從家庭補(bǔ)償?shù)缴鐣?huì)照顧：兒童福利政策的發(fā)展路徑分析

文/鄧鎖

從家庭補(bǔ)償?shù)缴鐣?huì)照顧：兒童福利政策的發(fā)展路徑分析

文/鄧鎖

從孤兒保障、困境兒童的分類救助以及近期關(guān)于兒童保護(hù)相關(guān)的組織制度設(shè)置等的變遷反映了適度普惠型兒童福利制度的逐步推進(jìn)進(jìn)程，也體現(xiàn)了兒童福利中對(duì)國(guó)家責(zé)任的更多承認(rèn)和強(qiáng)調(diào)，但兒童福利制度還面臨很多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。當(dāng)前的兒童福利在總體上還仍然是一種補(bǔ)缺性和維持性的制度安排，一方面，我國(guó)兒童福利對(duì)象的界定比較狹義；另一方面，政策的主要目標(biāo)仍然為了滿足困境兒童及其家庭的基本福利需要，而非更具發(fā)展及可持續(xù)性的照顧支持。兒童福利中所出現(xiàn)的許多問(wèn)題實(shí)際上與中國(guó)改革以來(lái)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷息息相關(guān)，其中伴隨著市場(chǎng)化、工業(yè)化以及人口流動(dòng)等導(dǎo)致的兒童照顧安排的缺失或困境是其中的一個(gè)重要根源，兒童福利問(wèn)題在很大程度上指向如何理解以及分配照顧責(zé)任、如何提升照顧的水平和品質(zhì)，以及如何在政策制定和實(shí)施中體現(xiàn)出照顧的維度等。基于照顧的概念和分析視角，本文試圖探討照顧體制轉(zhuǎn)型背景下我國(guó)兒童福利所面臨的挑戰(zhàn)，并嘗試提出從以家庭補(bǔ)償?shù)揭陨鐣?huì)照顧為基礎(chǔ)的兒童福利政策發(fā)展路徑。

照顧概念及其社會(huì)政策意義

照顧（care）是源自女性主義倫理學(xué)的一個(gè)核心概念，并逐漸被運(yùn)用于對(duì)福利國(guó)家和社會(huì)政策的分析中。照顧有兩種分析面向，一種是關(guān)系和倫理維度（care about），另一種是活動(dòng)維度（care for）。在女性主義的分析范式里，照顧更多地被描述為與女性經(jīng)驗(yàn)特別是作為母親的關(guān)懷實(shí)踐相關(guān)，被視為一種基于情感和需要為基礎(chǔ)的特定類型的社會(huì)關(guān)系和一種倫理實(shí)踐。無(wú)論是提供還是獲得照顧都應(yīng)該被視為人類存在的基本需要，參與照顧可以被看作是一種馬歇爾意義上的公民權(quán)，它既包括獲得照顧的權(quán)利也包括提供照顧的權(quán)利。

照顧問(wèn)題的凸顯與福利國(guó)家家庭照顧的規(guī)范和功能所發(fā)生的變遷有關(guān)。女性主義的發(fā)展使得傳統(tǒng)基于性別規(guī)范的照顧分工不再有效，更多女性進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)也使得照顧責(zé)任面臨重新界定和安排，這使得以往與家庭私領(lǐng)域相關(guān)的照顧具有了更廣泛的社會(huì)政策意義。如何分配和提供照顧活動(dòng)從屬于規(guī)范的、經(jīng)濟(jì)的與社會(huì)的框架，照顧在不同維度的特征及組合構(gòu)成一個(gè)社會(huì)的照顧體制（care regime），它既包括不同國(guó)家制度文化情境中對(duì)照顧的價(jià)值和規(guī)范定義，也包括了社會(huì)不同部門(mén)如個(gè)體、家庭、市場(chǎng)和國(guó)家等照顧分工上的制度安排及其動(dòng)態(tài)變遷過(guò)程。從照顧的視角來(lái)看待社會(huì)福利制度避免了簡(jiǎn)單的福利市場(chǎng)化或新自由主義意識(shí)形態(tài)等的解釋局限，也影響到許多學(xué)者對(duì)照顧勞動(dòng)的性別不平等、照顧模式的變遷、家庭政策以及兒童福利政策等的分析。

