12398熱線事項處理的法律風(fēng)險及其制度防范

陶榮萍

摘 要：隨著我國的能源需求及資源約束日益增強(qiáng)，能源領(lǐng)域的12398熱線面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，12398熱線作為國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)聯(lián)系群眾的重要紐帶，如何科學(xué)分析12398熱線事項處理的法律風(fēng)險，如何加強(qiáng)12398熱線的制度建設(shè)，有非?，F(xiàn)實的研究價值。

關(guān)鍵詞：12398熱線；處理流程；制度完善

2014年6月13日，習(xí)近平總書記主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議，研究能源安全問題，明確提出我國能源安全發(fā)展的“四個革命、一個合作”戰(zhàn)略思想，即：推動能源消費(fèi)革命，抑制不合理能源消費(fèi)；推動能源供給革命，建立多元供應(yīng)體系；推動能源技術(shù)革命，帶動產(chǎn)業(yè)升級；推動能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道；全方位加強(qiáng)國際合作，實現(xiàn)開放條件下能源安全。聯(lián)系12398熱線熱事項處理實踐，12398熱線作為國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)了解民情、匯聚民智的重要渠道，對于保障和改善民生，促進(jìn)社會和諧發(fā)揮著日益重要的作用。同時，能源領(lǐng)域的12398熱線也面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，科學(xué)分析12398熱線事項處理的法律風(fēng)險及其制度防范，無疑將為促進(jìn)新常態(tài)下能源領(lǐng)域的社會和諧和協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力的制度保障。

一、12398熱線的概況及特點

（一）12398熱線的概況

12398熱線是貫徹落實國務(wù)院《信訪條例》、《電力監(jiān)管條例》關(guān)于暢通信訪渠道規(guī)定的產(chǎn)物。從2006年8月1日開通的電力監(jiān)管投訴舉報熱線（西藏暫不開通），到2013年使用用途變更為“12398能源監(jiān)管熱線”（以下簡稱12398熱線），12398熱線運(yùn)行以來，國家能源局堅持監(jiān)管為民，傾聽人民群眾呼聲，切實發(fā)揮12398熱線橋梁紐帶作用。據(jù)統(tǒng)計，自2014年11月1日12398能源監(jiān)管熱線運(yùn)行一年來，各派出機(jī)構(gòu)12398熱線累計收到各類有效信息30336件，日均接收信息832件，其中受理投訴舉報1906件，占有效信息的6.28%，辦結(jié)率達(dá)99%。①

（二）12398熱線的特點

1、功能多元性。根據(jù)《國家能源局12398能源監(jiān)管熱線投訴舉報處理暫行辦法（2014）》（以下簡稱《12398熱線暫行辦法（2014）》等相關(guān)法律規(guī)章和政策規(guī)定，結(jié)合12398熱線的具體實踐，12398熱線的功能是多元的：（1）12398熱線是面向社會、服務(wù)公眾的平臺；（2）12398是聯(lián)系群眾的紐帶、民主參與的橋梁；（3）12398熱線是權(quán)利救濟(jì)的途徑；（4）12398熱線是社會監(jiān)督的渠道。②

2、認(rèn)真辦理。為了保障12398熱線規(guī)范運(yùn)行，國家電力監(jiān)管委員印發(fā)了《12398熱線暫行辦法（2014）》，對12398熱線的接收、受理、分理、辦理、責(zé)任追究等方面都給與了明確的規(guī)定。按照《國家能源局綜合司關(guān)于做好12398能源監(jiān)管熱線投訴舉報有關(guān)工作的通知》，提高12398熱線投訴舉報處理工作質(zhì)量和效率，促進(jìn)依法監(jiān)管、專項監(jiān)管、問題監(jiān)管、閉環(huán)監(jiān)管和有效監(jiān)管。通過采取以上措施，確保了及時回答群眾反映的一般性問題。如果受理的投訴舉報事項涉及其他政府部門職責(zé)的，通過協(xié)商辦理。對不屬于12398熱線能源監(jiān)管職責(zé)范圍的，做好記錄，并按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行移送。同時，認(rèn)真做好對投訴舉報人的回復(fù)與回訪工作。

3、及時通報。為了推動12398熱線辦理工作扎實有效展開，每月以《12398能源監(jiān)管熱線投訴舉報處理情況通報》的形式，對上個月的投訴舉報的處理情況和反映的主要問題進(jìn)行通報，接受來自全社會的監(jiān)督。通過扎實有效地工作，12398熱線在調(diào)節(jié)社會關(guān)系、解決能源糾紛、接受群眾監(jiān)督、促進(jìn)社會和諧方面發(fā)揮了積極的作用。

