氣候外交的中德比較

李莉娜

氣候外交的中德比較

李莉娜

氣候變化是21世紀(jì)外交和全球治理面臨的最大挑戰(zhàn)之一。2015年底，150多位國家元首或政府首腦出席了巴黎氣候峰會，氣候變化問題再次一躍成為全球最重要的政治議題。以中國和德國為例，分析這兩個國家氣候外交的經(jīng)驗和特點，為推進(jìn)中德氣候外交及在這一領(lǐng)域的合作提供政策建議。

德國是國際上支持氣候變化行動的主要國家之一，是繼英國后第二個制定了氣候外交戰(zhàn)略的國家，并積極推進(jìn)歐盟在氣候行動方面的領(lǐng)導(dǎo)地位；同時，德國也是主要的氣候資金出資國，為幫助發(fā)展中國家降低溫室氣體排放和適應(yīng)氣候變化，德國還予以經(jīng)濟支持。在國內(nèi)，德國也積極推進(jìn)氣候變化行動，“能源轉(zhuǎn)化”戰(zhàn)略已在德國普遍實施。作為世界最大的發(fā)展中國家和主要的新興經(jīng)濟體之一，中國不僅是全球第二大經(jīng)濟體，也是溫室氣體年排放量最大的國家。中國正處在一個十字路口：作為崛起中的大國，中國正在重新塑造其國際形象；中國還對百姓承諾，讓他們可以看到藍(lán)色的天空，喝到干凈的水，吃到安全的食物，深化國內(nèi)政治經(jīng)濟改革也勢在必行。中國正深入地參與到全球氣候格局塑造、公共產(chǎn)品提供、國內(nèi)氣候變化行動和能源轉(zhuǎn)型各個領(lǐng)域?！皻夂蛲饨弧笨蓮膬煞矫娑x：狹義上來講，氣候外交是指參與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》談判進(jìn)程與相關(guān)活動。廣義而言，氣候外交常被稱之為“氣候?qū)ν庹摺?，即把氣候變化和對外?zhàn)略、對外行為相結(jié)合，不僅包括多邊或雙邊場合下通過政治、外交手段與一些國家進(jìn)行氣候領(lǐng)域內(nèi)的對話與合作，也包括對外援助、合作發(fā)展，乃至對話溝通等民間文化活動。本文主要從廣義上分析和論述。

中德氣候外交的方法和經(jīng)驗對比

在英國提出氣候外交戰(zhàn)略后不久，德國于2007年左右也提出了其氣候外交戰(zhàn)略。德國氣候外交的目標(biāo)是提升氣候變化問題在國際政治日程中的重要性，促進(jìn)并補充《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的談判進(jìn)程。同時，樹立和加強與其他國家之間的相互信任，建立伙伴關(guān)系，并為經(jīng)濟和發(fā)展領(lǐng)域的合作創(chuàng)造更多的機會。

德國這一新的對外政策由德國外交部和德國環(huán)境部主導(dǎo)，得到了德國經(jīng)濟與能源部、德國經(jīng)濟合作與發(fā)展部及其下屬執(zhí)行機構(gòu)GIZ和KfW的支持。德國總理府辦公室有時也會參與協(xié)調(diào)或起主導(dǎo)作用。歐盟對外行動委員會（EEAS）、德國的各類政黨基金會及私立基金會、民間組織、智庫等其他行為主體也參與到了這一新的領(lǐng)域中。

