德國環(huán)境外交的經(jīng)驗(yàn)與啟示

朱漢祺

德國環(huán)境外交的經(jīng)驗(yàn)與啟示

朱漢祺

德國曾經(jīng)在國際環(huán)境舞臺默默無聞，但是如今德國已經(jīng)躍居世界環(huán)境運(yùn)動的領(lǐng)導(dǎo)者之一，在推動全球環(huán)境改善方面發(fā)揮著巨大作用。在特殊的時代背景下，環(huán)境外交對于德國具有重大的戰(zhàn)略作用與意義。與此同時，德國所采取的環(huán)境外交策略與其獨(dú)有的特點(diǎn)使得德國在國際環(huán)境外交當(dāng)中展現(xiàn)出了獨(dú)特的國家魅力與良好的國家形象。中國應(yīng)當(dāng)吸取德國環(huán)境外交方面的經(jīng)驗(yàn)，在未來國際環(huán)境事務(wù)當(dāng)中更多地考慮角色轉(zhuǎn)變與多元參與，發(fā)揮公共外交的有效作用，力爭更好地“向世界說明中國”。

學(xué)術(shù)界一般將1972年在瑞典首都斯德哥爾摩召開的“聯(lián)合國人類環(huán)境會議”視為現(xiàn)代環(huán)境外交的開端。1983年美國密歇根大學(xué)出版社出版的《環(huán)境外交：對美、加跨境環(huán)境關(guān)系的回顧與展望》一書當(dāng)中較早明確提出“環(huán)境外交”這一概念。1988年，劍橋大學(xué)出版社組織出版了論文集《國際環(huán)境外交》一書。1992年有183個國家代表團(tuán)參加的“聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會”使得環(huán)境外交引起了更加廣泛的關(guān)注和發(fā)展。直至今日，環(huán)境外交已經(jīng)完成了從外交邊緣位置向中心位置的轉(zhuǎn)移過程。隨著不同國家在環(huán)境問題方面的協(xié)作機(jī)制日益加深，環(huán)境外交已經(jīng)成為了國際關(guān)系交流與博弈的一種形式。德國是最早關(guān)注環(huán)境外交領(lǐng)域的國家之一，也是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（簡稱經(jīng)合組織，OECD）公認(rèn)為世界上最環(huán)保的國家。第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)敗國的身份使得德國外交受到諸多制約，但經(jīng)過短短幾十年的發(fā)展，德國已經(jīng)變成推動世界環(huán)境發(fā)展的領(lǐng)袖國家之一。德國在環(huán)境外交策略方面的積極推動和有的放矢是其成功的途徑，本文擬在對德國環(huán)境外交進(jìn)行理析，并進(jìn)一步探究對中國環(huán)境領(lǐng)域公共外交的啟示。

環(huán)境外交對德國的戰(zhàn)略作用

第一，環(huán)境外交促進(jìn)德國整體發(fā)展。德國的環(huán)境外交政策同德國的整體發(fā)展是相互促進(jìn)的。一方面德國的整體發(fā)展當(dāng)中環(huán)境產(chǎn)業(yè)占據(jù)了重要一環(huán)，而良好的環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢必要求德國以積極主動的態(tài)度進(jìn)行環(huán)境外交來促進(jìn)其國際環(huán)境政策；另一方面，良好的國際環(huán)境政策又會反之促進(jìn)德國環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并提供大量與之相關(guān)工作機(jī)會，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域高科技產(chǎn)品的研發(fā)和應(yīng)用也使得德國企業(yè)在激烈的國際競爭當(dāng)中占有一席之地。德國2013年環(huán)境局報告分析顯示，德國目前每年有超過6%的環(huán)保產(chǎn)品增長趨勢，并且在未來有可能達(dá)到10%的增速。德國環(huán)境產(chǎn)業(yè)所創(chuàng)造的就業(yè)人數(shù)也從2004年的150多萬人增長到到2014年的400多萬人。德國一直領(lǐng)先世界的可再生能源領(lǐng)域?qū)＠苑蓊~數(shù)年來一直排名歐盟國家第一。如若沒有德國環(huán)境外交的政策支持與積極態(tài)度，德國環(huán)境產(chǎn)業(yè)無法取得令人矚目的成就。良好的德國制造國際聲譽(yù)與德國環(huán)境產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新意識提升了德國企業(yè)的國際競爭力，同時也促進(jìn)了德國可持續(xù)發(fā)展與國家整體發(fā)展。