中國(guó)照顧體制的轉(zhuǎn)型與家庭補(bǔ)償取向的兒童福利

中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷伴隨著兒童照顧體制的轉(zhuǎn)型。照顧在中國(guó)文化下體現(xiàn)了一種代際的互惠與責(zé)任關(guān)系，并在某種程度上與服從和權(quán)威等級(jí)的倫理秩序有關(guān)。在計(jì)劃體制時(shí)期，兒童照顧通過(guò)“國(guó)家—集體—家庭”的結(jié)合形成家國(guó)一體的父愛(ài)主義福利模式，盡管家庭仍然是兒童撫育和教養(yǎng)的主體，但以農(nóng)村人民公社和城市單位體制為基礎(chǔ)的集體照顧體制成為家庭照顧的重要補(bǔ)充（并在某種程度上具有替代性的功能）。計(jì)劃體制時(shí)代對(duì)于照顧資源的獲得并非均等，但兒童撫育在計(jì)劃體制時(shí)期首次通過(guò)集體照顧模式進(jìn)入公共領(lǐng)域，成為總體性社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要組成。

改革之后的國(guó)有企業(yè)改革使得集體照顧的模式逐漸趨于瓦解。在城市地區(qū)，大量單位辦托幼機(jī)構(gòu)由于企業(yè)改革倒閉而消失，職工的社會(huì)保障也伴隨著下崗和社會(huì)保障制度的改革從企業(yè)轉(zhuǎn)移到社會(huì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制的變遷削弱了農(nóng)村公共服務(wù)的供給，非正式的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)由于家庭結(jié)構(gòu)的核心化、人口的流動(dòng)等變得更加脆弱。照顧體制的變遷使得照顧共同體弱化，以往由擴(kuò)大家庭、社區(qū)、單位等共同參與的照顧關(guān)系結(jié)構(gòu)變得日益單一化，兒童照顧的經(jīng)濟(jì)成本和情感成本幾乎完全轉(zhuǎn)移到家庭私領(lǐng)域，一旦家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生變遷或者貧困都極易導(dǎo)致兒童面臨生存和發(fā)展的困境。由于集體照顧的式微，市場(chǎng)化的照顧服務(wù)成為最直接的替代，照顧的商業(yè)化也產(chǎn)生了階層效應(yīng)。我國(guó)的兒童照顧面臨著照顧體制和家庭形態(tài)變遷的雙重沖擊，導(dǎo)致家庭在回應(yīng)兒童撫育和照顧需求上的能力不足，流浪兒童、服刑人員子女、留守兒童等諸多兒童問(wèn)題的出現(xiàn)即反映了伴隨經(jīng)濟(jì)改革和人口變遷所出現(xiàn)的家庭功能失調(diào)以及照顧能力下降的趨勢(shì)。