二、探析12398熱線事項處理的法律風(fēng)險的必要性

12398熱線事項處理過程從接收、受理、分理、辦理、存檔、回復(fù)回訪等，是一個相對復(fù)雜、不可分割的過程。在這一過程當(dāng)中所進(jìn)行的工作會產(chǎn)生不同瑣碎的法律風(fēng)險。考察12398熱線事項處理的法律風(fēng)險，有利于12398熱線在面臨新的能源機(jī)遇與挑戰(zhàn)時期，充分認(rèn)識到自身發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，促使國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)協(xié)同一致，共同防范法律風(fēng)險。如何能夠使12398熱線突破監(jiān)管瓶頸、減少不必要的損失，必然是建立在法律風(fēng)險分析的基礎(chǔ)上，采取相應(yīng)的制度應(yīng)對措施，從而加強(qiáng)12398熱線服務(wù)質(zhì)量，提高管理水平。

三、12398熱線事項處理的法律風(fēng)險及原因解析

在市場經(jīng)濟(jì)和社會多元格局的今天，“12398”能源監(jiān)管熱線作為吸收群眾投訴舉報的一個途徑，不僅是國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)和群眾溝通的渠道，而且是解決各種社會問題的有效機(jī)制。然而，12398熱線因其所涉及領(lǐng)域的特殊性，在實踐發(fā)展中也面臨著一些亟待解決的困境和難題。

（一）12398熱線事項處理存在的法律風(fēng)險

1、受理事項類型化劃分存在風(fēng)險。類型化是以事物的核心意義、根本特征。為標(biāo)準(zhǔn)而對客體進(jìn)行的一種類屬劃分，它不要求各種類型的內(nèi)涵與所指客體特征完全符合，只是盡可能多保留事物的個性特征，因而它與抽象概念相比更接近生活事實，與具體社會現(xiàn)象相比更具有確定性。③12398熱線事項類型化處理是行政機(jī)關(guān)精細(xì)化管理的必然要求。然而，按照《12398熱線暫行辦法（2014）》的規(guī)定，12398熱線受理事項僅分為投訴事項和舉報事項，其余事項辦理流程及制度因缺乏相應(yīng)程序規(guī)則和法律文書未能實現(xiàn)歸口辦理。根據(jù)相關(guān)法律、政策規(guī)定，結(jié)合12398熱線實踐，12398熱線還存在大量咨詢服務(wù)事項、意見建議事項、涉法投訴事項、涉訪投訴事項和舉報事項。對12398熱線受理事項進(jìn)行合理的類型化劃分是依法科學(xué)處理12398熱線相關(guān)事項的前提。12398熱線事項分類處理機(jī)制的不完善，使其在處理過程中容易突破現(xiàn)行法律的一些規(guī)定，也會在某些環(huán)節(jié)留下了法律控制的空白，最終影響12398熱線在履行能源監(jiān)管職責(zé)、依法維護(hù)電力市場秩序等方面的積極作用。

2、事項處理規(guī)范依據(jù)存在風(fēng)險。12398熱線事項處理的規(guī)范依據(jù)是國家能。源局制定的《12398熱線暫行辦法（2014）》等一系列規(guī)范性文件，沒有上升為法律規(guī)范。黨的十八屆四中全會決定明確要求，“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)的依據(jù)，不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定”。因此，《立法法（2015）》對部門規(guī)章進(jìn)行了規(guī)范，嚴(yán)格界定了部門規(guī)章邊界。④結(jié)合上述規(guī)定，12398熱線現(xiàn)有規(guī)范中雖然沒有涉及公民、法人和其他組織實體性權(quán)利，但涉及程序性權(quán)利。實踐中，《12398熱線暫行辦法（2014）》等其他規(guī)范性文件僅對投訴事項和舉報事項的處理流程加以規(guī)定，其他事項的相關(guān)流程并未精細(xì)化、制度化，導(dǎo)致實踐中沒有相關(guān)程序可以依據(jù)從而存在違法的風(fēng)險。因此，123989熱線制度的法律化應(yīng)是新常態(tài)下的最優(yōu)選擇。

3、制度缺陷引發(fā)的風(fēng)險。12398熱線是受國家能源局委托，代表國家能源。局聽取群眾的建議、意見、投訴和舉報等，協(xié)調(diào)督促國家能源局各職能部門切實為民服務(wù)、發(fā)揮橋梁紐帶作用的一個平臺。然而，實踐中12398熱線也面對諸多問題，最核心的問題是制度問題。投訴舉報處理工作的實效性，在于制度的科學(xué)合理性。從12398電力監(jiān)管投訴舉報熱線到12398熱線，電監(jiān)會、國家能源局⑤制定的規(guī)章和規(guī)范性文件大多是針對電力的，其他能源方面的規(guī)范相對欠缺，加上它們的制定主體和制定時間的差異性，導(dǎo)致難以形成統(tǒng)一的規(guī)則體系，從而使12398熱線事項處理面臨制度困境（規(guī)則沖突和規(guī)則缺失并存）。缺乏完備的12398能源監(jiān)管熱線投訴舉報處理規(guī)則體系，無法從法律上統(tǒng)一、完善相關(guān)制度，往往會存在條款沖突、不一致的情況，導(dǎo)致12398熱線工作人員在事項處理過程中不知所措，不利于實際操作。