德國氣候外交的實現(xiàn)方法和途徑是多種多樣的。從信息收集與傳播、對話與交流，到政府間平臺、機構(gòu)、合作與網(wǎng)絡(luò)，到能力建設(shè)、技術(shù)或資金支持，德國通過各種方法推進(jìn)氣候外交。每個相關(guān)的聯(lián)邦部都有與氣候外交相關(guān)的部門，有些甚至設(shè)立新的團隊，并有專門的財政預(yù)算，全力支持氣候外交工作。德國在氣候外交這一全新對外政策領(lǐng)域開局良好，不僅得益于其作為一個經(jīng)濟與技術(shù)大國的良好國際形象，而且德國還是一個主要國際援助出資大國，并非常重視傳統(tǒng)的多邊合作模式，善于運用其軟實力。德國國內(nèi)的可再生能源和低碳轉(zhuǎn)型成績也為其氣候外交加分。其他國家對德國在能源轉(zhuǎn)型領(lǐng)域的積極做法通常充滿好奇，他們關(guān)注德國是如何推動可再生資源發(fā)展，如何減少二氧化碳排放等，這對德國氣候外交的進(jìn)一步發(fā)展都有積極的作用。

與德國不同，中國的氣候外交目前還主要涉及與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》相關(guān)的工作。為了巴黎氣候大會，中國提出了各種倡議，而中國氣候外交總體上仍舊缺乏一個清晰和具有戰(zhàn)略意義的總規(guī)劃。中國氣候外交的一個顯著特征是政府主導(dǎo)，這與中國的政治架構(gòu)，以及政府主導(dǎo)公共外交的傳統(tǒng)密不可分。中國氣候外交的重點在于避免被國際輿論譴責(zé)其阻礙了全球氣候變化進(jìn)程。在關(guān)于氣候變化的雙邊合作進(jìn)程中，往往是對方國家更加具有主動性。然而，近期中國的立場開始越來越主動，無論雙邊還是多邊場合，更多地成為議程設(shè)置者和制度建設(shè)者。

公民社會的參與

氣候外交需要更多的行為主體參與其中，才會更有成效?；饡?、民間組織、研究機構(gòu)在德國對外氣候政策方面發(fā)揮了極其重要的作用，他們通過獨立的研究、政策建議、技術(shù)指導(dǎo)、傳播、活動、交流等，為氣候外交建言獻(xiàn)策，并參與其中。尤其值得注意的是，德國的民間組織還積極參與氣候變化國際進(jìn)程，與他國同行分享經(jīng)驗，共同努力，合作共進(jìn)。

與德國不同，中國的民間組織參與氣候議題以及氣候外交起步較晚。2009年起，中國的民間組織開始深入到氣候變化問題中。如自然之友，一家民間環(huán)保組織，致力于推動公眾參與環(huán)境保護，并開展低碳家庭項目。山水自然保護中心，中國本土的民間自然保護機構(gòu)，致力于保護生物多樣性，并開展森林碳匯等社區(qū)項目。全球環(huán)境研究所，通過中美氣候第二軌道對話項目，為促進(jìn)中美合作解決氣候變化問題而努力。創(chuàng)綠中心，致力于推動中國的綠色轉(zhuǎn)型乃至全球的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程，推動綠色金融改革。中國民間氣候變化行動網(wǎng)絡(luò)，一個由中國民間組織組成的網(wǎng)絡(luò)，旨在提高民間組織協(xié)同合作以及參與全球氣候變化議題的能力。

中國民間組織與國際民間組織網(wǎng)絡(luò)的互動也越來越多，中國民間機構(gòu)加入了全球民間氣候變化行動網(wǎng)絡(luò)、全球氣候變化正義網(wǎng)絡(luò)等。與其他社會和環(huán)境問題相比，氣候變化領(lǐng)域是民間組織參與較為深入的領(lǐng)域。值得注意的是，通過過去幾年的發(fā)展，政府和民間組織有了固定的溝通渠道 。每年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》大會召開之前，發(fā)改委率領(lǐng)的中國政府代表團和民間組織都會定期召開會議，交流信息。