中國(guó)兒童福利政策的發(fā)展從某種程度上可被看做是回應(yīng)和補(bǔ)償由于照顧體制變遷所導(dǎo)致的困境兒童及其家庭的消極后果，政策的主要目標(biāo)是為困境兒童或監(jiān)護(hù)人提供兒童撫育所必需的經(jīng)濟(jì)和其他救助支持，它表現(xiàn)在維持性的收入支持補(bǔ)償和基礎(chǔ)性的照顧服務(wù)補(bǔ)償兩個(gè)方面。首先，向孤兒或者困境兒童監(jiān)護(hù)人提供現(xiàn)金津貼是當(dāng)前兒童福利政策的重要構(gòu)成?，F(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付對(duì)于彌補(bǔ)兒童撫育的成本來(lái)說(shuō)具有積極的作用，但是目前的兒童經(jīng)濟(jì)救助政策可能存在瞄準(zhǔn)性不足的問(wèn)題，特別是如何通過(guò)現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)對(duì)兒童更好的照顧服務(wù)。其次，近年來(lái)政府也日益重視兒童福利政策中非現(xiàn)金救助方式，一些基礎(chǔ)性兒童反貧困和服務(wù)項(xiàng)目直接著眼于滿足貧困兒童的成長(zhǎng)發(fā)展需求，彌補(bǔ)了由于地區(qū)貧困和家庭照顧不足等帶來(lái)兒童生存和發(fā)展的阻礙，但目前各類非現(xiàn)金的兒童救助項(xiàng)目還比較分散，各個(gè)政府部門(mén)的政策措施自成一體，未能形成跨部門(mén)整合及專業(yè)化的兒童服務(wù)體系。當(dāng)前的兒童福利政策仍然在很大程度上是對(duì)家庭照顧缺陷所進(jìn)行的下游干預(yù)，而非風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，后者需要政策更加關(guān)注兒童的照顧體制，致力于建立良好可持續(xù)的照顧服務(wù)體系，兒童福利需要從以家庭補(bǔ)償取向轉(zhuǎn)向以社會(huì)照顧為基礎(chǔ)的政策模式。

以社會(huì)照顧為基礎(chǔ)的兒童福利政策發(fā)展路徑

以社會(huì)照顧為基礎(chǔ)的兒童福利政策發(fā)展要求重構(gòu)兒童照顧的規(guī)范和政策框架。首先，兒童獲得照顧的權(quán)利應(yīng)當(dāng)成為兒童福利政策的基本理念。兒童對(duì)照顧的需求和權(quán)利也是聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約的一個(gè)重要原則，從家庭補(bǔ)償取向到社會(huì)照顧取向轉(zhuǎn)變的核心是承認(rèn)兒童照顧的權(quán)利和價(jià)值，它體現(xiàn)了對(duì)兒童權(quán)益和兒童發(fā)展的重視，是一種積極的社會(huì)政策理念。兒童的成長(zhǎng)和發(fā)展不僅需要身體、營(yíng)養(yǎng)和居所等的照料，還需要陪伴、教育和愛(ài)等的關(guān)懷。制度化和專業(yè)化的兒童社會(huì)服務(wù)體系的發(fā)展需要進(jìn)一步完善相關(guān)照顧主體的責(zé)任，以兒童最大利益為導(dǎo)向明晰兒童撫育和照顧的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還更加需要重視對(duì)照顧者包括家庭、社區(qū)以及兒童福利工作者照顧能力的提升。

其次，兒童問(wèn)題在某種程度上就是家庭問(wèn)題，困境兒童所面臨的許多照顧缺失的問(wèn)題實(shí)際上反映了在人口與社會(huì)變遷背景下家庭功能的失調(diào)，因此從家庭政策的角度完善工作和家庭平衡對(duì)于兒童照顧體制的重構(gòu)十分重要。工作—家庭的平衡政策還意味著國(guó)家、市場(chǎng)、家庭以及志愿部門(mén)等在兒童照顧中更加合理的責(zé)任分擔(dān)以及一種新的社會(huì)照顧規(guī)范的確立。中國(guó)當(dāng)前還十分缺乏類似對(duì)家庭照顧的支持政策，市場(chǎng)體制的改革使得兒童撫育的責(zé)任幾乎全部回歸到家庭特別是由女性所承擔(dān)，女性在就業(yè)和照顧之間的沖突越來(lái)越凸顯。工作—家庭平衡的政策并非要在再家庭化還是去家庭化之間進(jìn)行非此即彼的選擇，而應(yīng)當(dāng)以照顧價(jià)值為核心，重新調(diào)整家庭內(nèi)部和外部的照顧安排，包括性別分工。而同時(shí)，在制度領(lǐng)域中應(yīng)當(dāng)明確承認(rèn)照顧勞動(dòng)的價(jià)值，國(guó)家應(yīng)當(dāng)為家庭照顧提供經(jīng)濟(jì)支持、時(shí)間支持和服務(wù)支持，為照顧者提供必要的稅收補(bǔ)貼、親職假期以及照顧服務(wù)等，以充分發(fā)揮家庭照顧對(duì)于照顧關(guān)系建立、早期兒童發(fā)展以及家庭建設(shè)等的積極意義。除了政府之外，各類社會(huì)組織、社區(qū)志愿部門(mén)甚至包括企業(yè)雇主都可以通過(guò)支持家庭而對(duì)兒童照顧服務(wù)中發(fā)揮重要的補(bǔ)充作用。