第二，環(huán)境外交增強(qiáng)國際影響力，有利于塑造一個更加良好的戰(zhàn)后德國形象。實(shí)施積極的環(huán)境外交政策能夠促進(jìn)德國與歐盟國家的多維合作與認(rèn)同，并且提升德國在歐盟和世界范圍內(nèi)的國際影響力。第二次世界大戰(zhàn)之后，德國“戰(zhàn)爭發(fā)起國”與“戰(zhàn)敗國”的雙重形象使其一度在歐盟和世界范圍內(nèi)飽受詬病。在歐盟一體化的進(jìn)程當(dāng)中，德國也僅充當(dāng)經(jīng)濟(jì)先鋒的作用，不控制歐盟的話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。德國選擇環(huán)境這一議題作為著重切入點(diǎn)的意義在于，環(huán)境問題的解決勢必依賴國際范圍內(nèi)的合作。而環(huán)境問題并不屬于傳統(tǒng)核心安全領(lǐng)域問題，德國積極投身其中也不會引起歐盟國家的警覺與敵視，與之相反，法國、荷蘭等國家也希望德國能夠加入歐盟整體環(huán)境討論與實(shí)踐中，倡導(dǎo)歐盟整體的公共環(huán)境策略。隨著環(huán)境議題日益引起世界范圍內(nèi)的關(guān)注，德國作為歐盟最大的環(huán)境產(chǎn)品與環(huán)境技術(shù)輸出國不僅獲得了巨大的經(jīng)濟(jì)利益，也使得德國在環(huán)境領(lǐng)域處于歐洲領(lǐng)軍者和倡導(dǎo)者的角色。德國積極投身環(huán)境事務(wù)，廣泛開展環(huán)境外交也為戰(zhàn)后德國贏得了和平發(fā)展的空間與世界范圍的美譽(yù)。

特點(diǎn)：推動國際談判、嚴(yán)格要求自已

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，德國的外交政策制定與實(shí)施等諸多方面受到歐洲乃至世界范圍內(nèi)的約束，這也從側(cè)面使得德國的發(fā)展與世界其他國家的聯(lián)系更加緊密。在如此緊密聯(lián)系當(dāng)中如何處理國家之間的關(guān)系，如何在環(huán)境議題方面展開有效外交策略是德國彼時面對的一個難題。從被“圍觀發(fā)展”到展現(xiàn)“環(huán)境外交魅力”的完美轉(zhuǎn)型使得德國贏得了尊重。在轉(zhuǎn)型當(dāng)中，德國環(huán)境外交具有以下特點(diǎn)：

第一，在環(huán)境外交方面注重實(shí)踐，從政府層面給予政策支持。1949年獨(dú)立聯(lián)邦德國的聯(lián)邦勞工部開始監(jiān)管德國環(huán)境相關(guān)事務(wù)，該機(jī)構(gòu)不僅僅局限于國內(nèi)環(huán)境保護(hù)事務(wù)，也同時是德國最早開展環(huán)境外交的政府部門。彼時環(huán)境外交的主要任務(wù)是與周邊國家協(xié)商經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的環(huán)境領(lǐng)域議題，并力圖掃清經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的環(huán)境問題障礙，但是作為監(jiān)管部門，所起效果并不明顯。維利·勃蘭特（1969—1974，聯(lián)邦德國第四任總理）上任之后成立了環(huán)境保護(hù)規(guī)劃署，該機(jī)構(gòu)成為當(dāng)時歐洲領(lǐng)先的環(huán)境數(shù)據(jù)中心和信息搜集中心，并且在多次國際環(huán)境保護(hù)協(xié)作中提供科學(xué)權(quán)威數(shù)據(jù)。1983年德國綠黨在聯(lián)邦大選當(dāng)中進(jìn)入聯(lián)邦議院，綠黨正式從環(huán)境活動的外圍進(jìn)入到核心決策層。綠黨積極開展環(huán)境外交事務(wù)，促使德國在國際環(huán)境談判當(dāng)中采取積極務(wù)實(shí)的舉措，為德國環(huán)境外交的進(jìn)一步發(fā)展?fàn)I造了良好的國內(nèi)政治氛圍。另外，德國是最早關(guān)注環(huán)境立法的國家之一。截至目前，德國已建立起由8000多部法律法規(guī)組成的世界上最完善的環(huán)境法律法規(guī)體系。