氣候外交的發(fā)展變化

德國氣候外交整個發(fā)展過程中，針對不同地區(qū)、不同國家開展氣候外交有著不同側(cè)重和出發(fā)點，包括：氣候外交事關(guān)地緣政治關(guān)系；氣候外交是為了促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和綠色經(jīng)濟轉(zhuǎn)型；氣候外交是為了保障生態(tài)安全；等。對德國而言，氣候外交也有不少挑戰(zhàn)和可以提高的地方。首先，能源轉(zhuǎn)型相關(guān)的傳播和政策對話應(yīng)該更加有效和深入。其次，“舊的”能源對外政策主要關(guān)注如何獲得石油、天然氣等能源；而“新的”能源氣候外交（能源轉(zhuǎn)型外交）強調(diào)可再生能源使用的傳播與推廣。對德國可再生能源、化石燃料、能效提升政策的錯誤認(rèn)識還很多，這也是德國進(jìn)行氣候外交面臨的一大挑戰(zhàn)。

能源安全是能源對外政策的主要因素，其影響是復(fù)雜的。一方面，能源問題被提到了政治和外交議程上，得到各國領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視，如歐洲能源聯(lián)盟、G7能源安全倡議。另一方面，各國對什么樣戰(zhàn)略和方法可以實現(xiàn)更安全的能源未來立場不一。如G7關(guān)于能源安全的側(cè)重各不相同，德國更重視可再生能源，法國支持核能，日本支持煤炭和碳捕捉和收集技術(shù)，美國發(fā)展頁巖氣。氣候與安全的關(guān)系是推動德國氣候外交的另一個因素。德國政治共識認(rèn)為氣候變化對食物、水、能源安全有著巨大影響，對世界經(jīng)濟及國家間關(guān)系也有很大影響。氣候變化被看作是人類安全和人權(quán)的“危險乘數(shù)”。許多人認(rèn)為氣候變化威脅環(huán)境的同時也對人類生存的基礎(chǔ)構(gòu)成了威脅。加之“失敗國家”這些因素，氣候變化甚至可能威脅國家安全，導(dǎo)致地區(qū)和全球緊張。德國希望各國可以重視氣候變化可能引發(fā)的后果。中國近期也開始關(guān)注氣候與安全的關(guān)系。

“共同但有區(qū)別的責(zé)任”是聯(lián)合國氣候談判中的一個原則，意思是應(yīng)對氣候變化是全球共同的責(zé)任，但各國由于國情不同，在具體擔(dān)負(fù)的責(zé)任上應(yīng)有區(qū)別。中國認(rèn)為發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家應(yīng)該承擔(dān)不同的責(zé)任，但這一想法遭到了發(fā)達(dá)國家的反對。對中國而言，“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則（簡稱“共區(qū)原則”）與氣候制度、國家主權(quán)緊密相連，但對他國而言認(rèn)為中國這是在逃避責(zé)任。事實是，“共同但有區(qū)別的責(zé)任”并沒有妨礙中國的氣候變化行動，如中國在哥本哈根協(xié)議提出2020年氣候行動目標(biāo)，以及巴黎大會前提出2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值，中國的氣候行動力度有目共睹。巴黎氣候協(xié)議找到了平衡對“共區(qū)原則”不同理解的做法，把它作為指導(dǎo)性的總原則納入序言，并在各重要議題如減緩、資金、透明度等有具體的體現(xiàn)。

中國越來越積極主動

中國近來在氣候變化問題上的態(tài)度越來越積極。主要表現(xiàn)在，從政府高層做出政治承諾，國家首腦積極參與氣候外交，以及不斷發(fā)展的南南合作。六年前，時任總理的溫家寶出席了哥本哈根峰會，2009年也被看作是中國的氣候元年。2014—2015，國家主席習(xí)近平與氣候議題的聯(lián)系更加緊密。2014年習(xí)近平主席與奧巴馬總統(tǒng)會談時首次正式提出2030年左右中國碳排放有望達(dá)到峰值，將于2017年啟動全國碳排放交易體系，并將拿出200億元人民幣建立“中國氣候變化南南合作基金”，而2015年巴黎氣候峰會習(xí)主席親臨并發(fā)表重要講話。