最后，靈活而整合的兒童津貼政策對(duì)于促進(jìn)兒童照顧和家庭發(fā)展有積極的作用。兒童津貼政策在許多國(guó)家也被稱為家庭津貼，是一種非繳保費(fèi)、非家計(jì)審查的現(xiàn)金補(bǔ)貼政策，也被視為一項(xiàng)支持家庭的政策。兒童津貼是一種關(guān)注兒童照顧權(quán)利和兒童未來(lái)福祉的重要福利政策，它反映了社會(huì)對(duì)于兒童撫育的責(zé)任分擔(dān)共識(shí)。盡管兒童津貼政策是一項(xiàng)現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃，但它并非是單一維度的，許多國(guó)家將兒童的教育補(bǔ)助、生育補(bǔ)助、婦幼衛(wèi)生服務(wù)都納入兒童津貼的范圍，或通過(guò)有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付來(lái)促進(jìn)對(duì)于早期兒童營(yíng)養(yǎng)、教育、健康等的干預(yù)。面向兒童的現(xiàn)金支持與高質(zhì)量的兒童照顧、教育服務(wù)，以及更長(zhǎng)遠(yuǎn)的兒童發(fā)展目標(biāo)等的整合對(duì)于兒童反貧困來(lái)說(shuō)具有重要的意義，這也是近年來(lái)以資產(chǎn)為本的兒童發(fā)展賬戶政策所致力于推動(dòng)的目標(biāo)。與西方福利國(guó)家相比，我國(guó)當(dāng)前的孤兒或困境兒童津貼還比較單一，主要是一種收入支持型而非發(fā)展型的政策，在未來(lái)的發(fā)展中可以將現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付與具有瞄準(zhǔn)性的兒童照顧責(zé)任與兒童發(fā)展干預(yù)對(duì)接起來(lái)，兒童津貼政策也可以嘗試與社會(huì)保險(xiǎn)或者累進(jìn)性的稅收政策相結(jié)合。

中國(guó)從計(jì)劃體制到市場(chǎng)體制的轉(zhuǎn)型伴隨著政府從社會(huì)再生產(chǎn)領(lǐng)域中的退出，當(dāng)前兒童、老人和殘疾人等脆弱群體所出現(xiàn)的照顧危機(jī)主要源于市場(chǎng)化、工業(yè)化以及人口流動(dòng)加劇等導(dǎo)致的集體照顧體系的瓦解，照顧責(zé)任日趨家庭化和市場(chǎng)化。從兒童成長(zhǎng)與發(fā)展的需要來(lái)看，任何兒童在某種意義上都是弱勢(shì)的，當(dāng)現(xiàn)代社會(huì)的變遷越來(lái)越對(duì)家庭結(jié)構(gòu)、家庭照顧能力造成沖擊時(shí)，國(guó)家應(yīng)該更多承擔(dān)起兒童福利的責(zé)任，兒童福利制度建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)該致力于重構(gòu)制度化的兒童照顧體制，建立良好的可持續(xù)性的兒童照顧服務(wù)體系。

（作者系北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授；摘自《社會(huì)建設(shè)》2016年第2期）