（二）12398熱線事項處理存在問題原因解析

1、新生事物正處于摸索階段。12398熱線還是一個新生事物，熱線工作人員在這方面的經(jīng)驗還很不足，在我國的能源需求及資源約束日益增強(qiáng)的今天，面對源源不斷的投訴、舉報、咨詢、建議等，工作人員的壓力非常大。例如，根據(jù)《12398熱線暫行辦法（2014）》的規(guī)定，12398熱線接受、受理相關(guān)事項必須符合其第11、12條、第20、21條的規(guī)定。然而，由于法律的變化、國家機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變以及接線人員自身素質(zhì)等因素影響，接線人員對相關(guān)事項是否符合相關(guān)受理條件會產(chǎn)生模糊。面對模糊情形，接線人員應(yīng)如何處理，《12398熱線暫行辦法（2014）》并未作出規(guī)定，從而導(dǎo)致受案不一致，影響12398熱線的實效。無“法”可依、工作中沒有相對成熟的經(jīng)驗和范例等弊端日益凸顯，國家能源局各職能部門都在摸索中試探性地建設(shè)，同時地域性、行業(yè)性的差別較大，不同的需求將導(dǎo)致12398熱線的走向更加不確定性。

2、群眾訴求包羅萬象。12398熱線自開通以來，成為國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)了解民情、匯聚民智的重要渠道，是國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)聯(lián)系群眾的重要紐帶。但是，在能源革命新形勢和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下，12398熱線受理范圍拓展后，面臨著新任務(wù)、新挑戰(zhàn)。當(dāng)前，由于公眾對12398熱線的認(rèn)識程度差異較大，群眾訴求包羅萬象，容易導(dǎo)致12398熱線事項處理過程中存在諸如舉報多頭受理、主體不明、責(zé)任不清、法律支持薄弱的矛盾突出等問題，迫切需要在豐富信息來源、擴(kuò)大社會影響、提高受理時效、滿足人民群眾滿意用能方面，找到新思路、采取新舉措。⑥

3、制度缺陷導(dǎo)致監(jiān)控不力。12398熱線是經(jīng)國家能源局授權(quán)，代表國家能源。局聽取群眾的建議、意見、投訴和舉報等，協(xié)調(diào)督促國家能源局各職能部門切實為民服務(wù)、發(fā)揮橋梁紐帶作用的一個平臺。但是由于目前的制度缺陷，12398熱線只有協(xié)調(diào)權(quán)，沒有處置權(quán)。當(dāng)群眾對某些處置行為表示不滿或者懷疑時，12398熱線往往只能進(jìn)行解釋性的答復(fù)，而對行政管理、行政許可、行政處罰等實際操作很難實施有效監(jiān)控。

四、12398熱線事項處理法律風(fēng)險的制度應(yīng)對

12398熱線面對的諸多問題中，最核心的問題是制度問題。投訴舉報處理工作的實效性，在于制度的科學(xué)合理性。如果不能及時解決群眾反映的實際問題，12398熱線覆蓋的范圍再廣，設(shè)備再先進(jìn)，也形同虛設(shè)。⑦因此，如何構(gòu)建一個完備的12398能源監(jiān)管熱線投訴舉報處理規(guī)則體系，從法律上統(tǒng)一、完善相關(guān)制度，成為擺在國家能源局面前的重要課題。

1、完善12398熱線內(nèi)部閉環(huán)工作機(jī)制。12398熱線投訴舉報事項內(nèi)部閉環(huán)工作機(jī)制包括接收、受理、分理、辦理、存檔、回復(fù)、回訪等。我們應(yīng)該按照“統(tǒng)一受理、歸口辦理，限時辦結(jié)、及時反饋”的原則，針對12398熱線投訴舉報事項內(nèi)部閉環(huán)工作機(jī)制存在的問題尋找相應(yīng)的完善之策。例如，針對“分理”此項機(jī)制，因12398熱線分理是12398熱線內(nèi)部閉環(huán)工作機(jī)制的基礎(chǔ)。為此，應(yīng)該根據(jù)12398熱線受理范圍和國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)的三定方案，確立相關(guān)事項的具體處理機(jī)構(gòu)，以便有的放矢地處理相關(guān)事項，提高處理的效率和合法性。

