)院、幼兒園、招待所等設(shè)施進(jìn)行有效整合，增強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源供給能力。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，社區(qū)的大部分老年人對社區(qū)居家養(yǎng)老還不了解，參與度低，因此政府應(yīng)通過各種渠道、多種方式宣傳社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作，不僅僅是向老年人，還應(yīng)向全社會進(jìn)行宣傳，做好培養(yǎng)樹立和宣傳先進(jìn)典型，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件，在社區(qū)內(nèi)倡導(dǎo)互助理念，吸納不同年齡層的社區(qū)居民參與，鼓勵和組織社區(qū)老年人開展養(yǎng)老互助。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處和居民委員會、村民委員會應(yīng)把居家養(yǎng)老服務(wù)工作作為頭等民生大事來抓。

（三）加大資金投入，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍

根據(jù)課題組的調(diào)查，南通市政府居家養(yǎng)老補(bǔ)貼的范圍比較小，在問卷調(diào)查的100位老人中只有1位老人符合條件，享受補(bǔ)貼（見表1）。整個虹橋街道60周歲以上的老人約17000人，符合條件享有居家養(yǎng)老補(bǔ)貼的老人有404人，享有政府居家養(yǎng)老補(bǔ)貼的老人只占2.3%。南通市政府在2012年頒布了46號文件《關(guān)于加快推進(jìn)我市社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》，意見中涵蓋了居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)規(guī)定。但是隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高，應(yīng)該考慮在“十三五”期間，對居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策作進(jìn)一步調(diào)整和完善。如逐步擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，不僅僅是目前的7類老人；建立居家養(yǎng)老補(bǔ)貼動態(tài)增長機(jī)制，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)隨著地方經(jīng)濟(jì)的增長而逐年增加；改變“一刀切”的做法，根據(jù)老人健康、家庭、收入、居住等狀況，進(jìn)行分級補(bǔ)貼。實現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼由“救濟(jì)型”向“適度普惠型”過渡，不斷滿足老年人的需要［4］。

（四）加強(qiáng)從業(yè)人員的培訓(xùn)，提升專業(yè)化服務(wù)水平

政府應(yīng)高度重視養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)培訓(xùn)工作，建設(shè)培訓(xùn)基地，制定相關(guān)的政策和職業(yè)等級評定標(biāo)準(zhǔn)，并給予一定的職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)助，提高養(yǎng)老服務(wù)業(yè)從業(yè)人員隊伍整體水平，實現(xiàn)專職人員持證上崗。鼓勵技能培訓(xùn)與南通高職院校“對接”，相關(guān)服務(wù)人員完成培訓(xùn)后學(xué)歷能得到教育部認(rèn)可，有條件的職業(yè)院校可以開設(shè)老人護(hù)理專業(yè)，培養(yǎng)高、中、低檔的護(hù)理人才。

志愿者是養(yǎng)老服務(wù)的重要補(bǔ)充力量，可以緩解社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員不足的問題。目前南通市的志愿者數(shù)量還比較少，應(yīng)大力發(fā)展志愿者隊伍，吸納社會的力量，可以與南通市各高等院校聯(lián)合成立志愿者服務(wù)隊，不斷擴(kuò)充南通江海志愿者“夕陽紅”服務(wù)隊伍，利用志愿者團(tuán)隊力量，更加全面地服務(wù)社區(qū)老年人。

二、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老建設(shè)的對策

老年人在生命周期的不同階段，可以根據(jù)自身的情況選擇不同的養(yǎng)老方式和養(yǎng)老地點。如果身體健康、日常生活能夠自理，則應(yīng)該選擇居家養(yǎng)老比較合適。因為這樣不僅可以按照以前的生活習(xí)慣進(jìn)行生活，而且成本相對較低。而當(dāng)年老體弱多病、生活不能自理，并且無法得到家庭照料時，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是比較理想的選擇。入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅可以大大減輕家庭及子女的負(fù)擔(dān)，而且還可以接受更專業(yè)的服務(wù)，提高晚年的生活品質(zhì)。

（一）發(fā)揮市場機(jī)制作用

南通市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展具有較大的成長空間。隨著老年人思想觀念的轉(zhuǎn)變和養(yǎng)老保障水平的提高，老年人對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求日益增長。南通市在“十二五”期末每百位老人擁有養(yǎng)老床位為3張，在“十三五”期間期末將提高到3.5張，因此養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展具有一定的潛在市場。與公辦相比，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在收養(yǎng)和服務(wù)上能力有限，并且

面臨著諸多困境，主要體現(xiàn)為服務(wù)水平低、服務(wù)項目單一、社會化和市場化程度不高等。借鑒發(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老經(jīng)驗，發(fā)揮市場機(jī)制作用，走社會化、市場化和商業(yè)化方式，政府主要通過搭建基金平臺，采取股權(quán)入股、政府購買社會服務(wù)等方式引導(dǎo)社會資本積極參與，建立以社會化、市場化、商業(yè)化方式促進(jìn)民辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的長效機(jī)制。因此，通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，既可以滿足多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，也能夠吸收各種民間資本，減輕政府財政壓力，增加就業(yè)崗位，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展。

（二）科學(xué)規(guī)劃，完善服務(wù)結(jié)構(gòu)