中國對氣候變化問題的態(tài)度也越來越開放。比如，從過去以強度為基礎(chǔ)的氣候行動目標(biāo)，到提出溫室氣體排放峰值年的目標(biāo)；從堅持僅由發(fā)達(dá)國家提供氣候資金，到積極推動南南氣候資金和氣候合作。在巴黎氣候峰會上，中國在透明度、全球溫升控制目標(biāo)和全球盤點機制等方面都表現(xiàn)出更大的靈活性。中國也加強了雙邊氣候合作，2014和2015年與美國、英國、法國、歐盟、印度、巴西等世界主要大國和地區(qū)簽署了一系列氣候變化聯(lián)合聲明。

中國在氣候變化總體戰(zhàn)略方面正在做一個負(fù)責(zé)任的大國并積極參與全球治理。2015年10月召開的中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議指出：“積極參與全球經(jīng)濟治理，促進(jìn)國際經(jīng)濟秩序朝著平等公正、合作共贏的方向發(fā)展，加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略。積極承擔(dān)國際責(zé)任和義務(wù)，積極參與應(yīng)對全球氣候變化談判，主動參與二〇三〇年可持續(xù)發(fā)展議程”。

挑戰(zhàn)與建議

中德推進(jìn)氣候外交及在這一領(lǐng)域的合作潛力巨大，也面臨挑戰(zhàn)。第一，非政府行為體的資源與參與途徑非常有限。第二，國際合作的認(rèn)知差異。歷史文化、政治經(jīng)濟制度不同可能導(dǎo)致雙方缺乏相互信任，或發(fā)生誤解。第三，利益訴求不同，工作方式差異。中德發(fā)展階段不同，能源、經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)不同，找到適合雙方的合作領(lǐng)域和方式往往需要時間。

展望未來，德國還要繼續(xù)履行高層做出的氣候變化問題的政治承諾，通過共贏、務(wù)實、多方利益相關(guān)者合作、軟實力等方法推進(jìn)氣候外交，加強與新興經(jīng)濟體國家（如金磚各國）和其他全球重要大國（俄國、日本、澳大利亞、加拿大、美國）的氣候外交行動。德國在其駐外使館應(yīng)提供更多的關(guān)于氣候外交的資源和人力。要善于利用G20峰會（2016年中國主辦、2017年德國主辦）、歐洲安全與組織（2016年德國為輪值主席國）、亞投行、德國能源對外政策等戰(zhàn)略機遇，為實現(xiàn)德國更加全面和有效的氣候外交而努力。中國在氣候外交方面開始起步且逐步發(fā)力。中國需要一個綜合、全面、清晰的氣候外交戰(zhàn)略。中國應(yīng)通過南南合作的契機，在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和氣候變化議程的指導(dǎo)下加強與發(fā)展中國家的合作，將氣候變化與國際貿(mào)易、投資和發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，并加強與德國等發(fā)達(dá)國家的戰(zhàn)略合作，促進(jìn)國際氣候變化機制的進(jìn)一步完善，拓展氣候外交的途徑，引入更多的主體參與氣候外交。

與2009年哥本哈根氣候峰會不同，2015年巴黎氣候峰會和《巴黎協(xié)定》似乎讓人看到了人類社會攜手共同應(yīng)對氣候變化的前景。但即便一些樂觀主義者也認(rèn)為巴黎氣候峰會只是第一步，長遠(yuǎn)來看，氣候變化問題能否成功取決于各國是否能夠持續(xù)有力地展開的氣候行動和氣候外交。在這兩個領(lǐng)域，中德兩國都還有許多工作要做，也有更多機會相互學(xué)習(xí)和合作。

李莉娜：德國智庫Adelphi項目經(jīng)理，德國總理獎學(xué)金獲得者（2014—2015）。