2、健全12398熱線事項分類處理機(jī)制。在現(xiàn)有規(guī)范體系中，雖然12398熱線。受理事項已經(jīng)進(jìn)行了類型化處理，分為投訴事項和舉報事項。但根據(jù)相關(guān)法律、政策規(guī)定，尤其是12398熱線實踐，12398熱線受理事項不僅有投訴事項和舉報事項，還有咨詢服務(wù)事項、意見建議事項。而且投訴事項根據(jù)還可以進(jìn)一步劃分為涉法投訴事項和涉訪投訴事項。建立健全12398熱線事項分類處理機(jī)制，區(qū)分12398接收事項并明確各類事項辦理流程及制度實現(xiàn)歸口辦理，是切實發(fā)揮12398熱線在履行能源監(jiān)管職責(zé)、推進(jìn)能源市場建設(shè)、維護(hù)能源市場秩序方面積極作用的重要保證。為此，我們應(yīng)該根據(jù)12398熱線實踐需要，進(jìn)一步完善12398熱線事項的類型化，并建立健全相應(yīng)程序規(guī)則，規(guī)范其文書樣式。

3、建立健全12398熱線事項外部協(xié)商機(jī)制。國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)基于其監(jiān)管目標(biāo)、方式與手段的局限性，必然出現(xiàn)監(jiān)管真空和監(jiān)管越位。這就需要建立健全相應(yīng)的外部協(xié)調(diào)機(jī)制。然而，《12398熱線暫行辦法（2014）》只是規(guī)定“如果受理的投訴舉報事項涉及其他政府部門職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商辦理。”但對于如何協(xié)商辦理沒有做出任何規(guī)定，也沒有設(shè)立任何機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相應(yīng)協(xié)調(diào)。外部協(xié)調(diào)涉及其他國家機(jī)關(guān)職權(quán)，通過制定法律、行政法規(guī)來構(gòu)建相關(guān)制度是最佳選擇，通過聯(lián)席會議來解決也是不錯的選擇。12398熱線事項處理具有個案性，而且國務(wù)院要求建立部際聯(lián)席會議應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)控制，可以由主辦部門與其他部門協(xié)調(diào)解決的事項，一般不建立部際聯(lián)席會議。因此，這兩種方法對12398熱線事項處理來說是不現(xiàn)實的，也是國家能源局自身所不能決定的。在上述兩種方法不能立刻實現(xiàn)的情況下，國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)應(yīng)該建立健全自身對外協(xié)調(diào)機(jī)制：（1）設(shè)立對外協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。（2）建立對外協(xié)調(diào)的基本規(guī)則。

4、完善12398熱線事項移送機(jī)制。根據(jù)《12398熱線暫行辦法（2014）》。第五條第二款規(guī)定：確定不屬于能源監(jiān)管職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行移送。12398熱線的工作跟各職能部門的關(guān)系較大，但職能部門之間的交叉是一個比較難的問題，這就造成有的難點問題形成無人管理的現(xiàn)象。為此，必須建立健全12398熱線投訴舉報事項移送機(jī)制，包括向司法機(jī)關(guān)移送案件機(jī)制（即行刑銜接機(jī)制）和向其他行政機(jī)關(guān)移送案件機(jī)制。（作者單位：廣東外語外貿(mào)大學(xué)）

基金項目：廣東大學(xué)生科技創(chuàng)新攀登計劃項目《信訪與涉法涉訴制度關(guān)系研究—以“12398”能源監(jiān)管熱線為例》（編號：pdjh2016b0176）。

注釋：

① 王恩博：《中國12398能源監(jiān)管熱線一年受理投訴逾1900件》，http：//finance.chinanews.com/cj/2015/11-25/7641472.shtml。查閱時間：2016年7月7日。

② 朱最新：《信訪與12398熱線關(guān)系研究報告》，2016年3月。

③ 《社會科學(xué)家手冊》，莫斯科，1976年，第484頁，轉(zhuǎn)引自[蘇]科茲洛夫主編，曹靜、吳振海譯：《社會學(xué)研究的方法論問題》，南開大學(xué)出版社1986年版，第36頁。

④ 《立法法（2015）》第80條規(guī)定：沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。

⑤ 根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，國家能源局作為部委管理的局沒有規(guī)章制定權(quán)，但可以制定規(guī)范性文件。

⑥ 劉偉：《保障群眾滿意用能的新舉措-山東能源監(jiān)管辦12398熱線與濟(jì)南市12345熱線正式聯(lián)動》，載《中國電力報》2015年第003版。

⑦ 朱怡：《切實發(fā)揮熱線作用，暢通監(jiān)管民生通道-國家能源局12398能源監(jiān)管熱線運(yùn)行一周年》，載《中國電力報》2015年11月26日。