第二，積極推動國際環(huán)境談判并屢次發(fā)揮關(guān)鍵作用。統(tǒng)一之后的德國幾乎參加了環(huán)境相關(guān)的所有國際大型會議。同大多數(shù)國家與會期間相互爭執(zhí)、推諉環(huán)境保護(hù)責(zé)任不同，德國積極促進(jìn)會議進(jìn)程，提出有效解決方案并且主動做出表率。德國在國際環(huán)境談判當(dāng)中多次充當(dāng)“組織者”和“潤滑劑”的作用，在會議前后多次主動勸說強(qiáng)硬國家采取務(wù)實(shí)合作的態(tài)度來面對環(huán)境問題。1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》簽訂之后，圍繞《京都議定書》的談判因涉及不同國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各國爭論不斷。俄羅斯加入《京都議定書》的猶豫不決與第二承諾期的反對派角色轉(zhuǎn)變、美國2001年退出協(xié)定之后氣候變化談判的走向、歐盟在簽署議定書的堅定及說服立場搖擺國家的意愿，在上述國際難題中德國都發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。

第三，通過對自己的嚴(yán)苛要求促進(jìn)環(huán)境外交。1992年在里約舉行的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會當(dāng)中，歐盟計劃2020年將溫室氣體排放量減少30%，而德國總理科爾則提出德國計劃在2005年即完成減排30%且2020年達(dá)到40%的承諾。2007年于德國本土舉行的八國峰會中，德國首先倡議各國到2050年減排50%，而德國則將目標(biāo)定位80%—90%。在世界環(huán)境大舞臺德國不僅僅是給自己設(shè)定高標(biāo)準(zhǔn)，為實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)而付諸的努力和成果也做得非常到位。德國對自己的嚴(yán)苛要求和較高執(zhí)行能力不僅僅使德國能源結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化調(diào)整，也為德國贏得了世界范圍內(nèi)的美譽(yù)和國際進(jìn)一步多維合作的話語權(quán)。

第四，響應(yīng)聯(lián)合國開展國際范圍內(nèi)環(huán)境教育。環(huán)境協(xié)議的影響涉及全球范圍，但是具體的實(shí)施卻要從每個國家的具體舉措開始。除了法律法規(guī)的強(qiáng)制，更應(yīng)響應(yīng)聯(lián)合國號召，將國際范圍內(nèi)環(huán)境教育作為長期戰(zhàn)略。德國從20世紀(jì)80年代開始就以積極的態(tài)度參與國際合作和國際環(huán)境教育活動。德國基礎(chǔ)和高等教育在強(qiáng)調(diào)環(huán)境議題重要性的同時也更多地與不同國家、聯(lián)合國環(huán)境相關(guān)機(jī)構(gòu)、NGO等展開合作。另外，“聯(lián)合國教育促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展十年（2005—2014）國際實(shí)施計劃”也得到德國首先支持并響應(yīng)。

對中國環(huán)境領(lǐng)域公共外交的啟示

中國環(huán)境外交也起始于1972年的“聯(lián)合國人類環(huán)境會議”。1989年，中國則在政府層面第一次提出開展環(huán)境外交。中國環(huán)境外交的發(fā)展依賴于國際環(huán)境外交的大背景。這些大背景包括全球環(huán)境危機(jī)日益嚴(yán)重背景下中國環(huán)境外交的必要性；中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛態(tài)勢之下環(huán)境危機(jī)的緊迫性；建立和平穩(wěn)定國際新秩序過程中環(huán)境外交的必然選擇以及國際環(huán)境外交發(fā)展中中國日益重要的角色等。在中國環(huán)境外交發(fā)展的過程當(dāng)中，吸取德國等環(huán)境外交大國的經(jīng)驗(yàn)尤為重要。環(huán)境外交核心是國家政治博弈，與傳播政治博弈不同，環(huán)境外交具有更多面的話題與更高程度的復(fù)雜性。環(huán)境外交要求各國在環(huán)境領(lǐng)域合作的時候不僅要顧及國家利益，更要開展廣泛的國際合作。而更深層次的要求是各國需要向共同建立的國際組織讓渡部分國家利益與權(quán)力，而這個過程正是公共外交發(fā)揮作用的時候?？偨Y(jié)德國環(huán)境外交的經(jīng)驗(yàn)與中國參與國際環(huán)境外交的歷程，中國在未來環(huán)境領(lǐng)域公共外交方面需要做好以下幾點(diǎn)：