發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需要處理好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)與數(shù)量之間的關(guān)系，要合理調(diào)整醫(yī)護(hù)型、供養(yǎng)型、護(hù)養(yǎng)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)，促進(jìn)其協(xié)調(diào)發(fā)展。在服務(wù)類型上，政府應(yīng)引導(dǎo)優(yōu)先發(fā)展為不能自理和半自理老人服務(wù)的護(hù)養(yǎng)型床位，逐步使護(hù)養(yǎng)型床位達(dá)到總床位的70%以上，解決失智、失能、低能的養(yǎng)老問題。在檔次類型上，主要發(fā)展低、中端的保障型和普通型床位，適度發(fā)展?jié)M足高端養(yǎng)老需求的床位。同時要對城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，整合資源，優(yōu)化服務(wù)結(jié)構(gòu)。

（三）加強(qiáng)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身建設(shè)

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)規(guī)范內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立明確的規(guī)章制度，加強(qiáng)誠信力建設(shè)，加強(qiáng)服務(wù)隊伍建設(shè)，提高專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)水平。加大培訓(xùn)力度，開展機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人培訓(xùn)，開展醫(yī)護(hù)人員、護(hù)理專業(yè)培訓(xùn)。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過全面提升管理、運(yùn)營、服務(wù)水平，使老年人享有快樂、體面的晚年生活，進(jìn)而提高民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率［5］。如果民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不在這幾個方面下功夫，在現(xiàn)有床位利用率的情況下，只追求興建多少床位，這對公共財政和民間資本，無疑都是一種浪費(fèi)。

（四）實施標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理，建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的評級機(jī)制

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)事關(guān)老年人的人身、健康及生命財產(chǎn)安全，因此，規(guī)范民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理的標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化水平，能夠促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康、有序發(fā)展。目前，我國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)還處于起步階段，服務(wù)質(zhì)量的評估和監(jiān)督制度還不夠完善。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)者既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”，這使得服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督缺乏客觀性。可以借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，將管理與監(jiān)督的只能分離，引入社會第三方參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的評估，制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的評價標(biāo)準(zhǔn)，定期公布評價結(jié)果。

政府可以制定統(tǒng)一的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級標(biāo)準(zhǔn)，在標(biāo)準(zhǔn)中，將養(yǎng)老院的硬件設(shè)施、軟件管理、服務(wù)情況等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實施等級評定和考核，并根據(jù)等級評定情況，制定相應(yīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。同時政府設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營獎勵專項資金，在等級評定基礎(chǔ)上，給予獲評機(jī)構(gòu)不同額度的獎勵，以促使機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)向規(guī)范化的方向發(fā)展。

（五）探索“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式

“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式區(qū)別于傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)模式，是將醫(yī)療資源與養(yǎng)老資源相結(jié)合，實現(xiàn)社會資源利用的最大化。根據(jù)我們課題組的調(diào)研，許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人都有對醫(yī)療護(hù)理方面的需求，而南通市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本上不銜接。十二屆全國人大四次會議上國家衛(wèi)生和計劃生育委員會主任指出，老年人口在醫(yī)療、照料、護(hù)理、康復(fù)等等方面的需求快速增長，給衛(wèi)生資源和服務(wù)資源都帶來巨大的新的挑戰(zhàn)。要解決養(yǎng)老問題，只靠醫(yī)療服務(wù)，無論蓋多少醫(yī)院、再培養(yǎng)多少醫(yī)生都不夠用。無論是居家養(yǎng)老還是進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，沒有醫(yī)療服務(wù)的保障，老年人不安心，子女們不放心，所以就得把這兩者結(jié)合起來，把資源進(jìn)行統(tǒng)籌，實行醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的方式，來解決老年人老有所醫(yī)、老有所養(yǎng)的問題。探索“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式的改革，有助于解決南通民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人就醫(yī)不便的問題，同時也能夠緩解大醫(yī)院由于一些老人長期住院、占用醫(yī)療資源而導(dǎo)致大醫(yī)院看病難住院難。

三、結(jié)語

目前我國的社會養(yǎng)老服務(wù)體系主要由居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老構(gòu)成。

我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)仍然處于起步階段，還存在著與新形勢不相適應(yīng)的問題。受我國傳統(tǒng)觀念的影響，家庭仍然是現(xiàn)階段養(yǎng)老的主要場所，因此居家養(yǎng)老將成為我國應(yīng)對老齡化的主要模式。同時在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面，政府應(yīng)加強(qiáng)對各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投入，特別是要加大對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持力度，制定政策，加大對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的培育和發(fā)展力度，切實幫助民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)解決發(fā)展難題。

無論居家養(yǎng)老還是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，都有其優(yōu)缺點，不能一概而論。老年人在生命周期的不同階段，可以根據(jù)自身的情況選擇不同的養(yǎng)老方式和養(yǎng)老地點。今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，多元化養(yǎng)老方式并存將是我國養(yǎng)老的一大特色。

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作者單位：（1.南通科技職業(yè)學(xué)院人文科學(xué)系；2.南通職業(yè)大學(xué)國際合作教育學(xué)院）

基金項目：本文系江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究項目：促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的研究-以南通民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為調(diào)查重點（項目編號：2014SJD646）。

作者簡介：湯艷（1979-），江蘇南通人，南通科技職業(yè)學(xué)院人文科學(xué)系副教授，碩士，研究方向：日本社會學(xué)；丁德軍（1980-），遼寧大連人，南通職業(yè)大學(xué)國際合作教育學(xué)院講師，碩士，研究方向：日語教育與日本文化。