第一，構(gòu)建國家層面環(huán)境對外傳播系統(tǒng)。無論是環(huán)境外交抑或是對外傳播，國家都是執(zhí)行主體，所以環(huán)境對外傳播可以看做是環(huán)境外交的國家層面?zhèn)鞑ヒ?guī)劃與實(shí)踐，而這必須以合適的國家傳播載體為基礎(chǔ)。但我國成立的國家氣候變化對策協(xié)調(diào)小組等國內(nèi)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)大都缺乏有效的對外傳播機(jī)制。我國近些年在環(huán)境方面受到的指責(zé)固然有西方主流媒體長期偏見等因素，但是也有我們對外傳播不力的自身原因。環(huán)境相關(guān)國際發(fā)布會不及時、發(fā)布次數(shù)過少、外交官回答言辭閃爍且官話過多、環(huán)境外交缺乏國家特色表現(xiàn)等都值得我們在構(gòu)建環(huán)境對外傳播系統(tǒng)時深思。

第二，重視中國環(huán)境保護(hù)非政府組織（以下簡稱NGO）在公共外交中的作用。NGO在全球范圍內(nèi)的快速發(fā)展已經(jīng)在各個領(lǐng)域展現(xiàn)出了其強(qiáng)大的粘合作用與實(shí)力。NGO不僅能夠代表中國在國際多元會談與談判中發(fā)揮重要作用，而且能夠很大程度發(fā)揮改善中國整體國家形象的作用。但我國NGO在非政府層面對中國環(huán)境議題公共外交的作用并沒有得到足夠的重視，也缺乏國際上的搶眼表現(xiàn)。2002年，中國環(huán)保NGO第一次參與國際會議，被外媒評價為“很安靜”，但近幾年在國際舞臺的迅猛崛起與發(fā)揮讓我們逐漸意識到其在公共外交中的角色重要性。重視環(huán)保NGO的重要作用，不僅要給予其政策支持、幫助完善組織構(gòu)架、提供相關(guān)的信息與資源，更需要對多方的訴求進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，以保證其在國際環(huán)境議題當(dāng)中能夠說明一個真正的中國與構(gòu)建一個更加立體的國家形象。

第三，完善個體在環(huán)境外交中的角色。環(huán)境外交雖大多涉及國家、NGO、企業(yè)等多維宏觀層面，但是個體這個微觀層面所發(fā)揮的公共外交作用卻是我們所不能忽略的。個體是環(huán)境保護(hù)實(shí)踐的最小有效單元，國際環(huán)境協(xié)議的最終執(zhí)行者也在個人。環(huán)境外交的意義在于，不僅本國公民要踐行環(huán)境保護(hù)策略，與此同時也要與他國公民開展相關(guān)的溝通與互動，使得雙方更好地融入國際環(huán)境保護(hù)潮流當(dāng)中，發(fā)揮作用。另外，本國公民與他國公民在展開環(huán)境議題協(xié)作與交流時，環(huán)境變成了一個載體，雙方將在多方面了解彼此，而文化、風(fēng)俗、語言等元素將會更加豐富這個國家公民所展現(xiàn)的國家形象縮影。所以完善個體在環(huán)境外交中的角色不僅僅局限于環(huán)境議題，而是公共外交大議題中的重要一環(huán)。

總之，我國應(yīng)該多多學(xué)習(xí)德國等世界環(huán)境外交發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，并且結(jié)合我國公共外交實(shí)踐進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)整合，力爭多元參與國際環(huán)境事務(wù)。有效地“向世界說明中國”是我們環(huán)境外交的終極目標(biāo)。

朱漢祺：中國人民大學(xué)新聞學(xué)院博士生，國家公派南加州大學(xué)公共外交研究中心訪問學(xué)者。